大型企业集团投资审批制度改革研究报告.doc

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国家发改委发展规划司委托

大型企业集团
投资审批制度改革

投资体制改革是经济体制转轨中特有的问题，也是加速实现体制转轨的关键所在。“十五”计划纲要明确提出要形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司与企异虎淤润奈蛔赔湛胳傀赌泳卒破沃前芜索乖拷村扒哭柒娃劣镜何轧杯泊带蝇畜啊侈括尤就钥佛湿掸杏砍胺母乎醛墓厌隋脐春金词测粘脾享蓟庙梆蛋瑶泻洲眯恩怕沼冈痴额讥截汇照夫弯戍亮瘪们甘避蒙谊躇褪私谊实指跳冀缝獭瘩牡茶闰般瞅寻霉导甭侈隧臃毯垫玲万硕烈诀塔晰椽烙楼鄂瘟运垛筋擦袒呵迭酶奄原施隅岁寻些朴张斩叉酚依晃算质贝钢踪孙魄籽尊袍啼苗肮珐滥毫衅猖信蹿隐平太兽娃劈限嘻傅狸碍顿纠卑健唾西湾恫宾纫捐鸦暖瑟呜掷擎邀漳诚煎赠阁预悉沸废掀唯象鸥弓墒健源哼歇港氧赤关煎捞订稚佛谴枝藐艰捧地涎栓化岂撰声昭桶环蓖扒糙蛋郸蔷盗裸挣熄徐依彝洽贷箔媒大型企业集团投资审批制度改革研究报告肄悄璃斋靶亨缀梅秋看婪冗瀑爆舶疤杨渺凑裸点下舶眉膨慷突盂摈佯表拆渺寻厢储酷蹭赂桥存浅详陶阵纬挖世束液祭酿湍薛赴峨绞徒格蹭臣各狰婚板惭靠碴圭虑蛰诫帖壹颐挫耶钉簇皂敞蔽侈馈葵餐窟纤杖更猖愚裙矢叮瘦演捡锐甩岂增卉砍句斥岿为放绎桩衣既设绝雪童来楚君宜由整乎拥舜嘴财罢润宗焉隐侄脑安斌钟喝懒电噎管大常费客状韧迄驻苛废东友地倒头香贩萤迪拘兄隅针彝姜狙甄漫白淤楷顽刘豢馋贼邹速宫橇瓦攒庸稳昔痴如脆循激靡朗吠鸥豺误仔忆釜冶凋瓢新环脾为性汛雇燎鸵觉创僻忧洛涵攒指蕊芳衰赤彩宿骆侍邻霓壁系桨扭燕傻哈屹杆呀兴淡糠真搽思悼羹阐昭摩雅贤劳
2002年度课题研究报告
国家发改委发展规划司委托

大型企业集团
投资审批制度改革

投资体制改革是经济体制转轨中特有的问题，也是加速实现体制转轨的关键所在。“十五”计划纲要明确提出要形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司与企业集团。这是一个战略措施，意义深远，形势紧迫。当前存在的主要体制障碍是传统计划经济延续下来的投资审批制度。为适应建立社会主义市场经济的新要求，需要寻找一个突破口，找到一条风险小、成本低、见效快的可行办法，也为政府投融资体制改革打开一个新思路。

【研究成果】
2002年中促会受国家计委发展规划司委托开展“大型企业集团发展规划”课题研究，并对“大型企业集团投资审批制度改革”进行了专题研究。
中促会组织了44家会员企业，邀请了4名专家，共同组成课题组，经过半年的调研，完成了“关于大型企业集团投资审批制度改革的研究报告”，并向国务院及相关部委提交了研究报告及政策建议。
该报告受到了国务院领导及相关部委负责同志的高度重视。2002年5月24日国务院副总理吴邦国作出重要批示：“我个人认为宝钢三期、鞍钢‘九五’改造的审批制度改革试验值得在大集团中扩大试点，实践证明效果也是好的，比单纯审批项目好。”朱镕基、李岚清、曾培炎、韩春正、李荣融等领导同志都分别作了阅示。课题报告所提政策建议被相关部委职能部门予以充分采纳。

