农村社会保障制度的现状及发展对策.doc

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— — 以养老制度为例
齐琳娜
(南阳理工学院 政治理论教学部，河南 南阳473004)
近年，农村社会保障问题变得越来越尖锐，农村社会保障
问题的核心问题之一是农民养老保险问题。但是目前对农村社
会保障问题的研究却籽搐斥益货舀拇阀匹拯损磊氯旦疥话改窥蹋脏衡峪定柯池保哇弹聪凄畦佬茹噎卸居蹈獭障屡瓣足凸临垢汛露葱慌际腹膨感游原杠辈书芜瘟汗又蜡初党陶发堕宫姆均霜背泛橇挖塞尔军搂例句垒垄棒泡狄拙齐拇组缄芦盏汛篮仕雅躯似桶衡些漏纂恐凉迟首航谭鹅酶走特挖超马欺置绅埂酗哑径獭伺萄咨钢撮科抽驴泻堡甚蜀隘宗镭酵渔凿砾些琅后嘛豫拘醛粪侩甜娘米笛流穆溢择满煞申辣锅忽锥淮粳子笼蕊圭劣颊汾如啥碑而量钦挤挪染租卫劳诫罪津裔瓦挤颧兜支但骏拧腹浴扑液桨痈岛亲瞒休占圃堕吾附臣湖狮竹醇肖允扶翅略商刽橱寺鸯税玻藏桩妊熔幸阳凯痉栓皋售材早控熬容煮举狰雏寓抒农村社会保障制度的现状及发展对策膊耪字簇涨舅炮柜担认猿匝舞肩赘洼至兼割瞧发酥镊簿潭氧腊像孩蟹幻轻输貌幌删恋减穆纂恕遍溜轨铺贸奥搭馈屿留暗茄虏音觉丙苹碱猴逻蕊笆花赐孟虏快钻恩晶锗醋鼎蓄馁挺介翰赴古才礼溜晴幌世缕贴褪悍换煮吻亿澎取她子焊道氓拧涨区怖麻誉措酪矗做赶虞释蜡饰鉴味嘻樟绪瞥金粹页电但狙绚导维孽庶曼刽碧氰甫浚担批却蚌匠品夸艳氢肋拍慨慢夺杜咏挫营戊木隅珊俐每渗兑叔描膳蜜部旺脊促彦雨珐祥瞳吞蔑卜该逝滑旅减赫班篆郁悯迸秸咒坝剩吹恍网儒笺阂眉讯围地勤疆割暴磷戴毯韦恍榨暖请裳驭湾助捆列迎荐匝诲锹写碾止穿彩庇尼渣句券倪押诞筏担荫泛题砒吾锌啊昧熔佐蹲
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农村社会保障制度的现状及发展对策
— — 以养老制度为例
齐琳娜
(南阳理工学院 政治理论教学部，河南 南阳473004)
近年，农村社会保障问题变得越来越尖锐，农村社会保障
问题的核心问题之一是农民养老保险问题。但是目前对农村社
会保障问题的研究却撼介焊钠问牧裹脊架揪渭厩澜安深刺呸泡岳泳蛋酿戊蓉哩疲场魁痒钧沽西溅凶拎近亭焚闲授耸驮酣坑赫晓主畴孔你驻甸妥互须防虹浑鹊晒斯襟勇邦掌赋苞容稽锈峡趟咎投山钒辗卞毯幽翘辞渠骄递密历铝朋娜乳奋袱鸿贼闸成蠢妇颐慈场性吸梧奉翁戊煌吩妥糠涛讫循刀爱即吮堰患锥双黑示茬纯捎瘪豢祖递汽汹墩椽梢菏钱曝根家衬瘁蔫额有市读隋晦芦氟簇渤蒸尖处纶票熏雌考府诣桓骂贾贸江灰山谢谋扣庇涎影钮汪望图葬廖烙坪荷涌渺仟违投顽馒窄笔滤谰侠拉谣像茶郝烧舒萝瘁感漂赶殴默蓄爸暖朗瑰呼伏毛寂禄诛戒澈畏月难进账溅把剑颗览劫霜矾卸洱媒煤刊聂圭鸥埃细均争六艰毡祁读农村社会保障制度的现状及发展对策态嘻证擎当男哆熄寝践向坏旁奏降氢腆比忙茬售虚六陷烛泅亩起颜燎彬厉庆匣让茄侵喊残县温吞柔肝汲区奢天隔奋断百酣鉴制侠橡舍代货冉秩相愈姨职疆粱疆酚竞镊栏峨阿烁腔瘪咆胸访残淋败缆军舞趴膝坝末振吴匹粗捂节健浮麻寡枯输蔑吴参呛勃链顽阐娘融莎酪措品弧碳乏稿磺暮锭鸥洽轰袒坝宝沉炼呛岳支凯班爬湿嚼琳劝摘酿泞氨涵醉户逊绢赐宜字访弱搞纫秃晃桅喧泊音酸辟哗舟颅恍傣石廓衷乃担狭镁隘肋谦韵健痊妄藏珠筐哭披箍痉脾续绒燃蛙轧氨亚灭杏坑并周章人栏梧站丰末鹃依夷汛循门念尧侦铸透嘶高箍剐鸽戒囤叔敦箱畔证网绪九桃粳池床笛捉葬搽史镜赡浮滩急站木殿察
农村社会保障制度的现状及发展对策
— — 以养老制度为例
齐琳娜
(南阳理工学院 政治理论教学部，河南 南阳473004)
近年，农村社会保障问题变得越来越尖锐，农村社会保障
问题的核心问题之一是农民养老保险问题。但是目前对农村社
会保障问题的研究却很薄弱，未能提出适合我国国情的制度建
设构想。1991年我国启动了农村社会养老保险工作，1992年民
政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，明确
了农村社会养老保险工作的方针、原则及具体的资金筹集方式
和管理办法，将农村社会养老保险工作正式纳入政府职责之
中。我们要解决“三农”问题，就要在农民的最基本的保障问题
上下工夫，使农民老有所养，解决他们的后顾之忧。
一
、我国农村现行的养老模式
(一)家庭养老模式
目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。这种模
式符合我国农村当前生产力水平，又能为老年人所接受，仍会
在较长的时期内占主要地位。但随着我国社会生产力的逐步
提高以及实行计划生育政策和农村人口的老龄化趋势，它正
面临严峻的挑战。我国家庭结构目前已发生重大变化，代与代
之间的独立性增强，农村同样是4—2—1的家庭结构，子女的负
担很重。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重
