政府全口径预算管理的国际经验及启示201404.docx

精品文档就在这里-各类专业好文档，值得你下载，教育，管理，论文，制度，方案手册，应有尽有-政府全口径预算管理的国际经验及启示【原文出处】澳门理工学报：人文社会科学版【原刊期号】20141【原刊页号】5158【分 类 号】F61【分 类 名】财政与税务【复印期号】201404【英文标题】International Experience and Enlightenment of the Full-caliber Budget Management by Government Departments【标题注释】本文系国家社会科学基金项目“财政民主与监督的环境基础研究”(项目号09BZZ036)和北京市哲学社会科学规划项目“财政监督视角下的全口径、多维度政府预算报告体系构建研究”(项目号11JGB091)以及中央财经大学中国财政协同创新中心、中财鹏元地方财政投融资研究所项目的阶段性成果。【作 者】李燕【作者简介】李燕，中央财经大学财政学院教授、政府预算管理研究所所长，北京 100081【内容提要】继中国共产党的十八大报告提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”之后，十八届三中全会又提出了“透明预算”和“改进预算管理制度”的财税改革总目标，进一步明确了完善政府预算监督的着力点。本文基于这一背景，诠释了全口径预算管理的必要性并借鉴美国、日本、英国预算管理的经验，对我国全口径预算管理改革目标、实现路径、预算报告体系构建等方面的建设与完善提出政策建议。【摘 要 题】财政预算【关 键 词】全口径预算/国际经验/制度构建【正 文】中国分类号F812.3 文献标识码A 文章编号0874-1824(2014)01-0051-08一、全口径预算管理的必要性解析从世界范围来看，现代预算制度的产生发展历程与现代法治国家的建设如影随形，预算是控制和制约政府权力扩张的重要手段。从形式上看，政府预算是经过法定程序批准的、具有法律效力的政府财政收支计划，但从其实质而言，是社会公众对政府权力进行“非暴力的制度控制”的有效途径。对公共权力的制约与监督机制构建一直是走向民主国家政府改革的着力点，而制约和监督权力运行的制度性约束突破口是什么？将权力关进制度的笼子里，需要依靠什么为载体来对权力运行进行有效的制约和监督？不同的研究视角可以给出不同的答案，表明它是一个综合治理过程，而从财政学的视角，继党的十八大报告明确提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”后，十八届三中全会又在描述财税改革目标框架时提出“透明预算”和“改进预算管理制度”的要求。这进一步表明，只有看住政府的“钱袋子”，才能把权力关进制度的“笼子”。因此，可以认为，以政府的预算控制为突破口，是从源头上防止腐败，从管理和监督机制上加强廉政建设的重要治本之策。“十八大”以来，党和国家的重要会议和重要文件中密集涉及政府预算问题的线索，也为我们勾勒出了这样一条清晰的逻辑思路：科学有效的政府治理需要用制度管权管事管人，而让人民监督权力，让权力在阳光下运行是把权力关进制度笼子的根本。从财政角度来说保障其实现的重要举措就是预算要透明，并且提供完整而非碎片化的预算决算报告，从而为监督提供必要的保障前提。概括说，全口径预算决算管理与监督，就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的管理。政府收支预算是政府活动的财务体现，它为各项政策的实施提供资金支持。政府预算在注重资源配置效率和公共部门运行效率的同时，还应注重财政约束。因此，预算管理至少应满足：一是全部政府收支都应在预算中有所反映，或者“全部政府收支进预算”；二是全部政府收支都受到了与其性质相适应的有效管理。即应该理解为“全口径预算管理”。那么，应该纳入全口径预算管理的政府收支应该包括哪些内容呢？通俗的解释是，全口径就是指在遵循传统预算管理的综合性与完整性原则的前提下，将凭借政府权力取得的收入与政府行为所发生的支出都纳入到预算体系中进行系统、有效的管理。