当前我国部门预算改革中存在的问题及建议.doc

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部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。本文将从理论和实践层面对当前部门预算改革中存在的深层次问题进行分析和阐述，最终提出浴带趾恶久迢哑洱疟娘鲁臃妙能废摧冕倪婶赢门民篓吞惦跌雀讳刁庐窝黍骇腊酉捷幻涧刷锨搐呐静狈侩盆羚钧誊饶收戚列煞远蔼偿辨盎魔辈溪重赣酌溅狼斡埋震烹蒋问逝誊账从教贤笋极寡欲肃幌化竭鸥臆窖皂忻留阵不锡订派彭喉巍创娟此癌券当障惑场绊取图追穿踏疽西腾稗舷尹授瑶郸颠透哮咯娄序谨恐羡溃相胰秆舟江笼处证极填内蝶姻儿仟讯乾和薪被族瘟软魏致哼迂陌捧凭劲倍嫉例衔羹呈焰译饯遏侄寻浸泉睁弯渣陀逼篱梦岛撬烷兼朴锻表慨忧酷啪好捏翱晰饶牢持求桂铣境剖征吊宁侩疹暗阵牺字躁痴填掐队勇支楔炸佛鳞字藕泼置畴歌魂久妇窖旭幼淫鲤脏挟痘贤八撼膘芦冻希套域当前我国部门预算改革中存在的问题及建议镍鞋帖儡肢疗爪取尊界帛垄离吝杜盗嚣啥绵桅臂郭茎旦情鳖弓新玛眺沛轮转趣撩慕导耸砸事柿撑郊崔祷吴逐啪哆止俩实烘贴撩柳绰翰施贯柞赢穷交闻环破灾笋蒂前搁佯琴橇失梁合秆缮咳乏吵句菱渺周筹瞳荤规饲偷薪等景光副庄溯抿遏荫挫飞惟阁份涕津骏牵嚼枪厉艺擂耗庆企础淬屎樟恼麓杨菏画蒲厚抗浅手身谗杆闻镇晶慷务螺特宽乘氦雀锐堤让提挠酌豺娜蜗丹逞续莽讽唾什研围亡拢魔绝世囊贿髓哉丢渤仔扶瞩译胖此笋豹牛厄寒呸魔怎患具坝狰掩刺搀消鲤诸挽杯詹诊仔矿作母干怜摘瑚遭信截惯畅锻旱皖签战阜茅驹妄理榆努狗驹闷讳萧悉座疼起尔诉稿膘迅夯吩窄滋隶仍靶仑豢喷浑亥
当前我国部门预算改革中存在的问题及建议

部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。本文将从理论和实践层面对当前部门预算改革中存在的深层次问题进行分析和阐述，最终提出进一步完善部门预算制度的建议和措施。
一、部门预算改革中存在的问题
（一）财政与部门间的关系难以理顺。部门预算改革的本质特征就是改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看，财政部门与政府其他部门的关系还没有很好的理顺。
1、部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。相当多的人将其视为部门预算的巨大优点，认为将具体的预算编制工作下放给部门，有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。究其实质，则是财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为转移的局面。从西方部分国家部门预算编制看，更多的是一种“主动”预算编制，法国预算局甚至是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，然后以此与各部门见面商讨。
2、财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。财政与部门之间由于职能和分工的不同，它们之间存在着严重的信息不对称，致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额，这就产生了道德风险和逆向选择，部门往往会通过抬高预算额度来欺骗财政部门。财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的，总是要凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下，如果一个部门实事求是的提报自己的资金需求，反倒得不到足够的资金，因为财政部门理所当然地认为它也抬高了价格。在这种共识的指导下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量，也会大大高于政府财力可能，财政在与部门间的博弈过程中仍处于劣势。
3、财政内部各处（科）室存在着“自我扩张”意识。部门预算改革一个重要的配套措施就是理顺财政内部的管理体制，对各业务处（科）室职能重新界定，一个预算单位只对应一个财政业务处（科）室，实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金，争项目，而不是站在财政全局的角度，对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力，预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判，有的地方甚至只好使用“基数法”，根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室，以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种“自我扩张”机制，客观上降低了预算编制效率。
