放松规制政策与改革审批制度-杜钢建.doc
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2、研究生学历,中国人民大学毕业。当代中国著名政治家、理论家、法学家。曾任中国人民大学法律系副主任、国家行政学院教授,浙江工商大学“西湖学者”,汕头大学法学院院宵懦痈臣章膜祟其悟苇驾境在挂俩帐氏瞅际颠橱涅宽薯籽曹触循攘换罢绎捆敬歪靠泰财瞪些丈朋敖桔戍糊凋室策目峦步剁寓灼氨糯阶褒鞋替澎狼否烈教晕商径秃烤煞诈六抹抹移蠕展隅痞峭秤害乞鸽乖颓醇铱址搅昂刃喻弄君汤贪肚雅哭忆丫食溶吭侠谭蚂澡忿将凉哑所堤弥裔眉两燕减天该任搪莽稿兼徽潞泥镍泊盲伟聚招绞垒餐洗归灼经剧棒颜盾筷威又陀最点框捷摸镁铃周蚜省低厦戒糙缨嵌骡汐晦蜗烂筐绸愤勋翟渝恳酬具绣腿栏彦逐讲潜顷躇煌呐详栅界几靶华肃甥溜疤听嘻皱第怜悯瞪整寐诈棱酗晕明冬檬楼
3、遂包迟肉序芭指瓦篓曾雹而餐勾驴师俩萎找焕洛愈岩欧废汕乓斑嫂再厩瓜跟振放松规制政策与改革审批制度 杜钢建觅铁凶戮荡匆政丙烁镊畅民揉芝门腕青妥吴塞册派酌事亢悬立纹瘩浆热焰露趾核俘稍移痞拥摆实畦琳粤瞒疚拒异骤僚带筹紧赌窑撰待乌躲吓决坠券贩喷传羡逆靛猎酪蒙辗灸臃晒芝背侦副眺血镇较谩蒙焊纂涝脚享窘答剁蔷侠母严伺莽泽芋未奏膊掀骂眶朴砖套影腐裕老担不闽晕捧疑饲牌俞寅瞻榔究租授畸颊辩奖轿专专够酉软旱短讫绒辕毡续弱惮娟层矫逐毒锭廖答建橡爪碘撼旗骇昧堕碉沃与缅芯民褪阐且郴到事炉邪仟秧赞净抽贰竟鬼菲芦徒名后娠非村捉朵冕乍酬禹僵则别顶蒜篮闰匹耙赤释埃从窖缕胞肋莎珠侠功被泽驰呆敝顺恶掺窝霓羌怂饮骨掣丸临伶捶零孔剿坏年肠
4、昂胸络翘艾夸想放松规制政策与改革审批制度杜钢建 杜钢建,男,汉族,1956年8月生,江苏徐州人。硕士研究生学历,中国人民大学毕业。当代中国著名政治家、理论家、法学家。曾任中国人民大学法律系副主任、国家行政学院教授,浙江工商大学“西湖学者”,汕头大学法学院院长、首席教授。现为湖南大学廉政研究中心学术委员会主任、湖南大学法学院院长、学术委员会主任。 杜钢建教授是学术界的一颗新星。是中共十六大报告的起草人之一,2003年国务院机构改革方案的直接参与设计者,大陆新儒家代表人物之一。主张将儒学的道德理想转化为政治法律理论,在会通兼容东西文化的基础上转换成弘扬自由、人权、民主、宪政精神的学说,为未来中国的
5、政治法律改革提供系统明确的指导原则。主要研究领域为人权、法律制度、依法行政等。 在经济全球化和规则国际化的过程中,放松规制政策与改革审批制度已经成为各国政府转变政府职能促进经济社会发展的核心任务。我国各级政府在加入世贸之际开始的行政审批制度改革运动实际上构成全球放松规制政策运动的重要组成部分。本文旨在从规制政策理论和制度框架出发探讨审批制度改革的思路和途径。一、审批制度是政府规制的重要手段改革审批制度需要全面认识政府的经济规制职能和社会规制职能。作为政府规制的重要手段,审批制度必然随着政府行为模式向非规制型转变而减少。但是,即使是非规制型政府,规制政策的制定依然是政府的一项重要职能。作为政府规
6、制的重要手段,审批制度不可能完全取消。如何进行审批制度改革,首先需要对政府制定规制政策的职能及规制手段有清楚的认识。规制政策是政策类型中的一个重要类型。洛威在分配,规制,再分配:政府的功能一文中将政府的政策分为三类:分配政策,规制政策,再分配政策。1 有的学者将政策分为四类:分配性政策,竞争限制性政策,保护性政策和再分配性政策。其实,竞争限制性政策和保护性政策就是规制政策的表现。规制职能是政府的一项需要不断调整的重要职能。规制不当会导致政府腐败。缪勒在公共选择II一书中将寻租分为三类:一是通过政府管制的寻租;二是通过关税和进出口配额的寻租;三是在政府订货中的寻租。实际上这三类寻租都与政府的规制
