基层治理中容错机制建设的法治化路径研究.pdf
《基层治理中容错机制建设的法治化路径研究.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《基层治理中容错机制建设的法治化路径研究.pdf(9页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、收稿日期 2023-05-15基金项目 国家社科基金重大项目“铸牢中华民族共同体意识法制保障”(21VMZ010)。作者简介 邓社民,男,甘肃正宁人,武汉大学法学院教授、博士生导师,法学博士,主要从事知识产权法、网络安全法和数据法研究;萧莘悦,女,广东东莞人,武汉大学网络治理研究院助理研究员,主要从事知识产权法、网络安全法研究。摘要 基于化解基层治理中鼓励和支持改革创新、干事创业、担当有为与工作实践中不担当、不作为等“为官不为”现象之间的矛盾,容错机制成为激励干部积极作为的重要保障。然而现实层面中,容错机制处于虚置与泛化并存的尴尬境地,并面临制度化与规范化不足之症结。究其原因,主要在于容错机制
2、与法治化的基本要求存在差距。法治化的容错能够为政治责任豁免提供合法性依据,并与干部激励的内在要求相契合,是破解制度瓶颈与实现制度目标的重要支撑。推进容错机制的法治化建设,应当通过制定动态清单等方式明确工作重点,在强化协同的基础上促进地方规则沉淀,为中央党内法规的制定奠定基础。同时,在实施过程中还需要加强以数字化的形式通报地方容错案例,并注重完善配套机制。关键词 基层治理;容错机制;为官不为;法治化中图分类号 D920.0;D262.6文章标识码 A文章编号 1671-0304(2023)05-0050-09Research on the Legalization of Fault-tolera
3、nt Mechanism Construction in Grass-rootsGovernanceDENG She-min1袁XIAO Xin-yue2(1.School of Law袁Wuhan University袁Wuhan 430072袁Hubei袁China;2.Internet Governance Research Institute袁Wuhan University袁 Wuhan 430072袁Hubei袁China)Abstract:Based on resolving the contradiction between encouraging and supporting
4、 reform and innovation,entrepreneurship and responsibility in grass-roots governance,and the phenomenon of野officials爷nonfeasance冶inwork practice,such as not taking responsibility and inaction,the fault-tolerant mechanism has become animportant guarantee for encouraging officials to act actively.Howe
5、ver,in reality,the fault-tolerant mechanismis in the embarrassing situation of coexistence of vanity and generalization,and faces the crux of insufficientinstitutionalization and standardization.The main reason is that there exists a gap between the fault-tolerantmechanism and the basic requirements
6、 of the legalization.The legalization of fault-tolerance can provide alegitimacy basis for the exemption of political responsibility,and is in line with the inherent requirements ofofficials爷incentive,which is an important support for breaking the bottleneck of the system and achieving thegoal of th
