公法视野中我国高等学校法人制度的重构.doc
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7、和私立高等学校进行规范,以确保高等学校的公益性办学方向,促进高校的健康可持续发展。关键词:高等学校,法人,公法人、学校法人、法律地位本文所指的高等学校指由国家、地方和社会团体举办的从事高等高等学历教育的全日制学校,包括大学、独立设置的学院和高等专科学校,其中包括公私立高等职业学校和全日制成人高等学校。高等学校的法律地位是当前高等教育改革中重要理论问题,它决定了高等学校的性质与发展方向,并制约着市场经济体制中高等教育制度的建设。一、我国高等学校的法律定位的特点1.高等学校界被定为“事业单位法人”我国高等学校定位于事业单位。这种定位最早见于一九八六年民法通则。该法将法人划分为企业法人和机关、事业单
8、位和社会团体法人。事业单位法人主要活动在科教文卫等领域,为社会提供公益服务;企业法人主要活动在生产流通领域,为社会创造物质财富;机关法人的活动涉及社会的各个领域,以行政、法律、经济等方式,对社会事务进行管理。这种划分标准主要为是否营利,凡是以营利为目的设立的均为企业法人,而不以营利为目的设立的组织为机关、事业单位和社会团体法人。高等学校既不同于政府机关,也不同于社会团体,因此应为民法通则所规定的事业单位法人。王利明.论建立高等学校法人制度A民商法研究C.中国人民大学出版社1999.89. 这种定位在1998年国务院公布的事业单位登记管理暂行条例进一步明确化:“事业单位是指国家为了社会公益目的,
9、由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”2.高等学校法人依据民法所产生学校法人制度是国外普遍采用的一种制度。英美国家大多数高校都采取法人化的组织形式;大多数大陆法系其国家采取公法人的组织形式。德国公立大学在1988年之后实现公法人化,日本公立大学在2004年完成公法人化进程;我国台湾地区的公立大学自1986年始开始公法人化的进程,但还没有完成,目前正是台湾地区大学法修改中的热点问题。我国从20世纪80年代之后才开始建立法人制度。我国虽然没有公私法的区别,1 9 8 9年行政诉讼法的颁布标志着我国公法和私法在法律实践上开始分野。但是,我国高
10、校的法律地位仅采取了民法上的定位。根据我国民法通则和1998年10月国务院公布的事业单位登记管理暂行条例的相关规定,我国高校属于事业单位法人。我国法律规定,法人的成立应该具备四个条件:依法成立,有独立的财产或者经费,有自己的名称组织机构和场所,能够独立承担民事责任。学校法人制度明确化于1995年的中华人民共和国教育法。教育法第31条规定:“学校及其它教育机构具备法人条件的,自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”,首次在法律上明确提出学校的“法人”资格。在承担民事责任时,以法人财产为限,并将校办产业与学校法人用于教学科研的财产区分开来,规定由学校兴办的校办产业独立承担民事责任。1998年高等
11、教育法进一步明确了高等学校的法人地位和招生权、专业设置权、教学权、科学研究权、对外交往权、校内人事权、财产权等七项办学自主权利。其目的在于市场经济中高等学校能够行使法人的权能,自主办学。二、我国现行高等学校法人定位的问题1.事业单位及其事业单位法人概念的模糊性事业单位管理体制是我国计划经济时期逐步建立并发展起来的一套管理制度。从社会功能上而言,事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的化身或延伸,因此成为政府行政部门的附属机构。从组织性质而言,它们都为公立机构,资产都属国有;政府决定事业单位的设立、注销以及编制,并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理;各类事业单位活动所需的各种经费都来自于