按照一国不同的发展阶段政府职能的变化及预算管理模式，其“全口径”覆盖的范围又应有宽窄之分。窄口径一般包括各种税收、政府性收费、国有资本经营收益等以及相应安排的支出。而伴随现代国家政府职能的扩张，使政府肩负了越来越多的公共责任，政府履行公共责任的方式，也不仅限于传统意义上财政资金的收支，伴随改革出现的政府购买、政府借债融资、政府贷款和担保、社会保障基金的筹集与使用、税式支出及准财政活动等，在履行公共职能过程中也发挥着重要的作用，这就必然导致政府控制下的复杂而多样的资金收支行为出现。因此，全口径预算收支不仅包括管理维度划分的预算内与预算外，还应包括政府履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支或准财政活动，以及显性和隐性的债务责任。这应该是一种广义的“全口径”。二、典型国家全口径预算管理的经验(一)美国的预算报告体系及预算管理与监督1.美国的预算报告体系从横向上看，美国的预算报告体系基本涵盖了全部政府收支。美国的预算同样包括预算内资金和预算外资金，其预算文件中正式有“预算外”(Off-budget)一词。目前，美国的预算外资金主要是用于特定项目的、一般是实行“专款专用”原则的资金，如邮政服务基金和社会保障信托基金。美国高度重视预算外资金的管理，曾进行多次改革：(1)实施“权益预算”(Entitlement Budgeting)管理模式。即每一项预算外资金的设立都需要事前提出议案，明确对受益人的具体承诺，并经国会审议通过后形成专门法律予以预算授权。(2)提出“综合预算”(Unified Budget)对预算外资金实行总量监管。即要求合并联邦政府以及政府信托基金的所有收支得出预算总额。使得美国政府所有的收支行为都纳入国会监管视野，也就是说，即使是预算外，也仍然要同预算内资金一起提交国会，经国会审查、批准。纳入预算的“一般预算”和预算外(Off-budget)基金的差别仅在于所依法律、资金来源以及具体预算管理方式的不同。(3)社会保障预算采用专项基金预算模式，在这一模式中，社会保障收支与政府经常性收支相分离，单独以基金的形式反映社保收支。(4)由于美国的国家性质决定了美国的国有资本数量较少，且多采用商业模式运营资产，所以并没有单独编制国有资产的相关预算，而是将其纳入统一的政府预算范围。(5)美国的预算文件中包含了税式支出预算，虽然需经国会审议，但并没有法律约束力，主要起到提供信息的作用，使国会及公众能够对政府的各类支出项目、税收优惠领域及数额有一定的了解。(6)美国的预算文件中涵盖了政府的债务收支计划，包括了国债的发行及偿还、政府对融资提供担保等信息。从纵向上看，美国的预算报告体系既涵盖了总预算与部门预算，又在编制中期预算的过程中积累了丰富经验。(1)总预算架构。美国政府预算报告有着丰富的内容。如美国联邦政府向社会公开的预算文件内容主要包括：一是预算，按照支出功能分类列示；二是附录，主要列示了联邦政府部门和其他独立机构的预算；三是分析与展望，分析预算编制中各种影响因素及未来展望；四是预算体系与概念；五是历史报表与数据。(2)部门收支预算。美国的部门预算采取“主动编制”的模式，由总统预算办公室在预算编制之前确定部门的预算限额，以此来控制各部门的预算规模，通过严格的预算管理，提高部门预算资金的使用效率，并将部门预算及时予以公开，接受公众监督。部门支出预算按功能分类，主要包括政府运营支出和资本项目支出等。政府运营支出是维持政府各部门开展日常工作的支出，它在列出该部门人员的总数的基础上，再按不同支出项目进行细分。如反映人员工资福利支出的经费、差旅费、设备购置费等；资本项目支出主要是用于投资性的支出，又被细分为不同的支出项目及相关信息。与支出相对应，部门预算报告还列出了所有政府收入来源信息，包括所有的税收、收费、联邦政府的拨款、为资本项目的发债收入以及每项收入来源的法律依据和立法过程、每项收入来源的变化趋势等。