非经营性PPP项目可研指引模版.docx

非经营性PPP项目可行性研究报告格式指引

一、 项目基本情况
（一）项目名称
与采购文件或招标文件的项目名称保持一致。
（二）项目实施机构
经政府授权的合法有效实施机构。
（三）政府出资代表
经政府授权的有效政府出资代表，介绍该出资代表的基本情况，内容包括但不限于其注册资本、经营范围、财务状况（重点关注总资产、净资产、营业收入、净利润、资产负债率等）、政府授权范围及权限。
（四）项目背景
1.项目所在地的基本情况
主要包括城市规模、人口密度及民族、支柱产业；近三年的经济发展情况，政府近三年的财政收支情况（包含财政预算收支情况、基金收支情况及债务情况，应重点关注一般性公共预算和政府性基金收支情况，并将包含上述财政收支数据的列表附后）
2.项目所在地的投资环境
主要包括政府信誉、对投资项目的建设及运营维护支持情况；同业保护政策，对投资项目的税收、招商引资等相关优惠政策，当地的金融市场环境，以及对融资的支持情况；当地政府已实施PPP项目的数量、投资总额、政府已明确的补贴金额、已投入运营的项目数量、经营状况、调价情况，以及债务情况（包括债务的余额、还款情况、每年所需财政预算支出总额及当期一般性公共预算支出的占比及还款期等）；同类项目近期招投标及概（预）算情况等。
3.项目投资意义
主要包括项目功能定位、建设意义、对项目所在地产生的影响，以及企业的投资必要性（从企业发展战略、投资带动作用、经济效益、综合效益等方面进行描述）。
（五）项目前期进展情况
1.项目前期进展
描述项目的合法合规情况，如：物有所值评价、财政承受能力论证、PPP项目实施方案的编制报批情况；各专项评价（估）报告审批情况（如选址规划、土地预审、环评、水保、地质灾害、地震评估等），项目审批（备案）、核准情况，项目勘察设计、征地拆迁等前期负责单位及工作进展情况和阶段性目标要求。
2.前期工作情况
描述前期跟踪、策划项目的情况，主要从前期对接及项目竞争态势两方面进行分析。其中：
（1）前期对接情况包括高层对接、已签订或达成的合作意向，对前期工作及有关方面介入程度，业主对投资人的倾向性意见等；
（2）竞争态势分析包括项目招投标进展情况，竞争对手的数量、性质、参与竞标的优劣势分析等。
二、 工程概况
描述工程的总体概况，如：所处区位（附项目区位图）、建设内容及规模、技术标准、重难点及控制性工程、建设工期、项目总投资及各项费用的占比、桥隧占比、现已具备的基本条件；项目地理环境、地质条件、施工工艺对工程造价及工期的影响等。
项目总投资按不同类别的行业要求作具体细化，主要为：
1.工程费用（税金分列）
2.工程建设其他费用（不含建设期利息）
3.预备费（不含涨价预备费）
4.静态投资=1+2+3
5.建设期利息
6.涨价预备费
7.总投资=4+5+6
因项目的差异性，总投资需依据项目实际情况确定。
三、 合作模式
主要说明项目获取的方式及投资建设模式等内容。如：政府采用何种方式（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购）选择项目社会投资人，以及社会投资人的投资主体组成；项目采用何种投资模式、合作期限（在合法合规的前提下，应尽量缩短运营维护期限）、具体的投资回报方式，项目公司的组建、各股东的参股比例及权益主张等。
为降低投资项目对企业资产负债率的影响、减少出资风险、规避融资担保，并综合考虑工程合法分包、“营改增”、项目实施方案要求、前期跟踪主体等因素，应联合金融（类）金融企业及施工承包方提前介入项目前期策划，并共同纳入投资主体中。若投资主体中存在系统外单位，应说明其企业性质、经营范围、资质情况、主要财务状况（尤其是净资产、净利润及资产负债情况）、参股比例、权益主张等情况，并通过第三方机构进行尽职调查和资信评估，结果作为本报告中不可或缺的附件。
四、 合作范围
主要包括纳入项目公司范围内的工作内容，包括但不限于对应概（预）算范围内的投资范围、特许经营范围，项目建设管理主责方及实施方式（工程总包、施工总包）、征地拆迁的主责方及费用处理、项目运营维护的实际主体。
五、 各方职责
（一）政府及实施机构
包括但不限于保证项目合法合规性并提供相应支持性文件（尤其是项目物有所值评价、财政承受能力论证、工程可行性研究报告、项目实施方案），提供必要的项目融资支持性文件，对项目的建设管理监督以及运营维护期内的绩效考核等。
（二）政府出资代表
包括但不限于根据相关协议履行出资义务，具体负责征地拆迁的实施，配合项目公司完成报批报建等相关工作。
（三）社会资本方
包括但不限于根据相关协议履行出资义务，及职权范围内建设管理、运营维护等方面的权利与义务，并按照约定管理项目公司。
（四）项目公司