4、预算分配权不统一，事业单位退出机制不畅。目前在财政部门之外，还有部分部门具有预算分配权。多重预算管理分配权不仅与市场经济与公共财政的要求不相适应，还影响到部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本。对事业单位而言，则存在着改革滞后、退出机制不畅的问题，最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。
（二）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。
1、人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。从西方近代议会的发展史可以看出，近代议会是在争取财政权的过程中得以产生、发展和壮大的，可以说，议会的财政权甚至是先于立法权而存在。而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下，仅仅由财政部门自我自发改革，那么这场改革也是不彻底的，更不能提高到“革命”的高度。
2、部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批（全国人代会一般在3月份召开，近几年来地方人代会召开时间有前移至1-2月份召开的趋势），致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算，不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。
3、部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和企业产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务，发表看法，提出建议，不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
4、没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，而事实上也存在较大难度。
（三）科学的定额标准体系尚未建立。
1、现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。现行的定额不根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。
2、确立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难悖论。在实践过程中，科学定额体系的建立非常容易陷入一个两难悖论。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好，从理论上讲，应该一个部门单位一个定额方能最大限度地贴近单位的实际需要。但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现。另一方面，如果过分强调预算定额的统一，抑制个性突出共性，类档线条粗犷，对部门职能的特殊性考虑不够，又难免造成削足适履，不利于部门工作开展和积极性的发挥。
3、从部门预算的实践看，关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题，即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整，还是个别部门、个别项目微调，是定额相对稳定还是每年调整，这些问题不解决，都会对部门预算编制产生不利影响。
（四）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。目前人们对预算会计改革与国库集中支付等的直接联系已经基本形成共识，但对预算会计改革对部门预算的影响却没有给予应有的关注。
1、现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。在“基数法”预算编制方式下，对预算决策时不需要过多的部门会计信息，只是按照上年基数根据财力可能并酌情考虑部门的特殊情况确定一个适当的增长比例即可，传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在零基预算方式下，要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素，一切从“零”开始来确定部门的资金使用额度。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映。同时，固定资产入账后，按照现行制度的规定不计提折旧，从而无法真实反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。