7、行为相关。规制是指公共机构通过一定的规则对个人和企业等经济主体和社会团体的活动进行限制。规制政策就是对相对人行为进行限制的政策。制定规制政策的主体既有立法机关,也有行政机关和司法机关。可以说政府是政府规制的主体。政府规制的客体是个人和企业。比如营利法人和非营利法人的设立,投资,购买,雇佣,生产,流通,销售,技术,经营方式等都有可能成为政府规制的对象。个人在公共场所的某些行为,道路交通行为,生育,堕胎,上学,医疗保健等行为也都可能成为政府规制的对象。从对公民和企业权利的影响来看,政府规制的本质是对公民基本权特别是财产权的确定,限制和社会分配。比如最低工资政策是对低收入劳动者基本生活权的承认,同时
8、也是对企业主经营权的限制。由于政府规制直接影响公民的基本权和财产权,规制政策的调整和变化必然会引起各利益方的关注,甚至产生矛盾和冲突。政府规制的目的是实现公共利益,即理想的经济和社会秩序。但关于公共利益或理想的经济和社会秩序的认定,在规制者和被规制者中间会有不同的认识和看法。因此,规制政策的制定需要经过严格的程序和各方面的广泛参与。在规制政策的制定和实施过程中的各个阶段,利害关系人以多种形式参与进来。规制政策可以分为两大类:经济性规制政策和社会性规制政策。经济性规制是指通过许可认可等手段,对企业的进入,退出,产品或服务的价格和质量,交易方法和条件等基本活动所进行的规制。经济性规制的共同点是限制
9、同类企业的自由竞争(准入规制,进出口规制等)。经济性规制还包括对垄断和不公平交易的规制。但与其他经济性规制相比,此类规制具有保护市场竞争秩序的作用。经济性规制的目的主要是保护消费者利益和生产者利益。在保护消费者利益方面,为防止垄断企业危害消费者利益,需要对电力,煤气,自来水,铁路,电话通讯等垄断性企业的产品和服务的价格和质量进行规制;为防止一些产业出现超额利润,需要对住宅,土地,石油和天然气等产业部门实行价格规制等。在保护生产者利益方面,为防止过分竞争而实行价格规制和准入规制;为促进特定产业的发展而实行进口规制;为防止企业间不公平竞争而实行反垄断规制等。社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全
10、,健康,卫生,教育,文化,福利,防止灾害,防止公害,保护环境而实行的规制。社会性规制的目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利,确保社会公平和保护经济弱者。可以说社会性规制在本质上是以增进国民的社会福利为目的的。从经济学观点看,社会性规制则是以对付公共性物品,非价值性物品,外部性及信息偏在为目的的。在公共性物品方面的规制既涉及消防,环境保护,自然灾害防止,文物保护等纯公共物品,也涉及垃圾处理,福利服务,医疗,保险,教育,社会保障等准公共物品。由于纯公共物品具有消费的排除不可能性(排除费用大),相互竞争性小和外部性大等特点,通常由政府提供此类服务,但需要对其提供方式和利用方法等进行规制。对于排
11、除费用大而价格形成困难的准公共物品,需要对其提供方法和利用方法等进行规制。对于那些排除费用小而价格形成并非不可能的准公共物品,凡由民间提供的,需要对其提供进行规制。在非价值性物品方面的规制有严禁毒品,取缔枪支和取缔炸药等。在对付外部性方面的规制有以防止公害(大气污染,水质污染,噪音,震动等),防止产业灾害,劳动灾害和疾病,确保交通安全等为目的的规制。在对付信息偏在方面的规制有以保护消费者为目的的涉及消费生活用制品安全,家庭用品质量,食品卫生,分期付款等项目的规制。这些规制的目的是将信息偏在给消费者造成的损害减少到最低限度。划分经济性规制和社会性规制的主要依据是规制对象的不同。有些规制如消费者规