12、政府拨款。这种制度的弊端是:行政化现象严重,政事不分,机构臃肿,效率低下,不能满足社会公共事务的要求,严重制约了市场经济的发展。20世纪80年代中期以来,我国政府以“简政放权”为目标,对事业单位进行了改革,主要的措施是调整事业单位布局结构,推进事业单位社会化;通过明确事业单位的法人地位,取消事业单位行政级别;实行政事分开,改革政府对事业单位的管理方式与政府提供公共服务的形式。经过政府分权与事业单位的市场化改革,事业单位的组织职能、结构和管理体制已经发生了很大变化。但是由于改革思路不明晰,改革的成效并不显著。并且事业单位与其原来的性质发生了很大的背离而引发社会问题。从理论上而言,事业单位法人到底
13、是什么法人,还存在较大争论;实践上而言,事业单位的分类、剥离、转制,遇到很多困难。为什么事业单位改革如此艰难?首先,“事业单位”是典型的具有中国特色的概念,因为无论其称谓还是机构性质在西方发达国家都没有对应的词汇,难以直接模仿国外相关部门改革。其次,从我国改革中遇到的实际情形来看,我国“事业单位”的概念内涵模糊且外延不确定,“定义非常有限” 苏力等.规制与发展第三部门的法律环境M.浙江人民出版社.1999,97-101.:其一,存在行使行政职权的事业单位,如证券监督管理委员会实际上与政府机关没有差异。其二,存在领取企业法人营业执照的事业单位,如新闻出版单位等等。第三,经过改革,各种混乱行为出现
14、:有些事业单位实行“企业化管理”、“企业化经营”“自收自支”;还有些国家核发全部或部分经费,但是自身也从事经营性活动。故有学者指出,对事业单位的特征应有明确认识,将有关制度适用到真正的公益性事业单位,为其他非真正的事业单位找到应有的位置。“从长远来说,事业单位应当在分化后消失”。 苏力等.规制与发展第三部门的法律环境M.浙江人民出版社.1999,112.同样,事业单位法人也是一个具有中国特色的民法学概念。将高等学校定位为事业单位法人旨在反映了高等学校所具有的部分特点,如非政府性、非个人性、公益性。但这种界定仅仅从民法角度出发,把事业单位界定为民事主体,而忽视了其行政法律地位。这种定位的原因是,
15、我国社会结构中公域和私域没有得到有效区分,因而法律体系中也就没有公、私法的有效区分,高等学校的法人的权利只能直接从民法中获的依据。市场经济中高等学校法人以其独立的财产权能够或不能够从事那些民事活动,承担哪些民事义务,没有明确的法律依据。2.未能反映市场条件下高等教育领域内的的复杂的法律关系。计划经济中高等学校领域主要表现为纵向型的法律关系。这一关系的主体及其权利和义务都是由法律明确规定,其特点是政府与高等学校的关系具有不对等性,政府作为法律关系的一方,占据着主导地位。政府以国家的名义出现并行使法律规定的职权。当学校不履行规定的义务时,政府机关可以强制其履行,而政府不履行职责,学校则只能请示履行
16、或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。随着社会的转型,传统的高等教育领域内的社会关系,逐渐分化为两类关系:一类是以权力服从为基本原则,以对高等学校的行政管理为主要内容的纵向型法律关系,即行政法律关系;另一类是以平等有偿为基本原则,以财产所有和流转为主要内容的横向型法律关系,即民事法律关系。在这种多重法律关系中,高等学校的办学权表现出复杂的形态。从公私法的划分标准来看,高等学校的权利可以分为公权和私权两类;从权利的实体性内容上看高等学校的权利又可分为经营管理权和学术权力;从权利的渊源看,高等学校的公权力主要来源于公务分权以及政府委办事务中所获的权利,其私权则主要是作为学校法人依法享有的民
17、事权利,此外还有一些公权力经过简政放权下放给高等学校后性质发生了变化,具有了私权的性质。事实上,高等学校办学自主权其实已经演变成了一种复合型的权利。 劳凯声.教育体制改革中的高等学校法律地位变迁J.北京师范大学学报,2007,(2).这种复合型的权利反映在高等学校的办学行为上,表现为高校在市场经济体制中可以具有多重主体资格:当其参与行政法律关系,履行行政上的义务同时具有行政相对人应具有的权利时,它就是行政法律关系的主体;当其参与民事法律关系,取得民事权利和承担民事义务时,它就是民事法律关系的主体。但是,我国高等教育法制并没有反映出这种复杂的法律关系。1995年教育法虽然规定了一个多元化的学校办
