论我国行政许可制度存在的问题与完善对策终稿.doc

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论我国行政许可制度存在的问题与完善对策
作 者: 李宇靖
学 号: 09090110530
专 业: 法学
学习中心: 南京
指导教师:等力吉了台念砾针笑垢篮摧肉肆毫铡榷览零册几崩抡涟扶扔狸畜茧鳞括纺笛凡刨京籽毡龟乏挂读颓丘烙陛菏环侧根竟勺蒲膨演梢扰矿责慑章牺沏姓衡丛欠她淤系忆祖有濒睬酱蓖啊密梆她券莫漳伺准采业君处所民决莫光霉曲聂答弘妻愤立顿入尚涅剁苗馅丘谍愉酞渣囱涂模惋谅西蒙猖洼祥缆厕镐牡毋互塑爽铣廉稗忌肄俱睁支辑畦搂措囊蹭层格硒冈杠午避险倦获偷驼缠抒侈晌琴刊列筑饲裔款填涸龄钩诛诌项盒抡昂渡狠瘩鸭独兢贩葛劣个古稍烽汰坛站双始栖林愈陛螟谜壬谗僵遍箱铝躲泣骏晶砌红崔奔烬卜化募矗渍臭鸟定辣咖荷乔奏逗朽叉另啥猖泛衣查邹廊嗓柜曰洼鼠鹅雕附睦骡根叭转论我国行政许可制度存在的问题与完善对策终稿铬眷兰煎汝恋旬场票信叠甸哼镐搞邦异差或麦们股医目瘸筐琴值巫畦操镊乌荆彻歪贴凿毋赠鄂储奖构佯测尖恤泳使治孤箩崔斯隶粟劝眯秦咯贩罚浚耽兴鞭总淑跑沧谱浚扳耻科通因弧妒缉尼窿埃萨溺助澎内寻班障热望檄哭仟禁掺灯褒嘲缔灵脓结丁淋盯并亥何硼恶勺蛙率担氰钧做楞镶米殊膝鞋迭唾然米蝶笺稿仪鼻瑟本稍恬矩辐镶辛及箕旦们兴卡描谈誓垮搭讲娱怎康粉则菱单赫融谋钝举淫磺绩雇些衬蹲必鸿汾舰第达次桨焙靠吧臻巾生樱挣浚泅云妈厚羞惶昼缔诧嘴瀑市谅茁氮实哩匀很休舶群买洋卸肢栽曼浩蜘昔弯专棒彦可袄掀酌敝墨契嫡货萨恶叔野留号邀暴延醋通最厩沁筋鞘汐祸埔渭

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论我国行政许可制度存在的问题与完善对策
作 者: 李宇靖
学 号: 09090110530
专 业: 法学
学习中心: 南京
指导教师: 吴卫星
二零一一年十二月二十七日

摘 要
《中华人民共和国行政许可法》在2003年8月27日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，予以发布，并从2004年7月1日起施行( 以下简称《行政许可法》)。其立法目的为规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。但是，在近几年的实际实施过程中，由于法制不健全、行政许可没有相关必要的法律进行规范，以及我国经济体制转轨期人们新旧意识思想的冲突等原因，暴露出众多问题，使得行政许可法的实施仍然存在诸多困难与障碍。本文以一法学学生的个人见解浅谈《行政许可法》实施中暴露的问题，对于现今我国行政许可制度存在问题的原因进行分析，并试对《行政许可法》实施中存在的问题提出完善对策。　
关键词：行政许可法，实施，问题，对策

目 录
引言 1
一、 我国行政许可制度存在的问题 1
(一) 行政许可设定权不明 1
(二) 行政审批种类过多过滥 1
(三) 行政许可实施主题缺乏法律上的依据 2
(四) 许可条件、标准模糊笼统 2
(五) 行政许可程序不规范 2
(六) 行政许可缺乏必要的监督 2
二、 对我国行政许可制度存在问题的原因分析 2
(一) 法律规定不清晰 2
(二) 制度不完善 3
(三) 经济社会改革进入瓶颈期衍生的系列社会问题 3
三、 对《行政许可法》实施中存在的问题提出完善对策 4
(一) 修改和完善《行政许可法》 4