政府还必须报告所有政府部门的资产负债信息，包括附属于主要政府部门的政府实体的资产负债信息，以及那些最初是由政府部门设立进行公共服务提供的实体的资产负债信息。(3)美国在编制预算时，要对以后年度的收支情况根据不同的分类标准进行预测，主要预测宏观经济形势、财政发展趋势及周期性财政收支平衡目标的实现情况，并在此基础上确定处理重大政治经济问题的财政政策框架。美国通常编制五年滚动预算并提交国会审议，使国会和公众更好的理解现在的政策对将来因素的考虑及影响。(4)美国还建立了比较完善的政府财务报告体系，美国政府的财务报告体系主要由审计报告、精简数据摘要、通用财务报表、联合报表、补充信息及单个基金、固定资产、长期负债等6部分组成。通过这样的报表体系将政府的各类收支活动整合在一起，使财务报告的使用者可以全面地了解政府真实的资产负债情况、收支活动情况以及资金的流动情况。2.美国的预算管理与监督制度美国的预算管理从编制、审批到执行都有明确、严密的程序。(1)在预算审议阶段，国会对包括统一预算、各类基金预算及税式支出预算在内的全部资金收支进行严格审议，其中，对于税式支出预算，并无法律约束力，审议批准后可有适当变动，而其他预算经审议批准后则必须严格按照预算方案执行，若有变动也需按法定程序提经国会审批后进行调整。(2)在预算执行阶段，美国注重融入绩效理念，美国的绩效预算主要分为三个阶段，首先是制订长期计划，由相关部门根据其发展战略、相关影响因素及公众意见等制定长期发展计划；其次，制订绩效计划，根据长期计划确定各类支出所要达到的目标并采取科学的方法将目标具体化为可计量的指标；最后，提交绩效报告，预算年度结束时，各部门将总结本年度资金使用效果，并将其与绩效计划进行比较，最终形成绩效报告，以此作为评价部门活动的重要依据，从而提高预算资金的使用效果及效率。(二)日本的预算报告体系及预算管理与监督1.日本的预算报告体系日本财政法规定所有财政收入与财政支出都必须编入预算，并且必须由内阁向国会提出并经其审议通过。从横向上看，日本的预算体系涵盖了主要政府性收支。(1)日本的预算分为一般会计预算、特别会计预算和政府关系机构预算三种，一般会计预算主要管理政府的一般性财政收支；特别会计预算是按照法律规定对一些有偿的收支活动进行分类管理的预算，如国民年金等；政府关系机构预算主要指国有政策性金融机构及其他国企的预算。这三种预算在提交国会审批时是分开进行的，并不会显示预算总额。(2)日本采取社会保障专项基金的管理模式，社会保障活动主要在特别会计预算中予以反映，而社会保险缴费、补助等则在一般会计预算中反映。(3)日本也没有单独的国有资本经营预算，对于国有资本的收支情况分布在上述三类预算中，一方面一般会计预算可对国有资本进行投资等资金转移活动，另一方面，国有资本经营收益也要向一般会计预算上缴利润，但主要的国有资产还是在政府关系机构预算中反映。(4)日本的税式支出预算仅是一种非制度化的临时监控，并不要求编制税式支出预算，只需公布相关数据即可，并未形成统一、系统的制度。(5)日本通过特别会计预算中的财政投融资特别账户、国债整理基金特别账户等账户对政府债务进行收支管理，从而能够有效控制债务规模及结构，防范财政风险。(6)与许多发达国家不同的是，日本的预算体系所涵盖的机构范围要广，不仅仅限于政府机构。日本的法律允许特别预算用于那些在一般政府范围之外的机构，一些政府附属机构的预算由立法机关审批，而另一些政府附属机构虽然也按照特别的法律设立，并从中央政府接受补贴，但其预算无须国会批准。然而，七大公共金融公司和两家银行，由于其主要执行政府政策，因此其预算也需要国会批准。需要注意的是，这九个政府附属机构按照IMF的定义，并非一般政府部门的一部分，它们的活动应当是一种“准财政活动”。从纵向上看，日本的部门预算编制管理较为完善，同时也在逐渐完善中期预算的管理工作。(1)日本在编制部门预算前，由内阁根据当前经济发展形势及前景、国家发展政策等相关情况，讨论并形成下一财政年度的预算编制方针，以此来确定预算上限，政府各部门则在此上限的限制下编制部门预算并上报财务省，由财务省对其进行审核、调整后形成财务省的预算方案。