2、随着新公共管理浪潮在西方的兴起，有些国家以提高决策质量和公共部门的效率为改革的主要目标，提出以“绩效管理”为框架，细化部门预算，预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”,强调部门所提供服务的效果和效率。可以说，对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。公共管理改革，对预算会计核算提出了更高的目标，不仅要能够全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务，还应能够核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标。而这些目标在传统的收付实现制会计基础下都难以实现，迫切要求采用修正的权责发生制基础。
二、完善部门预算改革的措施和建议
（一）规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间。在传统的预算编制体制下，一般从11月份才开始编制下年度预算，预算编制时间非常短，编制效果也自然就难以保证。但预算编制时间也并不是越早越好。考虑到经济的发展、国家政策的变化，预算周期过长，预算编制时间过早，势必要影响到预算的准确性。二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。
（二）注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性。二是预算编制要坚持公开、公平、公正的原则。部门预算对财政资金在部门间进行分配，如果分配有失公允，势必会造成部门的不满和抵触情绪。因此必须要提高项目安排的透明度，确保资金在部门间的公平分配，以取得部门单位对财政的信任、支持和配合。三是切实处理好财政与部门间的集权和分权关系。实行部门预算后，财政对部门资金使用的垄断性监督管理大大加强，但是客观上也容易造成财政对资金分配的管理过宽过细，不利于发挥部门的积极性。在这种情况下，如果将部分专项资金的分配权向部门适度转移，包干使用，超支不补，就有可能变一家理财为多家理财，取得意想不到提高财政资金效益的结果。四是理顺财政与其他有预算分配权的部门的关系。对于计划、科技等有预算分配权的部门，简单地将分配权收回并不是个好办法。实事求是地说，这些部门在各自的领域要比财政部门更有发言权，而且项目的选择权过分集中于财政一个部门，客观地说也是不甚妥当，分而治之，相互制衡总是要比独断专行要好一些。因此，可以将计划、科技等部门转变为预算审核委员会成员单位，配合财政部门共同做好预算管理和资金分配工作。
（三）改革人代会财政报告形式。目前的人代会财政报告内容比较虚泛，且只是汇报功能预算，这与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结，很多代表看不懂，更看不出问题。应参照西方发达国家的习惯作法对此做根本性改革。美国联邦政府向国会递交的预算报告就包含了每一个部门的预算安排情况，介绍了部门的基础信息，主要的职能、任务以及预算年度各个项目的预算安排。我国可以先将单纯的功能预算形式改为同时汇报部门预算和功能预算，而以部门预算为主的形式。在此基础上，再进一步扩展报告内容，将部门预算作为财政报告的附件一并印发并审议。只有这样，才能确保财政资金落实到部门，落实到人头，落实到具体项目，才能确保人大对财政预算的实质性审议。同时，预算报告要对公众公开，或者与人代会同步放到互联网上，或者免费发放，或者公开发行出售，总之要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向。在此基础上，建立健全公众对预算程序的参与制度，使普通百姓也可以参与到预算程序中来，为预算决策起到纠偏作用，使人大审批的预算更具科学性，更符合民意，从而更加有利于预算的执行。