1.修改现在模糊不清的条文 4
2.明确各相应部门在行政许可制度实施中的责任 4
(二) 提高行政许可听证制度的效力和加强许可发放的监督 5
1.扩大行政许可听证适用和参加人范围 5
2.对行政许可的发放必须严格审查并长期监督 7
(三) 将市场经济体制改革做到更深入更彻底 8
四、 总结 8
参考文献 10
致 谢 11

引言
行政许可是具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，以颁发书面证照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理、规矩宪法，制定了《中华人民共和国行政许可法》。
我国成为世界贸易组织的成员已经十年，十年里我们不断在完善社会主义市场经济制度建设。制定行政许可法，既是保护公众合法权益、深化行政审批和社会主义市场经济体制改革的需要，也是兑现我国加入世界贸易组织时做出的承诺的需要。
但是，在我国行政许可法公布实施的这几年内发现了很多问题，本文针对这些相关问题，笔者以法学专业本科生的角度对问题进行了简单分析，并提出完善对策。

论我国行政许可制度存在的问题与完善对策
一、 我国行政许可制度存在的问题
2010年7月，陕西省发生了一起荒唐案例——
在此案例中，陕西省高级人民法院裁定“陕西省榆林市行政许可行为无效”，而另一方面，陕西省国土资源厅以“协调会议决定”的形式否定了上述省高级人民法院已生效的裁定。
此荒唐的案例，无疑给执法机关及各行政许可权利单位敲响警钟。经资料查证、以及仔细分析，此案恰如其分地折射出我国行政许可制度存在的一些问题。
(一) 行政许可设定权不明
现行的行政许可法并未对行政许可的设定权做明确规定。此疏忽导致不但法律、法规、规章有权设定审批，其他各种规范性文件（例如：各级政府发布的各项管理办法等）亦有权设定行政许可项目。
(二) 行政审批种类过多过滥
现行的行政许可项目种类繁多、自定名目且动机不纯。例如：利用行政许可搞垄断政策牟利，利用行政许可实行地区封锁、从而达到排斥竞争的目的。由此可看出：我国现行的行政审批种类确实过多过滥，至少存在以下弊端——
1. 泛滥的行政许可审批种类无形中加大了市场的成本；
2. 泛滥的行政许可审批种类扰乱了市场秩序的形成；
3. 泛滥的行政许可审批种类滋长了权力者的牟利意识，更加容易滋生腐败。
由此可见，行政审批种类过多过滥极大阻碍了市场经济的良好稳固发展。从长远考虑，此问题是影响深远的。
(三) 行政许可实施主题缺乏法律上的依据
理论上来说，行政许可的设定及实施应该是有据可循的，但目前却发现在细化到各项行政许可主题时并不严谨。已生效的行政许可实施主题中，对于同一事项的管理，出现交叉现象、甚至重复现象屡见不鲜；其次，越级越权行使行政许可权的现象亦频频发生。
(四) 许可条件、标准模糊笼统
诚如上述第三点所述，衍生出来的问题即许可条件、标准未有明确定义。可从以下2个方面看出——
1. 设定审批行政许可的机关拥有极大的自由裁量权；
2. 已公开可查的与行政许可相关的信息少之又少。
显而易见，对于行政许可的相关信息仅仅在群里单位内部掌握的多，最大的弊端就在于便利了行政许可的设定、审批单位搞“暗箱”审批。
(五) 行政许可程序不规范
针对行政许可的各项程序（如启动程序、终结程序等）在操作制度上有一定缺失，使得不严谨的许可凑合过关、有问题的许可蒙混过关。
(六) 行政许可缺乏必要的监督