包括但不限于根据相关协议履行项目投融资、建设管理、运营维护、投资回收、项目移交等方面的权利与义务。
六、 项目公司治理结构
根据项目不同阶段（建设期及运营期）各股东参股比例及权益主张，合理设置股东会、董事会、监事会、经理层等治理结构、主要人员配备及各方占比、议事规则等。其中，应重点说明董事会中政府方委派董事是否具有一票否决权及范围、需全票表决通过的有关事项。
七、 政府付费的组成及确定原则
主要包括项目建设成本、运营养护费用（若有）、合理利润及回报、双方认可的相关费用等，涉及计算公式及投标报价的应详细说明计算原则、评分标准及拟报价格。其中：
（一）项目建设成本
具体说明项目全部建设成本的确定原则，包括但不限于：
1.施工承包定价原则，说明施工承包定价所基于的基础（初步设计概算或施工图预算或清单预算）、下浮率要求以及概（预）算的编制原则和取费标准等；
2.征地拆迁费确定原则（若有），说明征地拆迁费的金额及所占总投资的比例，应尽量做到征地拆迁费用根据工程进度分批投入并由政府方包干使用；
3.勘察设计费确定原则（若有），说明勘察设计费计费标准、费率取用等；
4.风险包干费确定原则（若有），说风险包干费是否计列、费率标准、包干范围等；
5.调价原则，如材料调差、设计变更、人工、机械台班、规费等政策调整。
在计算项目建设成本中，应考虑业主对项目的指定分包、物资供应、非常规要求等特殊安排的因素。
（二）运营养护费用（若有）
应详细说明运营期内所发生的各项运营养护成本的确定原则及调价原则，绩效考核的计算基数、考核标准、考核结果的运用，运营养护费用的计算方法，以及报价方案。
运营服务费用主要有运营成本包干报价、据实审计确认加合理利润两种方式，应依据实施方案中绩效考核办法，合理测算。
（三）合理利润及回报
根据项目回报机制的不同，视具体情况说明。其中：
1.若采用财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金(2015) 21号）文件的算法，应说明合理利润率和年度折现率的取值原则及调整原则（参见准经营性PPP项目可行性研究报告格式指引中的相关内容）；
2.若采用年固定回报率的算法，应说明各项投入资金的计算原则、取值原则及调整原则（应做到资金投入使用之日起开始计算回报、利率保证在央行N年期同期贷款利率基础上上浮一定比例并随利率调整而调整）。
八、 政府付费的支付
详细说明进入运营维护期的条件（应尽量做到项目完工或交付使用后即进入运营维护期），支付的起点、时点、比例及周期；需投标报价的说明报价评分标准及拟报价格。
九、 施工总承包部分
说明工程进度款支付原则，包括支付的比例、支付时点等，系统内单位作为施工总包单位时，应按月计量支付，系统内施工单位的月支付比例不低于90％。
十、 项目审计
原则上以过程跟踪审计为主，过程审计的结果累加作为最终审计的依据（应分别说明对建安投资及非建设投资的审计确定原则）。
十一、 投资保障
主要包括政府付费的资金来源、纳入省级及以上PPP项目库的情况、纳入政府年度财政预算及中长期财政规划的情况、财政预算的剩余额度覆盖情况、本级人大出具相关批复决议等，以及对社会资本的其他投资保障措施。
十二、 投资退出
（一）退出方式
根据项目实施方案中的交易结构对项目的退出方式进行说明。主要包括非正常退出和正常退出两种情况，应分别详细说明。其中：
1.非正常退出
因不可抗力、违约事件、合同约定的特殊情形等导致项目需提前终止的投资退出触发机制，非正常退出方式、补偿机制等。
2.正常退出
社会资本方投资正常退出的方式、条件及时限，主要有以下几种方式：
（1）政府方或其指定第三方对社会投资方的股权投资回购。
（2）社会投资方通过项目总承包收益、运营收入、政府付费实现投资回收及合理回报，特许经营期满后以项目公司清算的方式退出。
（3）经政府批准，采用资产证券化、PPP专项债、向第三方转让股权等方式。
（二）项目移交
对项目移交方法、范围、标准、程序、移交前培训计划、移交费用、是否涉税、保证期时长等作简要说明。
十三、 履约担保
主要包括项目全生命周期的各类保函（应尽可能的规避现金担保）的提交及退出方式、担保额度、担保周期。原则上投标担保在建设期履约担保提交时尽可能退出，建设期履约担保按工程进度分批退回，运营期履约担保视运营收入状况约定。以上担保尽可能以法律法规为准，就低执行。
十四、 工程建设管理
明确项目管理架构、标段划分原则、建设管理方案、工程进度安排、安全质量控制、竣工验收及移交等事项，编制项目实施进度横道图（如下，可根据项目实际情况调整图中“工作阶段”项下的具体内容）。
序号
工作阶段
第1年
第2年
第N年
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
土建施工