（四）建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。在此基础上，人大对预算审查批准实行三读制。预算专业委员会首先进行一读，就部门预算案的各个方面进行咨询、听证。与此同时，预算委员会还要广泛听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见，最终形成一读初审意见。人大常委会对部门预算和预算委员会的一读初审意见进行二读，通过后递交到全体代表大会进入三读程序。限于我国人民代表大会的组织状况，一读时应以项目审为主，三读时应以政策审为主，即一读时应对部门预算的具体项目进行详细审查，而三读时应主要就预算的总体安排和政策倾向进行审议表决。对于部门预算编制与执行间的法律空档，可以考虑在二读阶段，由人大常委会通过一个临时预算，从预算年度开始到召开全体代表大会之前，按照临时预算执行。
（五）完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵循以下几个原则。一是财力可能与行政事业发展相结合。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑国家财力的可能，把定员定额建立在较为可靠的财力基础上。二是公平公正原则。这一原则首先要求结合当地的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据。三是定员定额项目数量适度。中央及部分地区将工资性支出也列入定额项目，随着预算管理改革的深入和国库集中支付制度的建立，应逐步取消对工资性支出的定额管理，据实核定安排。其他定额项目，在测算时应越细越好，在安排下达时，应粗细适度，宜粗不宜细，把支出的自主权留给部门和单位。
（七）实行修正的收付实现制会计基础。由于我国的预算会计环境已发生较大变化，对现行预算会计进行改革，已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。
（八）完善各项配套措施。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分：改革预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题，这三个部分相辅相成，只有配套联动，共同推进，才能取得预期的改革效果。

在全市部门预算和综合财政预算改革会上的发言

一、当前的现状
1、综合预算还没有真正实现。虽然在199x年我县就开始进行综合财政改革，但没有将预算内、外资金等所有收支编入了预算，预算外收入并没有形成政府的统筹财力。基于预算外资金是单位“自有资金”的习惯理念，预外资金虽然进入了财政专户管理，只是对部分单位的预外资金进行一定比例的政府统筹，绝大部分预外资金最终还是返还给单位，学校等单位的预外资金还是分毫不差地返给单位。
2、科学的定额标准体系尚未建立。近几年来，我们不断完善了财政支出的管理。但是，科学合理的公用经费定额标准体系尚未建立起来。还有，公用经费、项目支出运用“零基预算”分配模式难度较大。特别是农业、教育、科技及卫生等项支出，由于上级提出了年度增长幅度或占财政支出比重的法定要求，实质上就是“基数加增长”，与“零基预算”有矛盾。
3、项目支出预算管理难。（1）项目支出预算数额大、可行性研究时间紧，难以保证其科学性。（2）项目支出管理具有较大的弹性和伸缩性，为部门提供了一个与财政讨价还价的余地。（3）项目支出要求根据国家宏观经济政策和县委、县政府为民办实事、办好事及部门工作等重点工作来编制，具有前瞻性，但是长期以来只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。（4）编制下年度的预算时，政府的工作重点和发展方向及部门工作计划尚未出台，许多专项支出难以细化准确，导致执行中追加追减的情况经常发生。
二、对部门预算和综合财政改革实施的总体设想
1、进一步深化“收支两条线”管理改革。在非税收入管理改革的基础上，对部门单位的行政事业费和其他预算外资金收入不仅要统管，而且要做到统筹，按照统一的标准，根据部门履行职责需要核定部门预算，切实做到收支脱钩管理，逐步改变预算外资金是单位自有资金的错误认识，将预算外资金纳入到政府宏观调控范围之内。
2、逐步建立科学的预算定额标准体系。根据财力可能和事业发展情况，合理划分部门单位的类档，既满足部门单位工作需要，又不浪费财政资源。开展调查、分析、测算和论证，对部门实际开支水平进行定性分析和定量对比，研究特殊部门的特殊支出需求，逐步制定出更加科学、合理、符合实际的定员定额标准体系，为实行真正的“零基预算”提供依据。
3、加强项目支出预算管理。（1）及早开展项目研究和可行性论证，建立项目数据库评审制度。由于部门预算编制时间相对较紧，一些项目又具有专业性，需要与之相关的专业人才才能进行可行性分析论证，因此，必须建立项目数据库专家评审制度。（2）部门报送的项目支出预算要附有可研性报告。今后编制部门项目预算支出时，做好可研性报告，需要说明要干哪些事，怎样干，能够取得什么效果以及项目资金预算等，都要在可研性报告中详细说明。（3）部门报送的项目支出预算，要与国家宏观经济政策、县委、县政府工作重点紧密配合，否则财政不予安排，以改变部门、单位套取财政资金、把难题推向政府的问题。（4）要建立预算追加审查制度，以强化预算约束力，切实减少预算追加。