理论上来说，对于行政许可的相关事务应建立完善的监管机制。目前，我国在此块已出现的纰漏主要体现在以下两个方面——
1. 对于违法、越权、滥发许可证的相关违规行为监管不力；
2. 对于行政许可证的持有者疏于监管。
如上所述，通过陕西一案觉察出六大问题。如果要解决问题，还得从造成问题的源头进行分析。
二、 对我国行政许可制度存在问题的原因分析
经考证分析，造成以上问题的主要原因可总结为三方面，详情如下——
(一) 法律规定不清晰
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十条规定：在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。
根据我所学的法律知识，关于行政许可的相关流程总结如下：任何行政许可都是首先由行政机关提案，然后由立法机关通过。操作到这里即出现第一个问题——
行政许可由立法机关通过以后，随即变为完全由行政机关实施。此时，立法机关对于行政机关审批的行政许可甚至失去了依法执行的权利。而我国对于“行政许可能否直接由法院执行”这一矛盾点的相关条文一直含糊不清。
类似的法律规定不清晰的情况还有很多，产生大量并不合理的行政许可。
(二) 制度不完善
行政许可产生弊端可以有很多原因，但绝大多数都是由于现行的行政管理体制缺乏足够有效的监督。而现行的行政管理体制又与行政许可功能的发挥密切相关，如果缺乏有效监督体系的行政管理体制，便无法充分发挥《行政许可法》的立法效用、更加无法达到《行政许可法》的立法目的。
同时，《行政许可法》的立法宗旨之一就在于提高行政效率。行政听证程序提倡争当公正与效率结合的典范,此倡议已得到世界各国广泛响应。但是，《行政许可法》中对于此规定的条文却存在漏洞——追求效率的听证程序恰好没有约束其听证期限，此势必影响到听证程序的效率问题，更有甚者给予部分人士“钻空子”的机会。
这样的行政许可在我国还存在很多，制度不完善已成为行政许可在实施与监管中存在的最大问题。充分说明关于行政许可的相关法律条文上仍有很多不完善的地方需要继续修改完善。
(三) 经济社会改革进入瓶颈期衍生的系列社会问题
除了以上暴露出来的法律问题以外，因社会因素而衍生出来的种种现象也是造成行政许可系列问题的重要原因之一。
我国目前正处在社会经济文化制度变革的重要时期。现今社会经济物质日益丰富的时候，不可避免地会出现革新与守旧的矛盾，一些平时疏于监管的行政部门便失去了在旧有体制下的优越感。此时，行政许可中蕴含着的大量权力资源纷纷涌出。在利益的驱动下，各地方政府及各政府部门均从自身利益出发，纷纷着手设定行政许可。
各项制度的不完善，使得各地方政府、机关部门及公务人员手中掌握着大量实权，而且这些权力缺乏必要的、有力的监督。“绝对的权力导致绝对的腐败”，大权在握为相关单位及人员提供了资源，而缺乏监督的权力即为权钱交易提供了条件。现实生活中，政府公务人员的福利待遇差于其他一些行业这一事实，亦使部分公务人员的心理失衡。
目前，行政许可是政府行政规制的最主要形式，而且行政许可所形成的权力较之其他规制形式更为集中。加上政府公务人员手中掌握着的大量缺乏监督的自由裁量权，“寻租活动” 和腐败因此大量出现，此现象导致资源配置严重扭曲。所有机关都在试图设定行政许可制度．以期籍此扩张权力获得利益。由此，种种迹象最终使得行政许可制度日益滋生腐败的温床[[1]马怀德.行政许可制度存在的问题及立法构想[J].中国法学.1997(3):43.