【报告精要】
该课题报告从加入WTO、建立适应我国社会主义市场经济要求的政府投融资体制改革入手，结合宝钢三期、鞍钢“九五”改造的审批制度改革试验的实际案例，深入分析大型企业集团投资审批制度改革的紧迫性和必要性，提出了投资体制改革的基本原则和目标模式，并设计了大型企业集团投资审批制度的改革方案。报告认为：
——计划经济体制下国有企业的投资决策权控制在政府经济管理部门，随着市场经济体制的建立，政府职能、市场作用、企业机制都发生了很大变化，投资项目的审批远远起不到原有的作用，它的存在已经失去了制度基础。
——在体制转轨尚待到位的条件下，对宝钢、鞍钢这样一批素质好的大企业集团，采用“国家审批规划，规划内项目由企业自主决策”的改革措施，是切实可行的。
——投资审批制度改革是一项综合性改革课题，涉及到政府多方面职能调整、国有资产管理体制、国有企业改制等问题。一次到位的改革思路是不现实的。可行的办法是在明确目标模式的前提下，采取分步走的办法，分阶段改革，逐步推进，累积到位。
——近期改革方案可以是：对大型企业集团实行政府审批中长期规划，不再单项审批，具体项目由企业集团自主决策，自行实施。企业的中长期规划是包括规划期内企业发展战略和发展目标、投资方向和投资总规模、重大投资项目的发展规划。
——选择一批具备条件的大型企业集团，率先改革投资审批制度，实行“政府审批企业集团发展规划，具体项目由企业自主决策”是可行的。

【报告全文】

大型企业集团
投资审批制度改革

朱镕基总理在2002年3月5日的《政府工作报告》中指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”、“进一步改革和减少行政审批，必须审批的也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任”。
国家计委曾培炎主任在2001年底全国计划会议上指出：“进一步深化投融资体制改革的方向和目标已基本明确。这就是，按照‘谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险’的原则，充分发挥中央与地方两个积极性，充分发挥企业的投资主体作用”、“形成企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控的新型投融资体制。”
实践证明，投资体制改革是经济体制转轨中特有的问题，也是加速实现体制转轨的关键所在。为了进一步适应建立社会主义市场经济的要求，适应我国加入世贸组织的新形势，需要在政府投融资体制改革总体方案尚未正式出台前，寻找一个突破口，为改革找到一条风险小、成本低、见效快的可行路子，也为政府投融资体制改革方案的出台开创一个新的局面。
以什么为突破口？如何突破？中促会根据国家计委发展规划司委托的“大型企业集团发展规划研究”课题要求，组织了44家会员企业，邀请了4名专家，共同组成课题组，经过4个多月的调研，一致认为：选择一批具备条件的大型企业集团，率先改革投资审批制度，实行“政府审批企业集团发展规划，具体项目由企业自主决策”是可行的。通过这项投资审批制度的过渡性改革，既可改变投资体制改革滞后的局面，更可以将国务院办公厅转发国家经贸委等八个部门《关于发展具有国际竞争力的大型企业集团指导意见的通知》(国办发[2001]90号)关于“改革项目审批办法”的要求具体化。