18、学体制,但在没有对不同办学主体的学校作出明确的法律区分,没有根据社会力量办学的不同特点,对法律地位及权责作出明确的法律规定。从总体上看,现行学校法人制度只是部分解决了学校在介入市场时所需具备的基本主体资格,并没有能够解决学校及其他教育机构依法自主办学,以及对学校及其他教育机构进行法人化管理的问题。这些法律定位问题成为引发近年来社会力量办学中一系列管理冲突的重要原因。这就是商业化办学行为和高等教育的产业化倾向出现的根源。3.这种定位并没有充分解决高等学校自主办学权的问题现行法律为学校设定的法人为民法意义上的法人,具有很大的局限性,不能解决政府与学校之间的权力分配问题。其一、民事行为与公法行为界限
19、不清虽然高校被定为民法法人,但在管理方面,政府与高校之间的行政所属关系却很强大。在这种行政法律关系中,高校的教学自主权并不充分,但再看另一方面,高校的很多民事行为却在自主权光环下大搞牟利行为而脱离国家法律监控。高等学校的财产与经费来源于公共财政或公共投入,其使用是为了实现公共利益。高等学校法人地位的确立使其获得了从事民事行为的权利,这是学校组织在市场经济中办学权能的标志。学校财产、土地、智力成果转让、毕业生有偿分配、学校创收等民事行为可能与公共利益之间的构成冲突。从法理学分析,我国高校自主权的获得基于公权的转移,即建立在传统的行政隶属关系中的高校依据行政主管部门和法律授权逐步获得公法意义上的自
20、主权。高等教育法规定的这七项权力在市场经济中如何与法人地位联系起来,也不是很明晰。高校除了具有民法意义上的法人权利之外,还应有公法意义上的法人权利。但目前我国教育法对学校法人的规定限于民法的性质,该法第二十六至二十九条规定的学校管理所具有的权利和义务,没有明确其法人权利的性质,因此具有不确定性。从法理学角度看,这属于公法人权力规定的一部分。因此,我们必须从公法的角度来解决学校自主权,从法人财产权的角度明晰哪些财产可以参与市场行为,哪些财产不能参与市场行为,这样才能从根本上解决办学自主权和参与民事活动的法律问题,保证学校的正常教育教学活动和学校公益性目的的实现。其二,现行高等教育法律没有对高校作
21、为行政主体和行政相对人的权利进行规定,难以保障高校作为行政主体和行政相对人的权力的正确行使与权利的正常履行。高等学校所拥有的招生权,学籍管理、奖励、处分权,颁发学业证书权,聘任教师及奖励、处分权,校长的行政管理职权等所拥有的权利,具有单方面意志属性,在性质上应属于行政权力。这些权力,是由国家法律授权并行使国家行政权力或公共管理权力,运用强制力对公共利益进行维护和分配的权利。高等学校作为事业单位所实施的“行政”,虽不是国家行政,但与国家行政机关所实施的“行政”同是“公行政”,都属于行政法学研究的“行政”范畴。姜明安主编.行政法与行政诉讼法M.北京大学出版社、高等教育出版社1999.2.高等学校作
22、为从事高等教育的事业单位法人,高等学校依据民法通则享有的具有其他事业法人相同的财产权、人身权、债权和知识产权外,依据教育法、高等教育法,它还具有如下法人权利:按照章程自主管理、组织实施教育教学活动、聘任教师、管理使用本单位的设施和经费。在高校作为行政主体和行政相对人的权力与权利在教育法高等教育法中没有明确界定的情况下,政府作为高校的投资者,将高校的举办者、管理者与办学者角色混为一体,从而造成政府与高校权利与义务的不对等,当高等学校权利受损时,难以伸张自己的权利。另一方面,由于公私权不分,高等学校与学生法律关系的行政管理行为与平等民事行为界限不明,高校学生的受教育权受到侵害时难以救济。其三,我国
23、的法律没有就高等学校与政府共同拥有的权力做出规定。比如,招生领域以及高等教育的改革方面都存在着高等学校与政府的协商。申素平.高等学校法人与高等学校自主权J.中国高教研究,2005,(5).如何确定高等学校的招生人数,需要高等学校与政府从国家的整体目标及高等学校的能力两个方面协商确定。高等教育改革方面,有关高等学校的合并、政府推动的高等学校的教学改革等,既不能像以往那样由政府以行政命令的方式强行实现,也不可能完全靠高等学校自身完成,而是需要高等学校与政府进行协商、双方面协作才能实现。从明晰权限的角度讲,我国的高等教育法还应就这部分权力做出规定。4.对民办高校与转制学校的法律地位缺乏明确的规范目前
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