2
设备采购与安装

3
生产准备

4
设备调试

5
联合试车运转

6
交付使用

十五、 投融资方案
（一）投资计划及资金安排
根据项目总投资、初步施工组织计划编制年度投资计划及资金需求，包括自有资金和融资资金的投入比例与金额等，并编制资金投入计划表（如下，可根据项目实际情况调整）
序号
项目
第1年
第2年
……
第N年
小计
1
项目资本金

1.1
政府出资

1.2
社会资本方

……

2
项目贷款

合计

（二）资金筹措方案
1.项目资本金
项目资本金包括项目公司注册资金以及补足资本金两部分。应详细说明项目资本金的金额及所占总投资比例；项目公司注册资金份额，各股东认缴比例、投入资金形式；补足资本金的来源，投入方式、途径的合法合规性等。其中：
（1）项目资本金在满足国家相关规定的前提下，尽量控制在最低限额；
（2）项目公司注册资金的设定满足工商登记即可，尽量降低注册资本并以现金的形式分期认缴，尽可能规避项目资本金全部作为项目司注册资本金的设定形式；
（3）补足资本金尽量避免以资本公积的形式投入；
（4）对引入金融（类）金融机构联合投资的项目，应说明其出资金额、资金来源、交易结构、比例、期限、成本、投入方式及途径、退出方式、资金的流动性支持以及是否提供担保、是否可以出表等。
2.融资资金
通过对不同融资方案资金来源的可靠性、融资成本、融资风险进行分析比选后，选择最佳的融资方案，并详细说明融资资金的金额及所占总投资比例、融资主体、资金来源、配比、融资成本、使用期限、还本付息及担保方式、放款条件等。其中：
（1）对引入金融（类）金融机构联合投资的项目，应说明其进入的前提条件（是否提供增信或担保），融资资金的来源、比例、期限、成本、退出方式、放款条件等，并尽量利用其背后的银行或银团解决项目融资，实现投贷协同；
（2）运营维护期内若存在较大资金缺口的，应提前做好相应的应急预案并加以说明。
3.对资产负债率的影响
主要说明投资该项目在建设期和运营维护期对本单位及股份公司资产负债率的影响（包括资本金和融资资金）。
十六、 项目主责单位及相应责任人
明确项目主责单位，项目前期策划责任人，项目投融资及投资退出责任人，项目建设管理责任人，项目运营管理责任人（上报股份公司投资决策的责任人应为二级单位副总经理及以上职务人员）。
十七、 经济评价
依据项目类别、投资模式、回报机制等系列前提条件，合理确定项目财务评价的基础数据和参数，包括：评价期、投资计划、项目收入及成本、施工降造率、税后施工利润率（含总承包和施工单位）、税费、主要的项目边界条件、期望投资报酬率、法定盈余公积金的计提标准（金额）以及其他需特别说明的情况。
（一）评价分析
1.项目收入
根据政府付费的组成及确定原则、政府付费的支付方式，计算各运营年度的收入，作为现金流入列入相应科目。
若系统外单位的股东（含政府出资代表）存在“同股同权”及其他情况，应在测算的相应环节中不予考虑。
2.建安工程利润
根据项目类别、所处区域及同类项目施工利润率，合理估算章节利润，编制建安工程利润估算表，连同内部施工单位的承诺函一并作为本报告中不可或缺的附件。得出的建安工程利润作为现金流入列入相应科目。
若有系统外单位施工，此处主要阐明工程降造的处理方式（事前降造或事后降造），同时分析不同降造方式的利弊。
3.工程建设其他费和预备费的结余
逐项分析工程建设其他费、预备费的具体组成及金额，合理预估可能形成的结余，作为现金流入列入相应科目。
4.项目成本
根据项目性质及特点，在进行充分市场调研的基础上，对项目成本的组成进行说明，并测算各年度的成本作为现金流出列入相应科目。项目成本一般包括运营成本、折旧与摊销、财务费用、税费等，其中：
（1）运营成本
包括管理成本、人工成本、能耗成本、维修成本、其他成本，采用的消耗量指标、单价指标、预测增长率等。已有类似实施的项目，将运营成本指标与类似指标进行对比分析，必要时，可召开专家评审会，邀请国内行业专业对运营成本的测算数据进行审核，提出审核意见。