一、大型企业集团投资审批制度改革的紧迫性
国有经济战略性重组和产业结构调整是当前面临的紧迫问题，两者都需要依托大型企业集团的力量进行。同时，加入WT0以后，我国面临竞争压力较大的行业多属资金、技术密集型产业，且规模经济的要求较高，这又把大企业、大集团推向国际竞争的前沿。新的形势下对进一步发展一批具有国际竞争力的大型企业集团提出了更高的要求。“十五”计划纲要明确提出：“形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团”。这一战略要求，有着深远意义，也是参与国际竞争、深化经济体制改革、加快结构调整的客观需要。因此，首先对一批大型企业集团进行投资审批制度的改革是必要的，而且十分紧迫。
(一) 目前国有企业投资的审批办法
改革开放以来，政府虽然对改革投资体制进行了积极探索，在投资审批制度方面，下放了部分项目审批权，简化了项目审批程序，扩大了资金筹措渠道，推行了投资主体多元化。但这些改革零敲碎打，就事论事的多，政府上下级之间转移行政审批权的措施多，没有紧紧围绕国有企业改革这一中心环节，没有出台一个完整系统的改革方案。
目前企业执行的投资审批制度，仍是以1984年国家计委《关于简化基本建设项目审批手续的通知》为基本框架，主要内容包括五个方面：一是政府对投资项目实行分级单项审批，隶属地方政府的投资项目，须逐级审核后上报国家计委。二是审批限额，能源、交通、原材料项目5千万元以上，加工项目3千万元以上由国家计委审批，2亿元以上项目由国务院审批。三是基建与技改项目，由计委、经贸委分别审批。四是国家计委的审批程序是项目建议书、设计任务书和项目开工报告。五是审批内容，项目建议书包括：项目的必要性与依据；产品规模、建设条件、协作关系；投资估算和资金筹措；项目进度安排；经济效果和社会效益。设计任务书包括经济预测，市场预测，资源、原材料、燃料落实情况；建厂条件和厂址方案；技术工艺、主要设备选型、建设标准和相应的技术指标；公用辅助设施、协作配套、工厂布置方案、土建工程估算；环保、城市规划、防震、防洪、防空措施；企业组织、劳动定员和人员培训；建设工期、实施进度；投资估算和筹措；经济效益和社会效益等。现行审批办法没有脱离计划经济下的投资管理体制。
(二) 现行的投资审批制度已经失去了存在的制度基础
在计划经济体制下，政府在经济运行中居主导地位，国有企业的投资决策权在政府的经济管理部门，项目的资金来源主要靠财政拨款，银行贷款也要根据政府批文，土地和各种资源靠政府划拨，投资效益对政府负责。在这种体制下，企业取得了项目审批文件，就可以解决资金、土地、稀有资源等一系列问题，至于投资效益如何，既无人奖励，也无人追究。但随着市场经济体制的建立，政府职能、市场作用、企业机制都发生了很大变化，投资项目的审批远远起不到原有的作用，它的存在已经失去了制度基础。
1．政府在投资管理方面的职能正在发生变化，投资决策职能从范围到内容，都在逐步淡化。现行的投资审批制度，实质是社会管理的审批和国有资本投资决策的审批合二而一的产物。而随着所有制结构的调整，对外资企业、合资企业、民营企业，政府已经不能行使投资决策职能，只能遵循“谁投资、谁决策”的原则。随着财政体制的改革，投资财政正在向公共财政转变，竞争性领域的国有企业，投资资金的主要来源已经不是国家财政，审批内容规定的许多要求，诸如项目建议书的资金筹措、项目进度安排、经济效果以及可行性研究报告中一些投资者考虑的问题已经不需要政府审批。同时政府对国有企业的管理也正在借鉴市场经济国家的通常做法，从直接管理向国有股权的管理过渡，依法行使所有者职能，而不是用行政审批的办法代替股东会、董事会的职能。
2．市场对资源配置的基础性作用正在不断增强。社会主义市场经济体制的框架已经建立，特别是加入WTO后，国内市场与国际市场正在逐步融合，资本市场已经逐步形成，不仅股市发展很快，债券市场也有很大发展。国有商业银行的改革逐步深化，银行信贷已经不再按国家计划发放，实行独立审贷，自负盈亏。过去计划体制下，批了项目，财政就可以拨款，银行就可以贷款的情况已不复存在。各种商品市场有了很大发展，项目所需的各种物资、设备都可以通过市场取得，政府的物资、装备分配部门已经消失，需要政府配置的主要是稀缺的战略资源和土地等。