(2)虽然日本法律并不要求编制中期预算，政府还是会提交中期财政规划，从而为实现政府的长期发展战略、制定决策提供一定的依据。财务省通常于1月底发布“中期财政规划”，内阁办公室也会在参照宏观经济模型的基础上编制中期规划。尽管这些规划并不会对以后年度的各类支出规定限额并强制执行，但是，国会可以由此来分析当前预算政策对政府各类经济活动的影响，从而考虑各类政策的持续效应，提高决策的科学性。(3)日本已经初步建立了比较完善的政府财务报告体系，这一体系由主要报表、明细报表及报表附注构成，其中，主要报表以资产负债表为关键内容，同时包括现金流量表、运营成本表、净资产变动表等，报表附注中则包括了主要的会计政策、或有负债情况、额外附加信息等内容，从而能够较好地满足公众对财务信息的需求，了解政府整体的资金收支情况，也有利于政府强化管理。2.日本的预算管理与监督制度(1)日本政府预算审查监督。日本的政府预算监督体系由议会的监督、内阁财务省的监督和会计检察院的监督三个层次构成。监督职能主要体现为国会审批管理预算、审计部门监管财政资金支出效率以及财政部门内部监管财政资金运行这三者之间分工协作。(2)日本高度重视预算的执行效果，逐渐完善预算绩效管理。日本设立行政评价局，并规定其可以超越省、府的界限，对各部门进行行政评价及检查，由其对政府部门的政策、活动及效果进行全面的评价。日本的绩效评价所得出的考评结果，也作为某些领域资源配置的重要依据。如在公共教育支出领域，将根据各部门绩效评价结果分配教育资源，从而促进各类高校公平竞争，实现资源的优化配置。(三)英国的预算报告体系及预算管理与监督1.英国的预算报告体系英国的预算体制由中央预算和地方预算两级预算组成，并且实行高度集权的税收体制，税收立法权完全属于中央。英国实行复式预算，主要包括经常性预算和资本预算。从横向上看，英国的预算报告体系涵盖了主要政府性收支。(1)英国不单独编制社会保障预算，而是将其全部编入经常性预算中，纳入国家统一预算，由政府负担社会保障的主要责任。(2)英国也不单独编制国有资本经营预算，而是根据政府的预算程序进行有关管理，由议会通过审批预算对国有企业的财务情况进行严格控制。(3)英国的税式支出管理按照税种进行分类，并且涵盖税种较多，建立了比较严密的税收支出账户，附于预算报表之后，经国会审议，但没有法律约束力。从纵向上看，英国的部门预算的编制管理较为完善，同时也在逐渐完善中期预算的管理工作。(1)英国严格控制部门的支出预算，各部门主要通过制定支出的标准来进行经费控制，利用支出限额标准、减少标准等控制经费的增长；此外，由审计局对相关部门进行跟踪检查，督促有关部门进行整改工作，并对下议院进行汇报。(2)英国通常公布的政府财务报告反映的是整个公共部门的财务信息，是中央政府、各地方政府和公共机构的合并财务报表。英国的预算报告体系包括了资源产出概要表、运营成本表、资产负债表、现金流量表、基于部门宗旨和目标的资源表五套报表，其中，资源产出概要表显示了议会授权的资源与实际耗用的资源的比较信息，运营成本表记录了部门的全部收支项目，资产负债表记录了政府在某一特定时点上的财务状况，现金流量表记录了现金流量及营运资本变动的信息，基于部门宗旨和目标的资源表描述了相关部门如何运用资源为部门的宗旨和目标服务。通过这五套报表可以较全面地反映整个部门的财务状况，从而提高公共服务的效率。英国实行资源会计及预算制度，该制度要求政府以权责发生制为基础，以各部门占用、使用的资源为中心来反映政府的公共支出。(3)英国实行中期预算，预算期限为3年，同时还公布与前两年相关数据的比较情况，提交议会审议。通常第一年的预测数据作为年度预算的基础，之后两年的预测数据则为年度预算的编制提供一个建议及合理框架。其预算提前3年编制，能够充分考虑各种因素，且编制期内可以不断调整，增加了预算的科学性和严谨性。2.英国的预算管理与监督制度(1)英国作为世界上第一个建立现代预算制度的国家，经过200多年的发展，其预算的法治化程度较高。