7、e system.To promote the legalization of fault-tolerant mechanism,work priorities should be clarifiedthrough the formulation of dynamic lists and other means,and the promotion of the precipitation of local rulesshould be based on strengthening coordination,so as to lay the foundation for the formulat
8、ion of central partyregulations.At the same time,in the implementation process,it is also necessary to strengthen the digitalnotification of local fault-tolerant cases and pay attention to improving supporting mechanisms.Keywords:grass-roots governance;fault-tolerant mechanism;officials爷nonfeasance;
9、legalization【法学研究】基层治理中容错机制建设的法治化路径研究邓社民1,萧莘悦2(1.武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072;2.武汉大学 网络治理研究院,湖北 武汉 430072)第 37 卷第 5 期2023 年 10 月石河子大学学报(哲学社会科学版)Journal of Shihezi University(Philosophy and Social Sciences)Vol.37No.5Oct2023第 5 期一、问题的提出立足于新时代新征程,如何在基层治理中调动领导干部的创新积极性,是关系我国改革能否继续深入推进的重大问题。改革开放迈入第 45年,基层治理的复杂性、
10、敏感性与艰巨性日益剧增。习近平总书记在第二十届中央全面深化改革委员会中强调,要充分调动各方面的改革积极性,完善上下协同、条块结合、精准高效的改革落实机制。基层治理作为国家治理的基石,是改革落实的关键,这要求党的领导干部在基层治理中把准方向、守正创新、真抓实干,勇于面对各项新矛盾新挑战,为改革提供社会层面的广泛动力。但与之相对的是,近年来基层治理中“为官不为”的现象难以杜绝,部分领导干部存在“不想为”“不能为”或“不敢为”的心理,制约着改革向纵深推进。针对此,容错机制作为激励干部敢于创新、勇于担当的重要举措,受到国家的重视与提倡。习近平总书记于 2016 年提出“三个区分开来”的重要论述,明确了
11、容错免责的原则标准与基本边界,且在此后的相关会议中多次强调落实容错纠错的具体要求。从词义看,容错机制原指某种系统控制在一定范围内允许或包容错误的发生,以确保系统的可用性与可靠性14-16。而在国家治理的语境下,容错机制指对领导干部在改革创新工作中的失误错误,符合规定条件的,依规依纪依法免于追究责任或者从轻、减轻追究责任,以提高领导干部的创新积极性,使其愿干事、敢干事、能干事。但从实际情况来看,当前容错机制的制度化与规范化程度较低,未能在基层治理活动中充分发挥其激励效应,处于虚置与泛化并存的尴尬境地,与制度预期形成显著差距。作为一项干部激励机制,上述症结与其法治化建设不足关联甚密。有学者指出,法
12、治化推进是容错机制走向制度化与规范化的关键27-11,也是容错机制的认知前提与思想保障321-27;有学者基于法理视角对容错机制的内涵、正当性基础与适用情形进行解读,认为其缺陷在于未能有效衔接国家法律与党内法规、未能理顺实施程序及后续效力4133-140;有学者从实证层面对地方性容错规范予以分析,指出其存在内涵不清、主体宽泛、对象笼统、情形与条件混淆等问题5191-199;也有学者对机制关系进行考察,认为容错机制的困境在于与问责机制边界不清、尺度不一、内部不协调,形成较强内在张力6125-135+191。习近平总书记强调,法治是国家治理体系与治理能力的重要依托。从这一层面上说,容错机制法治化也