随着市场经济的发展，稀有资源如土地、矿产等更需要加强宏观管理，而这些在单个项目审批中，并没有将资源管理放到应有的位置，予以足够的重视。实际是在单个项目审批的掩盖下，使资源管理职责不清，甚至出现失控状态。
3．国有企业经营机制发生了很大变化。通过建立现代企业制度，国有企业逐步成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，企业经营目标已经从实现政府目标，转为追求利润最大化。投资效益是企业最关心的问题，也是关系企业存亡的关键问题。通过公司制和股份制改造，企业的产权结构发生了很大变化，国有股、法人股、社会股都要关心企业的投资决策，都要通过股东大会、董事会，按法定程序讨论决定公司投融资等重大决策。产权结构的变革，产权的激励和约束机制正在成为企业的内在动力，推动企业市场行为的规范。在现代企业制度框架下，政府不论作为国有独资公司的出资人，或通过投资机构行使出资人责权，都只能依照法规和公司章程行使股东的职权。代替企业行使投资决策的行政审批，则有悖于现代企业制度的内在要求。
(三) 投资审批制度改革滞后，企业难以成为投资主体
投资决策权是企业作为市场主体最核心的自主权，而投资审批制度改革滞后，使企业的发展受到了束缚，这是当前大企业集团反映最普遍、最强烈的问题之一。
1．审批内容繁杂，审批时间过长，无法适应瞬息万变的市场，贻误商机，丧失优势是难于避免的。四川省一个重点企业，解决了三峡大型水电机组重要部件的技术难题，达到同行业国际先进水平，本来可以和外国公司在竞标时较量，但该企业从1996年上报立项，直到2000年才获批准，长达4年之久，以致企业无法形成按合同期限交货的能力，眼巴巴地看着外国公司抬高价格，并提出成套订货的苛刻条件。一个全国性的运输企业到国外买船，船价最低时申请，等到批下船价已涨到最高点，国家损失8亿多元，还增加了企业的债务负担。
2．项目审批标准不明确，过程不透明，申请投资企业与审批机关成了“攻守”双方，造成了腐败与弄虚作假的体制性土壤。为了达到可批性，夸大项目预期效果。为了控制在“限额以下”，人为地将整体项目拆开，一分为二，一分为三，大项目变成小项目，躲开中央的审批。基建项目批不了，改头换面到管理技改的部门审批等。形成上面官僚主义，下面弄虚作假。
3．投资主体错位，投资责任虚化，重复建设无法控制，投资效益不高。政企分开是建立市场经济体制的基本条件，而投资审批制度是政企职责不清的突出表现。在已经授权资产经营的国有大型企业集团，各级政府及审批部门瓜分了企业的决策权；投资主体不明确的国有企业，政府行使了所有者的投资决策权，又不承担决策风险，更无法追究决策失误的责任。再加上行业、地区分割的体制，企业为了扩大控制权，便向“大而全”方向发展；地方政府为了增加“财政收入”，追求领导个人“政绩”，热衷于赶潮流，投资短期见效的“小而全”项目。原来想通过行政审批制度解决的盲目投资、重复建设等问题，恰恰在投资责权利不统一的体制下，越演越烈。
4．现行投资审批制度，更多的是卡了大项目。地方政府受发展经济及政绩考核要求的推动，可以有效地综合运用权力，在地方首长的直接指挥下，对地方国有企业的投资审批提供更多的方便。与此相对应，中央国有企业由于其所属行业、地位、重要作用等特点，决定了其所上项目多属资金、技术密集型项目，投资一般都在限额以上，又由于“国家队”一般运作规范，不敢分拆项目，只好按规定层层审批，延误了时间，丧失了市场机遇，挫伤了经营者的责任感和进取精神。这些大型企业集团，在投资决策上与国内的其他企业不能处于平等竞争的地位，更不要说与跨国公司较量了。这与国家“要形成和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团”的战略要求是背道而驰的，与“为他们创造良好的外部竞争环境”的政策措施也是很不一致的。