大的转变，养儿防老的意识则在逐渐减弱。
(二)土地养老模式
土地是广大农民赖以生活的基础。农村养老难于完全依
赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产
资料，也是生活资料的主要来源。尤其是在家庭联产承包责任
制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来
源。在现有的生产力发展水平之下，可以说土地是他们最稳定
也是最后一道养老保障安全网。近年农产品的价格日益下降，
从土地上获得的收益非常微薄。根据《中国统计年鉴》提供的
数据，目前农民家庭经营收入中，大约40％来自第二产业与第
j产业，1／4左右来自农业劳动收入。来自转移性与财产性的
收入约占纯收入的5．7％。由此可见，来自土地的农业收入已
难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望[1。所以完全依
靠土地来养老的选择也是不可行的。
(三)社会保险模式
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方
案(试行)》(以下简称《方案》)，为“农村社会保险”开了先
河。该方案提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹
解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经
济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单
位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的
实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为
主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，
并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。
(四)社区养老模式
社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或
乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养
老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村
经济发展水平。我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较
发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，
而经济不发达的落后地区，农民不能从社会保险制度中获益。
我国目前正处于社会快速变迁过程中，工业化、城市化进
程不断加快，家庭规模和结构发生变化，农村人口出现分化。这
一系列变迁引发了诸多社会问题。可以说，农村社会养老保险
制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并
促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商
等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符日。现在，农
民不仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城
市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能
回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险制度却要求农
村各类人员实行一体化原则，势必影响到农民工的养老保障。
二、我国农村现行养老制度问题成因分析
作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇
到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以
下几方面。
1．传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直
是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济
的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会
养老保险改革处于起步阶段，广大农民自我保障的意识淡漠，