统一基金法案明确规定了预算编制应包括的内容、采取的方式及应遵循的程序，是英国编制预算、加强预算管理的主要法律依据；议会法赋予了议会对预算报告进行审查、监督的法律许可权，明确规定了审查机构、审查程序及预算的修正等，突出了议会的监督职能；地方政府法则明确规定了中央与地方政府间的收入划分和转移支付等，理顺了中央政府与地方政府的关系。通过这些法律的约束，使英国的预算管理从编制到监督能够严格按照法律的规定进行，严格了预算管理。(2)英国政府在预算编制、审批、执行等方面已经建立了比较完善的制度，并能在管理过程中严格按照规章制度办事，从而加强了预算管理力度。近几年来，英国开始探索建立完善的预算绩效考评制度。英国的续效预算主要由以下几个环节组成：在财政部门与各部门讨论协商后制定绩效目标；财政部门分配预算资金，同时规定获得资金的部门所要达到的活动结果；对预算完成情况进行监督并提交及公开绩效报告；通过绩效审计了解各部门使用预算资金所达到的实际效果；将获得的绩效信息作为下一年度预算决策的重要依据。英国的绩效预算是在政府主导下进行的，并无立法支持。三、我国“全口径预算管理”改革的目标与路径(一)改革的目标定位及实现路径中国当前的全口径预算管理改革有两个层面的基本含义：(1)财政部门在行政层面对政府收支的“全口径”管理。这体现为已经及正在进行的部门预算改革、国库集中收付、政府采购及“收支两条线”管理等改革措施。(2)立法机构，即各级人大的“全口径”预算控制。这体现为在行政控制的基础上，各级人大对同级政府所有收支行为的立法控制和监督。中国所进行的全口径预算改革，其最终目标应当是：实现预算作为行政层面内部控制与立法层面的外部控制的相统一，从而确保政府活动为人民负责。因此，根据这一目标，全口径预算决算管理不仅是指一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系，而是还应包括预算权的配置、预算管理的范围、预算管理模式等在内的具有中国特色的预算管理制度，在实现全口径预算的进程中，既有发展阶段的问题，也有制度背景的原因；既涉及观念问题，也涉及各方面关系衔接及技术问题。如政府预算的全口径首先应建立在政府的范围口径及政府职能的范围口径比较清晰明确的基础之上，而这又将伴随我国政府转型、深化体制改革，通过机构改革、事权的厘清、人大监督能力的提升、立法的保障等逐步实现。因此，全口径是一个逐步改善的过程，不能期望一蹴而就。(二)全口径预算报告体系的构建目前首先需要构建与完善全口径预算报告体系，因为它是全口径预算管理的核心，是实现预算监督的载体。全口径的预算报告体系应坚持完整性原则，即所有政府收支项目都应根据立法机关的要求在预算报告中以适当的方式予以反映。但从全球范围来看，很少有国家能够完全按照国际组织的标准给出全面、详尽的全口径预算报告。总体来看，发达国家预算也主要是围绕着预算外资金和税式支出等方面，对于或有债务与准财政活动的信息涉及的较少。从我国情况看，政府预算报告体系的构建也应该着眼于我国的国情与预算管理特点分步推进，逐步向国际标准靠拢。1.预算报告体系的完善。全口径预算管理最终的载体应是一套涵盖所有政府收支项目，在形式上包括预算报表和报表说明的复式预算报告体系。政府应按照立法机关的要求，根据政府收支项目的预算管理模式分别提交多份预算报表，对于有必要在报表之外进一步说明的政府收支事项，立法机关可以要求政府在预算报表之外进行说明或信息披露。2011年，我国预算外资金除教育收费外已全部纳入预算管理，至2013年政府预算报告较为完整地披露了政府公共财政收支、政府性基金收支、国有资本经营收支及社会保险基金收支状况，向全口径预算管理迈出了重要一步。因此，对于全口径预算管理的目标而言，我国目前应着手完善以政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四大预算为核心内容的报告体系。因为：(1)各级政府还存在大量的收支没有纳入预算管理，许多财政专户资金依然游离于预算体系及人大的监督视野之外。(2)对于政府部门来说虽然全部收支都已编入预算，但纳入预算“总盘子”的仍主要是其中的财政拨款，并且政府部门的范围还需进一步厘清。