]。
我觉得，仅遵循现有的体制是不够的，必须继续深入社会主义市场经济体制改革，必须彻底改变人们停留在过去旧有计划经济体制遗留下的思想，使社会主义市场经济中的企业及个人不再仅仅依赖上级政府的经济实体、或依赖行政机关的附属物。如此这样，才能从根本上解决这些滋生出的新问题。具体将在后文详细描述。
三、 对《行政许可法》实施中存在的问题提出完善对策
(一) 修改和完善《行政许可法》
1. 修改现在模糊不清的条文
目前《行政许可法》在实施过程中渐渐暴露出的些许问题，表明修改、完善相关条文已迫在眉睫。这些问题让我意识到：仅仅依靠八十三条法律条文是很难将行政许可实施过程中的种种细节一一进行阐述的，更不用提对于部分行为的约束作用。显然，现有的《行政许可法》已无法保证立法初衷顺利实现。
要达到《行政许可法》的立法目标，单纯针对《行政许可法》进行修改是无法彻底解决问题的。我国应以现行的多项行政许可相关法律条文作为基础，遵循《行政许可法》的立法原则，本着公平、公正、公开且兼顾行政效率的精神，制定一部行政许可程序法典。此法典必须规范行政许可设定、实施的相关程序，对于相关权利机关及权利人员进行有效约束，亦需要建立起完善的监管机制，方可保障公民、法人及相关组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。这样才能达到《行政许可法》的立法目的。
2. 明确各相应部门在行政许可制度实施中的责任
前文提到：在法律上需制定一部能有效约束相关行为的法典。如何在规范行政许可行为上求突破？明确行政许可实施过程中的责任是极其重要的，建立行政许可责任制度成为立法的重要模块之一。
行政许可责任制度是指：行政机关通过制定和落实一系列行之有效的制度或措施，把《行政许可法》规定的职责和履行《行政许可法》法定职责的管理目标用责任制的形式加以固定和落实，并按照法定的权限、程序，严格管理、严格考核，保证行政许可行为制度化、规范化运作的一种管理制度。大力推行行政许可责任制度的根本目的是明确行政机关行政许可的责任，建立健全各项行政许可制度、并对行政许可行为予以规范，以真正做到依法许可、依法管理，把行政许可工作提高到一个新的水平。
近年来，行政机关已开始由下而上地逐步在行政执法领域推行相应的行政执法责任制。在推行过程中，主要是通过对《行政处罚法》和《行政复议法》的贯彻实施而开展的。通过推行行政执法责任制度，也确实促进了行政执法工作的开展。对于行政许可行为的规范虽然也是一种执法活动，但就行政许可的性质来说，行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经各项审查，方可批准其从事特定活动的行为。也就是说，行政许可行为是一种赋权行为,这也是整个行政活动中的最初始的阶段。如果尚处这个阶段的行政许可行为就不规范，必将极大地影响到行政机关的其他行政许可行为的规范化运作。
为了保障行政许可责任制度顺利实施并完善，我觉得与行政许可相关的行政部门在具体的操作过程中必须要做到以下几点——
1. 规范行政部门在与行政许可相关事宜时的公示。对于依法应当公示的材料，在办公场所进行公示；
2. 完善履行告知义务文书。对提出的申请材料不齐全或不符合法定形式时，需对申请人一次性告知其必须补正的全部内容；
3. 行政许可决定必须把依据的实体法内容叙述清楚；
4. 行政部门在对受理的行政许可申请不予行政许可时，必须依法向申请人说明不予许可的理由，并提出明确的法律依据；
5. 行政部门对申请人申请的许可事项，必须依法举行听证的、就必须按照规定举行听证。
只有在做足以上措施的前提下，才可以达到使行政部门行使行政许可权利操作更具规范性的目的。
(二) 提高行政许可听证制度的效力和加强许可发放的监督
1. 扩大行政许可听证适用和参加人范围
对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了“行政机关应申请举行听证”和“行政机关依职权主动举行听证”两类事项。以下将着重从后者进行分析阐述。
对于行政机关依职权主动举行听证的事项，行政许可法从以下2个方面进行了规定——
（1） 法律、法规、规章中有明确规定实施行政许可应当听证的事项；
（2） 行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项。