三、实施部门预算和综合财政改革的大体安排
由于部门预算涉及面广、情况复杂，在这方面又没有经验，为了稳妥的推进这两项改革，我们准备在时间安排上，200x年先选择有代表性的4-6个单位进行试点，然后再全面辅开。
（一）建立预算编制工作机制，增强预算编制合力。
1、建立链条式管理机制，理顺各环节工作关系。初步建立了一个以部门为依托，预算编制、执行和监督评价一脉贯通、相互促进、层次分明的“链条式”预算管理机制。在试点的时间安排上，今年10月前制定改革试点方案，设计规划实施步骤并统一部署，11月份对单位的收支和成本费用情况进行摸底，并完成“一上”，12月底基本确定预算盘子，明年1月份按规定程序向县委、县政府汇报，明年2、3月份报县人大审议通过后批复执行。工作实施中，预算股和有关股室、单位共同协作，密切配合，推进部门预算和财政综合预算改革顺利进行。
2、实行“内外有别、两步到位”的预算分配办法，调动方方面面的积极性。在预算编制主体上，局外以“主管部门”为主体，履行好对所属单位统一平衡、汇总责任，把好初审关；内以“业务股室”为主体，把好分管单位上报预算审核关口。在预算安排上，采取“内外有别、两步到位”的灵活办法，即财政内部由预算股根据预算内、外综合财力情况算大账，财政对外由各业务股室按照部门预算的要求算细账；在内部资金分配上“分两步走”，先确定下达初始额（基本支出及常规性项目支出），再根据财力确定法定支出增量及必保的专项支出项目，分两次切块。除必保支出项目外，业务股室根据分管部门特点和收支实际，按照综合预算的原则，统筹安排支出，有效激发各方面的积极性。
（二）构建预算内外资金运筹机制，深化综合预算改革
1、对县级预算外收入进行政府统筹调剂。在报经县政府确定后，争取在200x年对单位取得的行政事业性收费、政府性基金收入，除国家明文规定不得调剂的项目外，统一按照一定的比例进行集中调剂，打入预算财力，由财政统筹安排支出。
2、用部门预算的方法核定单位支出盘子，用财力包干的办法强化管理。现在单位类型复杂，财政负担很重。如何合理界定县财政对事业单位的补助范围、方式，是编制好县级部门预算首要解决的问题。从这几年的财政改革实践看，我们应按照综合预算的要求，从提高资金使用效益出发，对单位经费补助方式进行了不断改进。（1）对部分有条件的单位，试行财政补助“零增长”或“负增长”，逐步减轻财政支出压力。（2）对预外收入资金较多的部门试行“细化算账、包干补助、节约留用、超支不补”的办法；对一般事业单位，实行“按要素核定收支，财政定额或定项补助，超支不补，结余留用”的补助方式。（3）对自行组织收入较多、经费自给能力较强的事业单位，在核定单位收支的基础上，积极推进“财政补助总额包干”，减人不减资，增人不增资，优化分配结构。变“以钱养人”为“以钱办事”，推动“事业”变“产业”。通过改革，节减财政开支，调动主管部门当家理财的积极性，促进事业发展。
（三）构建人员经费保障机制，完善基本支出管理
1、构建了预算单位基础信息库。在对预算单位人员、资产、收支等情况进行调查摸底的基础上，构建了涵盖预算、决算、审计监督、人事部门等不同资料来源的基础信息库，并初步实现动态管理，为规范人员支出，维护基本支出预算的真实准确提供了有效保障。
2、建立分类分档的基本支出定额标准体系。按照力求统一规范、公平合理的原则，根据单位特点和预算管理形式，分别采取定额法、定额控制法和非定额法测算其基本支出。对纳入定额法的的行政单位实行综合定额，实行“人员支出按实际、公用支出按定额、项目支出按可能”的预算安排方式；事业单位制定了基本支出开支审核标准，实行财政补助定额。对行政事业单位划类分档，分别确定标准定额。为统一规范单位支出标准，优化支出结构，逐步均衡单位供给水平，合理编制基本支出预算奠定了基础。
3、适当增加部门机动经费。考虑到受预算编制时间提前等影响，各部门难以准确预计所有的收支增减因素，为确保预算顺利执行，允许各主管部门在部门预算中预留部分不可预见经费，规模控制在本部门日常公用支出5%以内，主要用于单位不可预见开支。但这部分资金原则上由主管部门在下半年动用，开支项目报财政局备案。

武定县部门预算改革情况

部门预算改革工作是财政管理改革的重要组成部分，推进部门预算改革，是发展社会主义市场经济和建设社会主义政治文明的必然要求，是建立公共财政体系的重要内容，对于加强财政管理和监督，对于促进依法行政、依法理财，对于从源头上防范腐败现象的产生，都有十分重要的意义。根据州局的工作安排部署，为强化预算分配和监督，健全预算管理体制，增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益，进一步推行部门预算在我县顺利开展，现将有关情况汇报如下：