（2）折旧与摊销
建设投资形成资产、更新改造及追加投资形成资产的折旧与摊销，折旧与摊销的年限、计算方式等。项目实施方案对折旧、摊销有约定的，从其约定；项目实施方案无约定的，项目运营期内采用直线法或工作量法全额摊销完毕。
（3）财务费用
财务费用是指为进行资金筹集等活动而发生的各项费用，包括利息支出和金融机构手续费等。利息支出是指在建设和运营期间应向金融机构偿还的利息费用，包括流动资金贷款利息、短期贷款利息等。
建设期利息原则上按资本化处理，计入项目总投资。运营期内，根据项目融资方案和还款计划，融资本金及相关费用作为现金流出计入“借款还本付息”科目。
（4）税费
涉及的主要税种有增值税、所得税、关税和房产税等，以及以增值税为基数的城市建设维护税、教育费附加税及地方教育费附加等，应说明采用的税种、税基、税率等，并根据“运营期逐月申报纳税”的原则作为现金流出计入相应各税收科目。若有减免税费优惠，则说明政策依据、减免方式和减免金额；政府或行政事业单位收费需列出标准及金额。
（二）评价结果
根据各项费用的分析情况，说明项目期望投资报酬率及静态回收期，项目税后施工利润，综合投资回报，扣除资金使用成本（包括银行贷款本息及基金使用成本）后项目合作期内的税后静态净收益等情况。其中：
1. 期望投资报酬率
根据股份公司规定，基础设施投资项目的全投资税后财务内部收益率不得低于7％、自有资金税后财务内部收益率不得低于12％，并作为期望投资报酬率。
2. 综合投资回报
指合作期内能获得的投资回报总额及税后建安工程利润，再扣除融资成本后所得的投资收益（计算综合投资回报时，系统内金融（类）金融单位的资金使用成本不予扣除）。
按以上确定的参数和数据完成经济评价报表，包括全投资现金流量表、自有资金现金流量表、资金来源与运用表、借款还本付息表、概（预）算施工利润分析表等。财务指标包括项目全投资税后财务内部收益率及静态投资回收期、自有资金税后财务内部收益率及静态投资回收期、期望投资报酬率净现值、项目静态净收益。
（三）敏感性分析
根据项目具体特点或核心报价要素，确定项目敏感因素，分别就各因素的变动对项目投资收益的影响进行单因素、多因素敏感性分析，确定最优的报标报价方案，判断项目的财务抗风险能力。
十八、 风险分析及应对措施
应分别从项目实施的各个阶段考虑项目风险，认真分析并明确提出应对措施。
（一）风险分析
1.项目前期风险
主要分析与系统外单位合作时，因合作方的信誉、资质、出资能力、履约能力、施工能力等方面可能带来的风险；投资保障措施是否落地的风险。
2.建设期风险
主要分析征地拆迁风险、施工风险、价格风险、变更索赔风险、工期风险、资本金来源及投入风险、融资风险、担保风险、审计风险、法律风险、政策风险等，以及项目实施对本单位和上级单位合并报表及资产负债的影响。
3.运营期风险
主要分析政府及合作单位诚信风险、政策风险、运营成本风险、支付风险、绩效考核风险、不可抗力风险等。
4.其他风险
视项目的具体情况，补充说明可能预见的风险。
（二）风险应对措施
风险应对措施包括风险回避、风险控制、风险转移和风险自留四个方面的策略选择，分析所选策略的利弊。
十九、 结论及建议
1.对项目投资产生的经济效益、评价指标、是否满足股份公司要求等方面进行结论性描述；
2.对项目投资保障及风险情况进行综合性描述；
3.提出是否进行投资或其他建议意见。
二十、 附件
包括但不限于全投资现金流量表，自有资金投资现金流量表，资金的来源与运用表，还本付息表，施工利润逐章逐节分析估算表（加盖二级单位公章），融资方案，二级单位决策资料（董事会纪要），二级单位法律意见书，项目责任人及资产负债率说明（加盖二级单位公章），与外部单位的合作协议（若需）、合作伙伴的尽职调查报告（若需）等。

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