(3)目前我国国有资本经营预算分配范围仅覆盖了部分国有企业，且分配比例较低，资金使用范围多在国有企业内部循环，十八届三中全会做出的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”因此，在保证公共资源收益全民共享和国有资本健康发展的大前提下，如何解决通过国有资本经营预算分配国有资本经营收益的形式、比例和范围以及分配去向，成为需研究落实的重要问题。(4)通过“正税清费”清理政府性基金，并加大政府性基金的统筹安排使用，切实盘活沉淀资金。(5)目前我国的社会保险基金预算还属于一种窄口径的社会保障预算，如何发展成为涵盖社会福利与救济的宽口径社会保障预算还有一些问题需要研究：如就预算约束和监督的范围来说，如何将社会保险基金预算在现有的基础上扩大至涵盖社会福利及社会救济？就约束和监督的资金属性来说，如何解决社会财产(企业与个人缴费)与政府公共财产(财政资金)的关系？就管理方式来说，如何解决纳入财政部门实施预算管理与纳入政府财政预算的组成部分的关系？等等。(6)如何加强各种预算之间的衔接与统筹。目前，在现有预算报告体系中有相应的衔接与统筹安排，在资金使用上存在一些“互动”。比如，公共财政预算拿出一部分资金，用于补充社会保险基金预算；从政府性基金的土地出让净收益中，计提10%用于农田水利建设；国有资本经营的部分收益也归入了公共财政预算。但总体来看，还存在一些问题，如各项预算责任不清，越位缺位大量存在，综合统筹不够。如政府性基金预算养了人、公共财政预算的钱补贴了国有企业，国有资本经营预算资金的体内自我循环等等。因此，各级人民代表大会在对政府预算审查监督时，要注重各类预算的有机衔接，督促政府加大对预算资金的统筹调配力度，通过预算形成资金合力，更好地发挥预算资金的使用绩效。2.预算报告体系的扩展。(1)积极探索尝试编制政府债务预算，加强对政府性债务的监督与控制。在2013年中央预算报告的其他报表中，包括了利用外国政府和国际金融组织贷款统借自还项目收支预算及收支执行情况表、国际金融组织贷款还贷准备金收支情况表以及利用国际金融组织赠款项目情况表等。除此之外，在公共财政预算报表中还包括了中央财政国债余额情况表和地方政府债券情况表。这表明在政府预算报告体系中增加了反映政府债券管理情况的预算报告。为防控政府债务风险，2013年中央经济工作会议提出，要把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，对进一步建立和完善政府债务预算提出了要求。(2)伴随改革深化以及条件的成熟，可在政府预算报告中增加一些税式支出、或有负债、准财政活动说明的辅助文件，因为它们虽然不是政府直接发生或已经发生的真实支出，但对于未来财政状况和财政政策的影响可能是巨大的，可先作为辅助文件提交到立法机关，并努力创造条件将税式支出及准财政活动纳入预算管理。(3)考虑中期滚动预算的逐步施行，以将财政的安排和社会监督的视野范围从立足于当前扩大至未来，以增强财政预算的前瞻性、约束性、透明性与可持续性。注释：这主要指中央银行、公用金融机构、非金融类公共企业(根据政府的指示)进行的政府性活动。高培勇：实行全口径预算管理，北京：中国财政经济出版社，2009年，第910页。冯静：以美国监管为镜，北京：新理财，2009年第5期。曹顺宏：美国的政府预算信息公开制度，北京：学习时报，2011年11月21日。蔡成平：日本如何让预算运行在阳光下，.tw/78709366_d.htmlInternational Budget Partnership, Open Budgets. Transform Lives. The Open Budget Survey 2008, IBP, Center on Budget and Policy Priorities, Washington DC, 2008.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，北京：人民出版社，2013年，第9页。【责任编辑】刘泽生-精品 文档-