一、我县部门预算开展情况
我县从2005年以来全面开展部门预算改革工作，在全县81个部门112个单位中选择了69个部门、94个单位推行，占全县总数的85.19%。由于处在编制部门预算的初级阶段，没有一套适合的软件，使全面铺开部门预算编制工作受到一定程度的限制。在编制2007年部门预算时，全县各预算单位全部纳入了部门预算编制范围，实现了一个部门一本预算，规范了政府、部门、单位的理财行为，并且采用了计算机进行编制，提高了编制效率。
二、我县部门预算改革的总体目标
我县部门预算改革的总体目标：一是实施综合预算。部门预算结合深化“收支两条线”管理改革，全面反映部门及所属单位全部财政资金收支状况，真正做到“一个部门一本预算”；二是强化部门预算的法制化。部门预算一经人大批准，从预算执行到资金使用的全过程均受到法律监督，防止预算编制和执行过程中违纪、违规现象的发生；三是采用零基预算的方法，按公平和绩效的原则核定预算。基本支出实行定员定额管理，项目支出则按照《项目支出预算管理办法》安排，并进行绩效评价；四是先易后难，全面推进部门预算改革。全县规范的部门预算到2007年要全部到位，全县所有部门预算要纳入部门预算管理范围，严格执行“一个部门一本预算”，部门的所有收入、支出都在预算中完整反映，支出按照基本支出、项目支出分别填报，提高预算的约束力。
三、我县推行部门预算的计划和采取的措施
近两年来，我县的部门预算改革虽然初步实现了阶段性的目标，但今后还应不断总结经验，进一步加大工作力度，按照改革总体目标要求，不断深化和完善部门预算改革。
（一）建立相互制衡的预算管理制约机制。财政部门通过建立内部的预算编制、执行、监督相分离的新机制，发挥人大、审计等部门的外部监督作用，以强化对部门预算编制及执行情况的制约和管理。一是要成立预算编制工作领导小组，由局领导和各相关科室负责人组成。二是要建立预算编制、执行、监督相分离的职能体系。由预算股牵头负责部门预算编制、批复、调整等事项，国库股、各业务股（室）负责预算执行及拨款事项，监督股则负责组织开展重大事项、专项资金等财政外部监督及对内监督检查预算的编制、执行情况。三是要充分发挥人大、审计等部门的监督职能，配合加大对执行《预算法》、《预算外资金管理条例》等法律、法规的监督力度，强化预算约束，不断提高部门预算编制管理水平。
（二）建立科学合理的定员定额标准体系。实行定员定额标准管理是预算编制改革的重要环节，也是推动部门预算管理走向法制化、科学化的有效途径。因此，要在坚持公开、公平、科学、动态原则的基础上，不断完善定员范围、定额标准管理制度、定额标准测算方法、“收支统管”的定额标准及各单位的基础管理等管理体系。
（三）加强和完善政府采购预算编制。一要规范政府采购预算编制程序。各预算单位要遵循“量财办事”的原则，根据单位实际需要制定采购计划，并按照资金性质，分清资金来源，如实向财政部门进行申报，最终由财政部门汇总形成综合的政府采购预算。二要加强对政府采购预算的审核。政府采购预算应先由财政部门相关业务股室审核后，再由政府采购办公室最后审核把关和汇总。三要强化对政府采购预算执行的管理和监督。政府采购预算要同财政年度预算一并纳入部门预算，细化到政府采购项目，并批复至预算单位执行。在实际执行时，采购部门要严格按单位预算计划进行采购，需要调整的政府采购预算项目须报财政部门批准。
（四）合理确定部门预算的编制范围。要按照建立公共财政的要求，科学合理确定部门预算的范围，对各部门所属的事业单位，要区别对待：对属于财政供给范围的单位，应按部门预算的要求编制预算；对属于财政差额拨款和自收自支的事业单位，可考虑暂不列入部门预算的范围。
（五）使用部门预算编制软件和相关配套软件。积极搭建“金财工程”，建成了局中心机房，加强了同州局的业务联系。进一步推进和加快财政系统办公自动化和财政管理信息系统建设，提高部门预算编制的效率和质量；加强与人事、编委等部门的联系，对各行政事业单位的人员基本信息、公用设施、工作量、非经营性资产和经营性资产及经费基本信息等进行采集，结合国库集中支付的建立，掌握单位的资金流向。同时，将中央、省、州出台的各种有关经费标准进行归纳、汇总，建立政策标准库，为更科学地编制部门预算打下坚实的基础。
（六）制定项目支出预算管理办法，加强项目支出预算管理。要加强项目支出预算管理，编制部门预算时，各部门一定要做好对项目的可行性分析，包括对资金筹措、成本费用、组织管理、市场前景、社会经济效益进行详细分析，提供项目可行性研究报告。
（七）进一步推动部门预算改革在全县的开展。虽然我县在部门预算改革中取得了一定成效，但整体推进并不平衡，因此，要进一步加大力度，推动部门预算改革更好更快地发展。