13、关系着我国特色社会主义制度优势转化为治理效能的有效性5191-199,从法治化视角探讨容错机制的建设与完善有其内在必要性。新时代新变局下,亟待进一步厘清容错机制的法治化进路,以期优化制度成效,卸下改革者的思想负担,激发广大基层干部的热情与信心,为我国改革事业向纵深推进提供法治助力。二、容错机制的症结及其法治化不足从治国理念看,我国经历了由“法制化”迈向“法治化”的巨大转变。相较于法制化对于法律形式要件的追求,法治化更为关注法律是否具备实质要件,因此形成两个层面的要求:一是具有特定制度载体,符合规则之治与制度之治;二是具有独特制度价值,属于体现民主性、科学性、合法性的“良法”,并能科学有效地解决
14、现实矛盾与冲突。随着容错机制建设的兴起,各地陆续就容错规范的制定与适用进行了探索。但从实践情况来看,当下容错机制的制度化与规范化尚不足,处于虚置与泛化并存的境地。结合前述要件看,这与其法治化不足有直接关联。其中,容错虚置主要源于特定制度载体的缺失;容错泛化主要出于对制度价值的把握不足;容错机制的制度化与规范化不足则在于现有规范与“良法”要求存在偏差,针对性、公平性与可操作性欠佳。(一)效力层级较低,存在虚置现象容错虚置是指部分地方不敢容错、不想容错或不会容错,导致容错机制成为“一纸空文”的现象,这与其缺乏特定形式的制度载体有关。在国家政策层面,自 2016 年国务院政府工作报告 首次提出要健全
15、激励机制和容错纠错机制,党的十九大报告 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 以及 关于进一步激励广大干具体参见习近平 主持召开二十届中央全面深化改革委员会第一次会议并发表重要讲话,中国政府网,https:/ 37 卷部新时代新担当新作为的意见(以下简称意见)等政策文件进一步阐明了容错机制的相关建设要求。在立法部署方面,容错机制尚无国家层面的专门法规,而仅在 中国共产党问责条例(以下简称问责条例)这一党内法规中有着原则性规定,其制度化进程主要有赖于国家政策与地方立法的推动,但这不足以为容错机制的效能发挥提供充分支持。一是政策的下位性为容错机制划定了效力限度。囿于相关政策始终
16、未能转化成为国家层面的规范,容错机制的地位亦停留在口号层面,存在政策优位导向748-51。理论上,政策与法律的价值目标通常高度统一,内容上也鲜有矛盾,但在现实层面,二者有时也会出现不一致,由此形成对立统一的关系83-7。这一现象也体现在容错机制与问责机制的互动当中,二者共同着眼于规范权力运行,但作用方式恰好相反,问责旨在追究责任,容错则在于豁免责任,故而产生对立的可能6125-135+191。当二者存在适用模糊或冲突时,问责条例 等规范应优先于容错政策适用。例如,某乡镇书记出于干部创业热情,在招商引资过程中对用地手续、优惠政策等问题进行“快办快处”,结果因缺乏经验出现了用地纠纷,给当地造成遗留
17、问题。该书记向上级申请适用容错,但由于缺乏具体的容错规范,最终仍被问责,此时政策因其下位性不足以为容错适用提供效力上的支持。二是地方规范的下位性易引发容错机制的空转。为响应政策号召,各地纷纷出台与容错相关的党内法规等文件,涵盖省、市、县各层级,并涉及科技转化、招商引资、审计监督等诸领域。但一方面,意见 等国家政策仅对“改革创新”“探索性试验”“推动发展”中的容错进行了规定,地方规范对于其他领域的容错缺乏可援引的依据。而 问责条例 作为中央党内法规具有一般性与普适性的规范效应,并设置了较多问责情形,大部分错误都能纳入其管辖范围之中。另一方面,从现有的地方容错案例来看,部分错误是出于推进项目进度、
18、化解安全隐患、打破建设僵局等考量因素,违背了政府采购或审批中的相关法律规定。此时,以地域性下位规范为指引的容错机制,其适用无法回避与法律法规或中央党内法规的冲突。地方问责机关也因此存在不敢容错、不想容错等心理,致使容错机制空转及地方立法资源浪费。(二)偏离制度初衷,有泛化倾向泛化是指由“具体的”“个别的”扩大为“一般的”,容错泛化则指容错的适用范围由特定领域的错误扩大为一般性的错误。纵观各地通报的典型容错案例,大多涉及领导干部在项目推进、征用拆迁等活动中的错误,如没有依法履行政府采购程序、未按照组织批复意见作出决策等等。上述容错体现了对领导干部工作失误的包容,具有一定积极意义,也能为地方容错规
19、范的制定理念所包容。但也有部分容错适用与鼓励改革创新的关联性并不大,与一般免责机制相混淆。例如 2018 年,某市行政审批服务局党组书记、局长池某某在审批多项重点建设项目时,为保障项目进展,在缺乏相关批复文件的情况下进行受理,先行发放了行政许可决定及证照,事后再督促项目组补齐。问责机关依据该市党政干部干事创业容错纠错的相关规定对池某某予以了容错。但实际上,一般的程序性错误并不属于“三个区分开来”中“探索性试验”或“先行先试”的情形范围,也非“为推动发展的无意过失”,将其归为从轻或减轻问责的情形,适用一般的减免责条款即可。此外,法定程序本身具有不可忽视的重要价值,如严格的采购、审批程序能够有效防
