政府投资项目管理的制度创新.doc

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长期以来，政府投资项目实行“财政出资，部门管理”的单一模式，即“投资、建设、管理、使用”四位一体，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，“只有一次教训，没有二次经验”，“三超”工程（超规模、超标准、超概算）普遍存在，同时“三低”（低水平、低质量、低效益）现象相伴而生，投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生，“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”等问题禁而不止。现有的政府投资工程管理模式亟待改革。 一、克服传统项目管理模式弊端的制度创新 在传统的投资体制下，出资人（政府）的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上。由于项目资金主要由政府拨付，概（预）算越大，项目建设标准就会越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机。对于建设施工及监理单位而言，由于现行收费标准基本上依项目投资规模而定，因而投资规模越大，对建设施工及监理单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设施工甚至监理单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下，概（预）算的约束对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，于是，政府投资项目几乎百分之百超概算便成为现实。要想有效扼制政府投资项目普通存在的“三超”及资金使用效率低下的弊端，就必须解决政府投资项目的所有者缺位和概（预）算软约束的问题。在这样的需求背景下，一种新的制度安排“代建制”便应运而生。 对“代建制”的概念，在国务院常务会议通过的投资体制改革方案中已作了基本的阐述。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，“代建制”的核心也正是代建单位按照合同约定代理项目建设的法人责职。从制度设计者的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：一是运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标；三是赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。这就是说，“代建制”突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离、互相制约”的模式。 上世纪90年代末，由福建、安徽等地率先通过招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的公司代替业主实施建设。据不完全统计，北京、重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、安徽、贵州、福建、云南、深圳以及浙江等都相继进行了多形式的“代建制”试点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。财政部也于2004年9月出台了财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的报导意见。据了解，各地试点项目效果比较显著，“三超问题”已有所扼制，这对“代建制”在全国范围内的大面积推广，起到了积极的促进作用。 然而，“代建制”的推行也并不是局限于纯公益性的政府投资项目，对于一些具有准公益性的基础设施项目，甚至国有企业投资的经营性项目也同样适用。据了解，2000年上海正式推出了以“153060”为目标的市域高速公路网建设发展规划。上海市需建设650公里高速公路，当时共需建设资金420多亿元。为了突破资金“瓶颈”，上海市政府决定将规划中的11个高速公路项目全部推向市场招商引资。由于投资者的背景各不相同，大多数投资公司精于资金运作，而对工程建设管理知之甚少，有些从未接触过高速公路建设，缺乏高速公路的建设管理经验。政府为了控制工程建设，指定让熟悉建设市场法律、法规，精通工程建设管理的代建单位帮助业主管理工程建设。据业内人士透露，在上海推行代建制之前，几个由社会投资建设的高速公路建设项目，曾先后出现过一些违规行为，上海市强制实行代建制也是为了杜绝此类行为。上海在高速公路建设上实行代建制取得了显著的成效。从践经验来看，对基础设施类项目，如采取市场化政府经济行为进行融资，更应该配套实施“代建制”，才能更好地实现政府的定目标。 二、代建制运作模式 1.政府指定专业代建公司模式。由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。又如上海市选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。这种模式往往在代建制试点阶段运用较多。 2.政府常设性代建机构模式。由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。如“安徽省公益性项目建设管理中心”、“深圳市建筑工务局”等都是专门组建的政府机构或事业单位。这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。 3.项目管理公司竞争代建模式。由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位。这种模式的优点是引入竞争，避免指定做法的不科学、发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术水平和能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。这种模式正是国务院常务会议通过的投资体制改革方案所明确的代建制方式。根据浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定的精神，浙江目前着力推行就是项目管理公司竞争代建模式。 三、制度安排中需进一步研究和探索的问题 1.财务风险管理和利益分配的合同安排。政府业主和代建制承包人的风险管理和利益分配的合同协议条款，是“代建制”合同安排的核心内容，是关乎代建制项目目标能否全面实现的关键因素。在项目管理公司竞争代建模式中，代建商的财务风险是不言而喻的。即使是前期准备工作相对较好的项目，投资概算仍然存在不可预测性。特别是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，由管理公司完成此项工作，要困难得多。并且在企业行为下，房屋动迁费用相对以前要高出许多，对工程总投资会造成不利的局面。再则，勘察设计成果的完成度和质量、投标准备时间是否充裕、对项目计划目标的理解程度以及代建商与业主和相关政府部门、项目周边环境的公共关系等因素，都将成为代建商的风险因素。因此，项目的合同安排，应当按照风险与利益对等的原理，综合考虑和均衡处理质量、安全、工期与投资之间的相互关系，以使代建合同成为实现“代建制”项目计划目标的基础。 2民事责任风险与行政责任风险转移的法律关系。目前推行代建制是一种民事委托关系还是行政委托关系的问题尚未解决，理论和实践都提出了这个问题。