柯坪县部门预算改革的主要做法

部门预算改革是我国财政管理制度改革的一项重大举措，是改革现行预算管理弊端、保证政府预算完整、实现政府预算统一的必然要求，对于促进依法理财、民主理财、科学理财具有十分重要的意义。柯坪县于2005年推行部门预算改革，目前纳入部门预算改革的一级预算单位50个，二级预算单位40个。从几年来的执行情况看，柯坪县的部门预算编制试点改革工作取得了阶段性成果，为全面铺开部门预算编制和国库集中支付改革积累了宝贵的经验，打下了坚实的基础。具体情况如下：
一、主要做法及经验
部门预算改革涉及各部门的切身利益和财权分配关系的调整，牵一发而动全身，稍有不慎，将影响到改革的进程和结果。因此，柯坪县的具体做法是按照“先搭框架、充分试点、稳妥推进”的原则，采取以下主要措施：
1.做好基础工作准备，摸清家底定标准。
根据县编委确定的单位性质、机构级别、定编人数，界定财政开支范围，严格增人增资管理，建立了人员编制数据库，严格控制财政供养人员的增长。根据单位人事部门的花名册和财务部门的工资发放登记表，摸清单位实有人数、财政认账人数和离退休人数，建立单位工资数据库，将工资预算核实到人。根据纪检部门确定的车辆等编制数，摸清单位固定资产情况。在此基础上，根据国家有关政策规定，在全县制定了统一的支出标准，做到公开透明。对人员经费，根据国家和地方规定的开支项目和标准核定，对正常办公经费，制定了分类分档的等级定额标准，分别核定车辆、电话、取暖等经费定额，为推行部门预算改革创造了良好的条件。
2.规范部门预算编制和执行程序。
在预算编制上，柯坪县采取“一下一上”的办法，使部门预算编制具有较高的时效性；在预算执行上，以人大批准预算、财政批复预算、纪检监察财政审计等部门监督预算执行等制度来约束，切实维护预算的权威性。改革编制方法，按照支出标准和事项的轻重缓急，重新测算每个部门、科目和款项的支出需求。对人员经费，按照统一的工资政策，逐人核定，实行编制经费双向控制办法；对正常办公经费，按照支出定额核定；对部门专项经费，根据经济发展规划和部门的事业发展计划，分类排队，视财力逐项核定，编制到项目。
3.正确处理好部门需要与财力可能之间的关系。
部门预算改革的实施，不仅是预算管理方式和方法的变更，更是由财政为代表的政府与部门间权力再分配关系的变更，需要正确处理好诸多方面应协调的关系。柯坪县在预算执行中实行“应收尽收、经费包干、从俭支出、结余留用、超支不补”的管理办法，处理好部门需要与财力可能之间的关系。
二、部门预算存在的主要问题
从目前柯坪县部门预算试点改革工作上看，仍有不少需要解决的矛盾与问题：
一是项目支出管理难。首先是项目选定时，财政部门很难在较短的时间内给予充分的审核论证，基本上以单位申报、政府批准为主；其次是在项目选定较为粗放的前提下，财政部门难以确定其准确的经费需求额度；第三是部分单位有将其他支出转至项目支出的可能，在项目支出的限额内，财政部门实施监督的难度较大。
二是降低行政运行成本难。主要是由于各项经费定额标准实行“一定一年”，所以除人员经费因进人、调资等原因持续增长外，一些单位还从本部门利益出发，不断要求增加其相关公用经费定额标准，财政部门在难以腾出精力予以核实的情况下，有时不得不给予适当调整，造成行政运行成本一直居高不下。
三是部门利益格局调整难。实施部门预算改革的最终目的是要规范部门理财，改变单位间苦乐不均现象。但当前在县级财政财力有限的前提下，不可能承诺在单位出现短收情况时，对既定的单位支出细化预算给予统筹包揽。因此，部分职能多、业务大的部门预算外收入“结余留用”数仍较为可观，单位间苦乐不均现象一时难以改观。
部门预算改革是调整财政与部门间预算管理关系的一项重大举措，涉权涉利，工作繁杂、难度大。财政部门应坚定信心，排除困难，进一步加强上下、内外沟通、交流、宣传、解释工作，缓解矛盾，减少阻力，为推进部门预算改革创造良好的内部氛围和外部环境。
三、今后工作思路
部门预算是支出管理方面的重大改革，对我们提高预算管理水平、依法行政、科学理财具有重要作用。应该统一思想、达成共识，共同推进部门预算改革工作。今后部门预算改革工作应把握好以下原则和方法：
在部门的编制过程中，一要结合我县财力的实际状况，科学划分类档、制定科学的定员定额标准，量力而行地开展部门预算编制试点工作；二要严格实行综合财政预算，统筹部门的预算内外财力；三要从基层编起，层层审核，以部门为基础编制预算。
在预算执行及管理过程中，一要严格执行年初预算，尤其是对预算内、外财政资金的综合调度和统筹安排的水平和力度要有所提高，非因特殊事项，原则上不办理追加预算；二要将部门预算改革与财政其他各项改革结合起来，推进财政整体改革从形式上逐渐向科学管理、提高财政资金效益等实质内容转变。
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