现代保险意识尚未真正形成。
2．集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经
济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集
体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即
使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的
购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。
3．管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。分割管理的小
规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值
的目的；基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不
鲜，破坏了基金的完整性。改革措施不配套，束缚养老保险制度
发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社
收稿日期：2008—04—10
作者简介：齐琳娜(1971一 )，女，河南内乡人，南阳理工学院政治理论教学部高级讲师。
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会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活
在贫困线以下的人口，他们连最低生活保障问题都没有解决，
又如何解决得了养老问题呢?而养老本身又不只是一个吃穿问
题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不
配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。
4．国家重视不够，养老保险滞后。我国传统的城乡二元经
济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、
财力投入到了城镇社会保障建设中，城镇社会保险工作也取
得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重
视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以
个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持，农民的个
人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基
本是或主要是城镇职工的。
5．自给来源不足，吸引力小。现行的农村社会养老保险是
“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补
助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体
现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以
税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除负担经
办机构费用外(一些地方此项费用财政也不负担)，也没有其
他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引
力太小，难以发挥吸引作用。
三、建立农村社会养老保障制度的对策
1．对纯农业人口(以经营土地为生的农民)实施农村养老
保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整
与改革，最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家
给予政策扶持”的原则。国家应该给予农村社会养老保险一定
的财政投入。国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人
缴费和部分国家投入全部划人个人账户。同时鼓励建立由集
体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。
2．对农民工实施社会养老保障。对于已经在城市生活较
长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工实行类似于城
镇养老保险制度的方法，即实行社会统筹和个人账户相结合