一方面，代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的工程建起来了，委托人各相关政府，作为直接的当事人，可能不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建收费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而对代建人持疑虑态度。合作双方这种相背的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。 3代建制度与现有的建设工程管理制度交叉重叠。我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及基建工程质监、审计、审价、稽查等其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重叠性，还与政府部门的行业管理职能关联，通过各自的资质、资格管理及业务范围的划分而形成相对封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费、管理低效等问题，还一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐，现在，又要在政府投资领域建设项目上实行一个代建环节，可能会因增加一个中间环节而影响工程建设效能。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理、信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。 4条块分割的体制惯性与代建制主体市场培育。如果代建制企业隶属于政府部门，虽有改制之名，但政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在，则由此而诱发的行业保护主义、地方保护主义将阻碍代建制主体的市场竞争。因此，实行项目管理公司竞争代建模式要求适度开放市场，打破行业之间和专业之间的抵触壁垒。然而，长期以来，我国在工程项目管理中的行业条块分割现象仍然十分显见。施工企业、咨询机构在隶属系统外的市场领域承担工程建设、项目管理业务，一直受到所谓的行业资质、工程业绩、人员资格和机构注册等等软硬限制的困扰；行业之间管理规则有时南辕北辙，大相径庭；投资管理、勘查设计、工程施工和咨询服务之间的专业相互交叉相互融合的局面尚未形成。从“代建制”节约投资成本和保障工期进度的目标考虑，市场开放的竞争性招标的作用是不言而喻的；更积极的意义在于它对缩减行业、专业分割管理的封闭性与潜在承包人市场的开放性之间的经济租金，消除不正常的寻租现象和实现市场公平原则的重要作用。因此，在代建人的行业、专业选择上，应当按照能力优先的原则，面向能力相当的大型工程承包商、项目投资公司、咨询顾问机构等各类法人实体或其联合体，进行公平公开公正的竞争。 5代建人的资格条件与从业人员的素质。推行项目管理公司竞争代建模式，对代建商的基本要求是：（1）具有一定资金实力与信用；（2）具有相关项目管理经验与实施能力；（3）能够独立承担民事责任。现阶段无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段，甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准。因此，在“代建制”试点阶段通行的一种做法，是用与工程项目管理相近的一些资质作为代建人的进入门槛。从企业的自身需求以及管理特征看，咨询管理类企业作为代建人从理论上讲是较优的选择，但是从履约能力（一定的注册资金和出具履约保证金的能力）考虑，咨询管理类企业往往不如工程建设公司。与代建商的资质要求相比，从业人员的素质不高，也是当前推行代建制的突出问题。目前，代建制行业项目管理人员往往专业水平很高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少复合型人才，而熟悉国际惯例、能从事国际工程咨询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。 6代建工程建设资金管理、收费标准、奖励制度以及约束机制。对实行代建制的项目，代建单位设立代建项目资金专户，资金管理部门按照资金计划分批拨付给代建单位，并由代建单位按照工程进度和合同规定支付给施工总包、监理以及设备、材料供应商等。而对于代建收费及奖励制度，由于目前代建费尚没有专门列支的科目，故在试点项目中，仍然延续将代建费列入“建设单位管理费”科目。代建收费标准迄今为止尚没有统一标准，按照财建（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法”的意见：“代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制”。由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%，而过度竞争的局面，更导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。从长远看，这不利于“代建制”的健康发展。在试点过程中，一些地方也在尝试代建费+节余奖励的收费模式，做法是将代建费收取比例订得较低，但在项目竣工验收后，从项目结余资金中提取30%左右奖励给代建人。为了有效控制代建风险，在代建制度安排中还应当完善约束机制，大致可以分为三个层面：第一个层面主要涉及代建合同的赔偿责任；第二个层面主要涉及质量责任追索保证；第三个层面是从政府监管的角度，对重大违约代建人除承担赔偿责任外，还要接受市场禁入的处罚。 7政府常设性代建机构模式的代建范围与机构规模。政府常设性代建机构承接代建项目的范围，应与该机构的规模相协调。但从各地实践看，不同地区代建机构承接代建项目的范围差异较大，而且界定不是很准确。如深圳市工务局负责“除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外政府项目的组织协调和监督管理工作”，安徽省公益性项目建设管理中心代建项目集中在省直公共房屋建筑领域，河北省社会公益项目建设管理中心负责“总投资500万元以上(含500万元)的省直培训、接待、技术业务用房、公共设施等社会公益性项目”建设期间的组织管理。对政府投资项目实行集中统一管理的发达国家和地区，有一个突出特点，就是工程管理机构的规模都比较庞大。如香港工务局，下辖7个专业署，拥有约2万公务员；加拿大的公共工程和政府服务部，下辖5个地区办公室，共有1.4万公务员；美国负责公共建筑建设和管理的联邦总务署，其工作人员曾多达4.5万人，目前仍有1.4万人。从国内情况看，目前实行政府投资项目集中管理的地区，代建机构的规模普遍太小。据调查，除深圳市建筑工务署人员达到300人外，珠海市政府投资建设工程管理中心正式编制只有20人，安徽省公益性项目建设管理中心则只有15人。除去行政后勤人员，这些代建机构的专业项目管理人员就更少，其管理能力是有限的。 实施“代建制”的目的在于政府借此实现财政投资绩效最大化的目标。制度是合理的，如果在实践中走了样，照样会出现副作用。如果盲目激进地推动，恐欲速则不达，甚至有悖于国家提倡“代建制”的初衷。我们要积极开展“代建制”的实践，培育政府相关部门对“代建制”项目的管理技术和经验，提高代建机构进行工程管理的竞争能力。“代建制”的顺利推行，“代建制”市场的健康培育，还亟需切实解决代建费用标准、行业自律、市场准入等实施过程中的一系列问题。只要在实践中不断总结经验，逐步建立和完善相关政策制度，是能够得到解决的。 （作者单位：浙江省发展和改革委员会） 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