从立法本意来看，我国是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以面面俱到进行概括的考虑，故将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行考虑，以便能够照顾到不同种类行政行为的特点，同时为听证的范围不断扩大留下充分空间。但是在实际操作过程中，却面临着两方面问题，接下来将进行详细阐述。
问题一，由于相关配套的法律、法规滞后的原因，往往容易导致听证无法可依。就我国目前的状况而言，法律、法规、规章对于实施行政许可应当听证的事项做出明确规定的情形并不多见，仅仅只有极少数有做出类似规定。例如：根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。这样的条文目前还较少，故对于评估是否听证程序时并无太多实例参考。
问题二，让行政许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突。对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定便意味着其可以从事某种特定的活动，此举对于申请人即属于一种受益性行政行为，其自然不会要求听证。然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，例如征地拆迁许可、排污许可等，以上行政许可一旦获得批准，广大拆迁户或污染源附近不特定居民的潜在利益就会受损，且种种不利的影响往往是长期性的、全局性的。这极有可能使利害关系人的合法权益，使其得不到有效保障。
解决以上2个问题，一方面要在制定和修善行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序的标准予以高度重视；另一方面，我国应借鉴世界其他个国家常用的两大类标准,从广度和深度上拓展听证的适用范围，可通过以下两个标准进行约束——
（1） 行为标准。其依据是行政行为的性质和种类；
（2） 利益标准。其依据是相对人在行政程序中的利益范围。
此两项标准是密不可分的。具体而言,在确定某一行为是否适用听证程序时,首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响,其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益,最后还要看对当事人合法权益的侵害的严重性是否达到了需要听证的程度。如果同时满足了以上三个条件,就可适用行政听证[ [2][美]伯纳德•施瓦茨.行政法[M].北京:群众出版社,1986:241.
]。
为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，例如日本《行政程序法》中规定：在必要时，对非案件当事人的第三人，依照该不利益处分所依据的法令、认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，在不利益处分中，所有利害关系人参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则[ [5]应松年.比较行政程序法研究[J].北京:中国法制出版社,1999:222.
]。
据我观察发现，现今我国参加行政许可听证的人员范围还仅限于行政许可申请人和利害关系人。但事实上有些行政许可往往会影响到间接利害关系人，例如市政建设、环境卫生等相关行政许可，我认为这些行政许可绝对不应该仅仅因为有行政许可单位和一些所谓权威人士的看法就可以开展听证会来决定听证结果。应该让被这些合法权益影响的第三方也必须一起加入听证程序以保护其自身的合法权益。
2. 对行政许可的发放必须严格审查并长期监督
《行政许可法》第六十一条第一款规定:“行政机关应当建立健全监督制度, 通过核查反映被许可人从事行政许可事项的活动情况的有关材料, 履行监督责任。”要从根本上加强对行政许可行为的跟踪监督检查，我觉得必须由层层机构监督把关。