20、范政府寻租腐败行为的发生,一般情况下的程序瑕疵豁免应具有充分合理的依据,否则将有损程序法定原则之旨趣。容错泛化的倾向主要源于容错规则的抽象化。目前各地的容错规则包括清单式与裁量式两种模式,清单式是指对各项可容错或不可容错情形的概括列举;裁量式是容错的必要条件,通常从行为的主观动机、客观条件、程序方法、问题性质、后果影响等方面考察能否适用容错。但实践中,前述两种模式下的规定往往不甚明确,导致容错适用的模糊。如清单式规则中,部分地方设置了“在贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央重大决策部署中出现一定失误错误或未达到预具体案例参见 容错机制为何在一些地方成了“墙上画大饼”?,新华网,http:/
21、 5 期期效果的”“在推进改革和体制机制创新中出现探索性失误错误或造成一定损失的”等较为宽泛与抽象的容错情形,解释空间过大。这也使得容错认定主体一定程度上充当规则制定主体,损害机制的正当性。对于裁量式规则,有关规定也较为简要,如“看主观动机,是出于公心还是谋取私利”“看处置行为,是主动止损还是消极应对”等等,未能提供更详细的判别标准。并且,由于裁量式规则为容错的必要条件,部分地方如湖南省仅设置裁量式规则而未设置清单式规则,亦难以为容错结果形成提供实在依据91-9。(三)地方规范同质化,缺乏针对性容错机制当前以地方规范作为主要载体,其同质化是指部分地方存在照搬照抄政策文本或其他地方规范的情况。地
22、域性的下位规范应当兼顾从属性与相对性的双重要求,一方面从属于国家立法,以国家立法为依据,执行和补充国家立法;另一方面结合本地实际,针对当地突出问题进行立法。地方容错规范在从属性上充分遵循了国家政策的有关要求,却有失相对性的考量。例如在容错原则方面,北京、新疆维吾尔自治区等省(区市)基本采纳了 意见 所规定的“事业为上”“实事求是”“依纪依法”“容纠并举”四项原则,对此进行了有限拓展;在容错规则方面,各地的清单式规则表述趋同,主要围绕“落实中央决策”“处置突发事件”“解决历史遗留问题”“不可抗力”等事由列举;各地方的裁量式规则也大致相当,如北京、湖南、江西等省(区市)直接参照了 意见 所规定的“
23、动机态度”“客观条件”“程序方法”“性质程度”“后果影响”“挽回损失”六类标准,而新疆维吾尔自治区在此基础上增加了“履职取向”标准,甘肃则增加了“干部与群众评价”等标准。地方规范与国家政策、其他地方规范之间的高度相似一定程度上有利于我国法制的统一,但也易导致地方规范的针对性不强、流于形式等问题。(四)宽严尺度差异化,有损公平性目前各地对于容错机制的适用目的、情形、程序等基本问题形成了初步共识,但在容错宽严尺度的把握上仍有差异1089-96。具体表现为在容错机制的运行过程当中,各地对于容错的程序启动、情形认定、结果处理等流程的具体要求不同,存在宽严之差。而个别差异的累积可能导致整体层面上的结果不
24、平等,违反法治公平原则。具体而言,其一,各地容错程序启动的要求不同,多数省(区市)仅要求责任追究机关在问责时同步考虑容错,部分省(区市)则提出了更高的形式要求。如湖南省要求将容错纠错的处理结果预告当事人,北京市要求对是否符合容错条件提出容错意见同时并入问责文书中。其二,各地容错情形认定的要求不同,例如甘肃省要求容错认定应充分征求下一级党组织的意见,必要时召开同级党委会议;有的地方更为严格,如新疆维吾尔自治区要求与纪委、组织部门以及所在单位进行综合研判,并与同级党委研究认定容错;有的地方则没有详细要求,如湖南省。其三,各地容错处理程序差异显著,如对于容错结果的公开,大部分省(区市),如陕西省要求
25、“应当”在一定范围内公开;也有部分省(区市),如新疆维吾尔自治区要求“可以”在一定范围内公开;也有的省(区市)不作要求。对于容错结果的备案,大部分省(区市)没有强制性的备案要求;部分省(区市)则较为谨慎,要求将容错结果报同级纪检监察机关、组织部门备案或留存备查。针对同一错误,容错概率会随启动、认定及处理等相关要求的严格程度上升而下降,导致不平等的容错,也会带来异地工作对接的困难。更值得注意的是,在现有容错规范层级较低且缺乏明确上位法指引的情况下,地方容错规范本就为容错主体留下了较大的自由裁量空间,加之宽严尺度不定,易导致容错主体在行使容错权力时对当事人拥有一种理论上的“庇护能力”,这种能力很可
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 基层 治理 容错 机制 建设 法治 路径 研究
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。