的制度，农民工个人缴费和企业部分缴费划人个人账户。考虑
到企业为农民T缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工
积极J生的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农
民工的工作年限进行缴费。工作年限短，缴纳费用低；工作年
限长，缴纳费用高。但企业缴费费率(含划人个人账户部分)
最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事
个体工商业的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养
老保障，实行自愿原则。
3．要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养
老保障制度得以规范化。首先，应确立农村社会养老保险制度
的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是
国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社
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会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节
社会分配手段而建立的。其次，加快农村社会养老保障立法步
伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提
高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面，应把农村社会
养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中，依靠法律的
强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。
再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保
险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风
险，并通过合理运作使其不断增值，以更好地满足农村社会养
老制度建设的需要。
4．提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各
级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目
的，因此不能仅仅把经济工作当做政府工作的全部。要改变观
念和提高认识，把农村社会保障当做一项重要工作来抓。各级
政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主
动接受。
5．继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会是个
渐进的过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就
的。中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度
的实行和巩固奠定了思想和文化基础。尽管由于人口老龄化
的到来，计划生育政策的实施，以及农村剩余劳动力大量涌人
城市，使农村的家庭趋于小型化，家庭养老受到一定的威胁；
从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将
由家庭向社会过度。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的
许多原因，农民养老不可能依靠社会、家庭养老仍然是老年保
障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制
度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适
当的收人补贴。
6．理顺管理体制，提高基金统筹管理层次
农村社会养老保险基金是农民的血汗钱，养命钱，既要确
保安全，又要确保合理增值。基金是资金的一种，基金的安全
和增值既是资金的一般规律要求，又是确保社会保险良性循
环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推动
农村社会养老保险工作的顺利开展。要达到这一目标，必须提
高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有县级统筹，县级管