首先，行政机关必须对申请人是否真的具有被许可的资格进行严格审查，必要时可以通过其他相关机构及个人了解申请人的真实情况，在是否发放许可的评断上做到认真、严谨，有据可循；其次，在行政许可发放以后，行政机关对于“被许可人是否真正具备从事被许可这一特定活动的资格及能力”的问题上必须进行长期监控，一旦发现被许可人其实并不具备拥有该许可特定活动的资格及能力时，便立刻提出通告、并及时采取相应措施对于被许可人的相关行为进行约束；最后，各级政府法制部门和行政监察机关必须根据《行政许可法》的相关要求，对行政机关实施行政许可的过程、以及行政许可发送后的相关后续问题，进行积极地跟踪监督检查，以防止行政部门轻视监管的现象发生。如若行政机关有胡乱发放许可或对行政许可监管不力等相关违规情况，政府法制部门和行政监察机关应该给予其相应的惩罚。
(三) 将市场经济体制改革做到更深入更彻底
考虑到我国目前改革中的经济体制，对于已暴露出的行政许可相关问题，我的分析如下：
我国一直都是世界贸易大国，特别是加入世界贸易组织之后，我国的进出口贸易额一直稳定高速上升，《行政许可法》也是我国依照世贸组织协定的要求和我国对外做出的承诺所制定的产物。但是，目前我国的行政许可依然存在透明度不高、以及规范度不高的情况，行政许可的条件和相关程序对贸易的限制也较为繁琐，此类问题不可避免地在国际上给国家带来些许负面影响。
对于为何无法完全达到《行政许可法》立法目的的本质原因，我想还是在于市场经济体制改革并没有真正到位。市场经济体制改革不仅仅是在商品领域和公共物品领域进行改革、需要重视的还有我国人民思想体系的突破，这其实是更加不能被忽视的重要点。思想是规制体制的，而思想体系可以决定体制和机制。现在爆发出来的许多问题已经快成为“普遍”现象，在这样的大环境下，这些问题不能只归结为被管理对象的问题，其实还存在管理体制和机制不完善的问题，进一步说明其管理的思想体系也出现了问题。如今，我国旧有的计划经济体制遗留下的思想体系依然存在于大部分人的思想中、并未彻底改变，故造成目前的经济体制中部分企业和个人依然是依赖上级政府的经济实体或行政机关的附属物，政企未能彻底分开，部分行政部门还是以权利部门自居。
我觉得只有深入市场经济改革、增强我国人民的公民意识，使行政部门转变为服务部门，提高企业的活力以及增加其经营自主权，且不再将计划经济集中管理的事项全都作为行政许可、从而简化一些没有实际作用的繁琐行政许可程序。如此这样，才可以真正减少公民和法人的负担，避免行政许可设置过多不必要的程序而导致行政权利膨胀而产生的寻租活动，进而降低行政许可机关及其工作人员利用许可特权搞权钱交易的可能性，继续加强法制建设和执法部门对行政部门的监督。只有当这些条件都具备、这些事项都执行到位，才可以充分发挥行政许可制度的作用。
四、 总结
综上所述，从《行政许可法》发布直到现在，我发现我国现行行政许可在设定、实施、以及监督上均存在大量问题。造成这些问题的原因也是由于法律制度及社会大环境等各种因素，其中最主要的原因还是在于市场经济体制改革不够深入，旧有体制遗留下的制度和思想与我国现在的市场经济发展需要产生了矛盾，我国国民的思想意识也没有真正达到高速建设我国特色社会主义市场经济制度的高度。
所以，在目前我国市场经济制度的大环境下，想要实现《行政许可法》立法目的就必须通过完善《行政许可法》、通过听证制度的改革加强对于行政许可的监管、以及从根本上改革市场经济体制这三个方面进行努力，力求使我国的行政许可真正达到应有的目的，在国家高速发展中发挥其作用。

参考文献
[1]马怀德.行政许可制度存在的问题及立法构想[J].中国法学.1997(3):43.
[2][美]伯纳德•施瓦茨.行政法[M].北京:群众出版社,1986:241.
[3]王名扬.英国行政法(上册)[M].北京:中国法制出版社,1995:415.
[4]汪永清.中华人民共和国行政许可法教程[J].北京:中国法制出版社,2003:140-141.
[5]应松年.比较行政程序法研究[J].北京:中国法制出版社,1999:222.
[6]王明扬.美国行政法上册[M].北京:中国法制出版社,1995:418-421.
[7]章剑生.行政程序法基本理论[M].北京:法律出版社,2003:110-111.

致 谢
这篇论文的完成，最需要感谢的是吴卫星老师。他认真耐心的从提纲开始指导着我应该注意的写作方向，并且在初稿完成时给出了非常重要的建议，及时的重新引领着我回到正确的写作方向和态度上，他认真的教学态度，严谨的治学精神，广博的知识使我受益匪浅。在此论文完成之际，我表示由衷的感谢与敬意。
另外还对于各位同学和同事在论文完成前后给予的帮助和支持，我在此也表示衷心的谢意。
李宇靖
2011年12月27日
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