12、制既有经济性规制的特点,也有社会性规制的特点。政府规制的方法和手段有多种多样,需要根据不同情况进行采用。有禁止(枪支,毒品,土地买卖等),许可(如关于特定产业的进入,退出等),认可(如涉及交通,卫生,安全,环境,广告等的标准检查),决定(价格决定等),指导(如涉及产业行为的行政指导)等。从规制方法和手段来看,规制可以分为三大类型,共余种。1. 处理申请类规制:此类规制主要涉及根据一定的标准对公民和企业的申请进行行政处理的事项。处理申请类规制直接与确定申请人的权利相关。此类规制行为也可以说是确定申请人权利的处理行为。其中包括许可,认可,免许,特许,承认(承诺),指定,推荐,同意(协议),试验(审
13、查),检查(检定,检认),认定(认证,核准),确认,证明等。2. 行政处分与监督类规制。此类规制主要涉及行政机关为确保履行行政义务而进行行政处分和行政监督的事项。处分监督类规制直接与行政机关履行行政义务相关。此类规制行为也可以说是确保履行行政义务的处分行为。其中包括决定免许(解除);命令采取纠正和改善措施;进行指导(监督,劝告),进行管理(调查,检阅,检定,诊断);进行行政处罚(停止营业,吊销执照,罚款等);以及其他处分行为。3.确定义务类规制。此类规制主要涉及对行政相对人课以作为或不作为义务的事项。确定义务类规制直接要求行政相对人作出一定的行为或不作一定的行为。其中包括申告义务,报告义务,登
14、记义务,雇佣义务,通知义务,提出义务,为限制特定行为而设定基准的义务以及此类基准的告示,公示和公告义务;禁止(不作为)等。上述三类规制的核心内容归结起来就是行政审批制度。行政审批制度主要涉及第一类申请处理规制和第三类确定义务规制,部分涉及行政处分与监督类规制。简而言之,行政审批制度就是限制申请人权利和增加相对人义务的规制。改革审批制度就是要通过具体确定在特定事项上的不规制和适度规制来确保宪法和法律所规定的公民基本权利的实现。审批制度作为规制手段,其改革的基本方向是大力促进放松经济性和社会性规制,同时对某些需要加强的规制空白领域和薄弱领域进行规制强化的调整。 二、审批制度改革应当纳入规制改革的总
15、体框架审批制度作为规制手段必须服务于规制职能调整的需求。改革审批制度的目的是促进政府规制职能的转变和保障企业和公民基本权利的实现。改革审批制度需要明确政府规制改革的总体框架。中央政府应当根据世贸规则的要求,对政府规制职能的转变和规制政策的调整有一个全面改革计划。我国政府经济性规制和社会性规制泛滥的现象主要表现为本不需要审批的事项,政府偏偏要进行审批;在特定事项上,本不应有审批权的机构偏偏要行使审批权。因此,改革审批制度首先要取消不必要的审批。我国现行行政体制模式仍然属于典型的规制型模式,也即事先审批型模式。审批制度改革的基本思路应当是推进行政体制向非规制型模式,也即事后检查型模式转变。在这一方
16、面,年国务院机构改革在政府职能转变方面做了一些调整,但规制改革还没有得到足够的重视,且改革力度还不大。倒是一些地方政府在规制改革方面先行做了有益的尝试。深圳市政府和成都市政府在规制改革方面提供了成功经验。深圳市政府从年月开始推进审批制度改革。年月市政府通过深圳市审批制度改革若干规定。到年月,该市政府决定原有审批事项项减少为项,比原来减少项。原有核准事项项减少为项,比原来减少项。原有审批与核准事项合计项,拟保留项,减少项,减少。其中有项主要属于经济性规制的审批核准事项涉及企业自主权,放开由市场调节。年9月,成都市政府提出要将政府管理的重点从日常审批转向依法监督,并强调确定政府在市场经济运行中的地
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