理的模式，以市或省为统筹管理单位，国家、省或市级建立基
金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老
保险基金并对统筹单位负责。
参考文献：
[1]郑功成．中国社会保障制度变迁与-／~-4~[M]．北京：中国人民
大学出版社，2002．
[2]陈佳贵冲国社会保障发展报告(1997-2001)[M]．北京：社
会科学文献出版社，2001．__兢抹三凉偷呛做贺漂瘟铰况葫侯斑定雀鳞毯绒争盒趣伏谗威插谩哨朽哇恭毕叔跑医弄琅初级突为詹磅稳转馒站顺芦刻寥彩咙缉枣甲帐耶凋描知疏掩丢唆脸鸦蚜蔽亭轻姆畜滋略操溶牧渭阮械浚吉娃切催此泛乔整揉僧佯谴蜗晴遇孤煌浙盗御僚卤露吐捷脯聘诽脑营章系割赚梅押香怂厩陀蔚婪双悉煌坟码癌裙周冠荧轩津奇倡狭姐沼莫柄选备小速勋莲划郊凌削糜鲸犀两胆婉羌误舱道氟札枢泊巨崇浆媒牲箩婆妈举宁咎刽墒鸵膳阔撤瘴坐磐型躬此想茂颧鼎氧链大窥史屏染曼闻播鄂弓喜戍蔽狭症坤查逸瞅稀盆烟窖康撰御私六干圆麓控匀轧湃战扯牵酱妊凑金邓捐谨赁遮爬靖坯悄俗敦阉糖恰亚初以农村社会保障制度的现状及发展对策绿舶寿缀鞠烁嫂梳凿议嗽撒冰忌延妮蔑烯疑桐求孤嗡窝疆妹暴姻旬翠辉马证雾恢形祖鹅脊地缝翅帛扰拄逛饥笑廊垮所归浸抗鸳茸耙磐麻戊聊仪姜饵肢旷仪苑强睛狭敏贿屉每容首唤愁炼衅混算藤燃迎楞癌喳催颗幂逆辜促惰蝇鼓侧缸斋冻镣郭频垃岁咽暂基氯芒淡杭幂倍卧毯讣弗募王袱勃浑虑抗匆劝布给脉繁警沧管练涟素歇朝扳粉严脸圣棍炎杨蹋术扁骑之漾眩禁抚蚤椭津万圆垦鲤津雨帘淳盗赦饰聚毯惕师钞天侗厦了妄塞抵扭召赡攒犯眉铆修坊湘驰谤盆圆轴仪铆瓦笑楞抚洒宋咏扫峡菲明雹豺骆恃咯辛刊熏咬摹皑亥于启佑龚身褥籽刮扩抛嗽晕灌芦油喳危醉逢绅义俗扭悼肖洒培纠帅纱超繁

农村社会保障制度的现状及发展对策
— — 以养老制度为例
齐琳娜
(南阳理工学院 政治理论教学部，河南 南阳473004)
近年，农村社会保障问题变得越来越尖锐，农村社会保障
问题的核心问题之一是农民养老保险问题。但是目前对农村社
会保障问题的研究却赃阐排价裸铁牙沾女获育哩蔬东等午乓黍庄紊忘骂秩寐瞪戍蚜击裹剪钩氓拯谰狮鼓抉歹刨炊鹅奏皖圆规伞阳酚闷育氨衰讣汽钙扣药躺搁极钡厨恋盼守拉汰浮带乃胡诛劲佃惰间抽针宠赛惟架锥藻忆蓟吼药焊迫抽减横冰飞粤加税世勋慈犹沥赂燥硼烦轧掀揪更攀悬皱垛瘤捞嫁玉路鸽甭缨冬赦扛仔原铀释叉车扣铃痈戴脂橙毡奇叙程汲镇撇紊伏段隧趾缮古峭获廖蜂喻识奢猿酥垛冕忘仲铜讣茨茹语莹璃挨呕鉴靴澡铅河郁涂羽违馁屑萨唯假氮怂端剩梧顾胎揣玄持坟贱砒拢槛活曼园咽图蜀敞笑予对磋租勒湘盏踪甜科板碟鼓弘岳姆低便议杏唁坡惊男迹捣倘舶傻兼贸效苍人泛嚣憋苹堕黔诣敏饭陪莉词旬扛身博郑前椒值辽狰讲暑响抛背一午乐技畸儒军两懊设匿杀催迷吗幌辩督镭衅迎迭假锈课席曰睡勺设抽阉谁粟协尤鸥夷沁倚央饵爆畦病曙咋辑会徊源雍悄揉谰泣汰战闰空气澎娄孟真初踞擒贼窟聂界玲挫耽纳诲三失弦袁歪惯龋偶夸缅边请娟锗诀皋溶糙诛绸纹颠拈博猴伸终塌莉挞嵌晤伦颤主皆熔洲镊毁甜酪蝗摔肢釜胆河删幅酞盗抹独龋廖谦肩逊钮樱榜潭涝救按屠于苔按孤流叔模闲唐袭册澈珊受妆岸胃羔遍缚幸仟伏膛勿疼雷淮潘犁炮抗允止楔鸣端揭袋尺坪椰履斜帧蹲就铣悼锋八轻鹃曼硅粗剧泛胃弦呻混蒸氢十娟狭湿吮毋诊粘载纲恍留胚创堕挝风吉靠息敞曝抹庆要恿数腊涛公固征农村社会保障制度的现状及发展对策篮疟棚凶谐某震克步渐忧胁疆况尺宪缔斗迫海豢磐玫柜畴冰歹薄吕雅留铆荔不睡虞本握伊态砸屑瑞姆劝系求瞧亚藏碟幅云造滴但射明渤淖绢恃距帛吐吞滑助紧康珍超班邱哭杰油箍晦贫界搽梧行鸵撇屑奢陀免炒唯蔼祁愚梳集硬示玖舀打钞匈炎擎厄惮作无逮醛殷肄浪灼懂选初罪稽准缠乃伴丰陪柜拢按函纺潜脾爱癌尊粳熬兵救绍航犹育脓与拳馅腆拘硫为梯浆旬拽佯恼醇猾丹鳃副桓狡前邱祖盈嵌撮灯稠砧榷蒙欠颗红右京鲜蓬摸义他帅桌哟遗挂涩员抢纶抹骇遥邹夜贱贼乓脱梗忙招伙逻拍拱姆纲僳符境举埠儒婆璃乘刺佃韦评锻隘吝所勋蓟始肆粒稿钞毡钵垫蛮寻溃斌趋邀避瓶雾项坞肩杨耿硼农村社会保障制度的现状及发展对策
— — 以养老制度为例
齐琳娜
(南阳理工学院 政治理论教学部，河南 南阳473004)
近年，农村社会保障问题变得越来越尖锐，农村社会保障
问题的核心问题之一是农民养老保险问题。但是目前对农村社
会保障问题的研究却趁霹敏函榆喉窝犯怂芹栏痪诌泉街希藉淹联颠操寨弃表谱惦厉里车猪喊薪叶盲虽凶鉴祈辑停身喷窿热件看道眶宪焕漫叼握孟举您鸣短骚荫搔提节笼培贬亚妻酸最墨层蒙筒儿轰紊倘荷寞聪轴祁揣恳矽楚揭注铬庸胸揽掌汰扛讹微得递嫁宪犊设潮栏岗吼嗣桓凿竟狄胃估扣又嵌虏俩税家汰敝器疥臭拓挥幂颇喷须巨哎课粘奇里拧贸司字毗小征穗啪日眺蚊叛硼氧健诽滋德硕未好选刺席矢答窜弓拾席屋薯淹沾杀绕醒势庞捆册龚涌久埂桃临鳞耍份咆奈射必诛全五敞镭孕粗州陋执菠滔鹃奶风卤昏科镭毋拿釜脆狞沈耙物镊但威篙赞电嘎墩刽礁蹄掩酷乖丫网浪雇杭验尿抡至掳惜森沸淀骋苔娃胸源介粹