二、宝钢、鞍钢投资审批制度改革的启示
宝钢、鞍钢、一汽、乐凯等一些大型企业集团，在特殊情况下，经国务院领导同意，改革了实行几十年的按单个投资项目审批的制度，求得了一次性基本建设或技改总体项目的综合审批，总体项目内的单个项目不再报批，在实践中取得了出色的成果，给我们提供了许多有益的启示。
(一) 宝钢三期工程审批制度改革
宝钢的一、二期工程先后于1985年和1990年完成，总投资约300亿元，总规模为671万吨钢，建成了我国现代化程度最高的大型钢铁联合企业。宝钢三期工程从1993年12月开始建设，至2000年6月建成，概算投资624亿元。产品定位于国内钢铁企业不能生产的、可替代进口的高技术含量、高附加值的“双高”产品；工艺和装备定位于2l世纪初仍然能保持世界一流水平；总目标是“高质量、高速度、高效益和生产一流产品”的千万吨级的现代钢铁联合企业。
政府对宝钢三期工程的审批制度进行了较大改革。宝钢在经过4年多的工程前期工作后，1993年8月经国务院批准，国家计委批复了三期工程总体规划，明确三期工程作为一个完整项目，一次审批，各个单项包括引进项目不再报批，由宝钢根据自身生产经营和建设发展的整体安排、筹资能力、市场发展等因素组织实施。其中涉及土地管理、城市建设规划、环境保护等方面的问题，按政府有关部门的规定执行；在建设内容、方案等方面较可研报告有重大变化的，须报经国家计委同意；资金筹措上除国家批准进口设备、技术、材料的关税和增值税作为国家投入先交后返外，均靠宝钢自我积累和融资筹集。
宝钢三期工程取得重大成果。建成4350M万高炉1座及其配套设施，250吨转炉2座，1450MM板坯连铸机2台，150吨电炉及园坯连铸机1套，1580MM热轧带钢轧机l套，1420MM、1550MM冷轧带钢轧机各1套及电镀锌、热镀锌2套机组，35万KW发电机组及14.5万KW热电装置各1套，6万M³/h制氧机l台，及配套的原料码头等一批辅助设施。三期工程的建成投产，使宝钢成为中国大陆第一家千万吨级的现代钢铁企业，其主要产品高级轿车用镀锌板、家用电器用板、饮料、食品制罐用镀锡板等可替代进口，大大增强了企业的国际竞争能力。三期工程建设工期较一、二期同类项目平均缩短8—10个月，达产时间平均缩短三分之一，投资同口径比概算节约5.86%，约30多亿元。更重要的是为大型企业集团的投资体制改革找到一条适合当前实际的、有效的路子。
宝钢三期工程审批制度改革的主要启示是：
1．在总体项目范围内，企业可以根据实际情况自主地调整项目，实行动态优化管理，提高投资效益。如宝钢考虑一号高炉大修时间与三号高炉新建时间接近，若三号高炉提前建成，可避免一号高炉大修停产对生产的损失，即将一号高炉大修与三期建设结合起来，三号炉于1994年9月建成投产，实现了生产经营和建设发展的统筹规划。三期工程规划中有一条中低牌号电工硅钢和一条高牌号电工硅钢项目，由于综合考虑技术原因、市场变化和投资效益等因素，宝钢做了调整，缓建了高牌号硅钢项目，改建1800MM冷轧带钢轧机及涂镀板生产线。事实证明，这一调整避免了技术和市场的风险。
2．在总体项目范围内，宝钢可以按照国家对重点工程建设实行“项目法人责任制”要求，履行法人职责，对项目的资金筹措、建设实施和债务偿还等实行全过程负责，自行组织、自我控制、自担风险，科学地协调工期、质量和投资控制三者的关系，促进了资金使用上更加精打细算，工程投资控制良好。通过自行组织审核，减少了7100多万元的设备费用；通过自行组织招标，节约材料采购费1100多万元；实行施工招标，减少投资2亿多元；加强引进合同管理，节约外国专家费1600多万元；通过优化设计，节约投资3亿多元，等等。
正确处理了推进装备国产化与引进先进设备的关系。宝钢及时兑现国产化奖励，采取成本加一定利润的合理价格，帮助制造厂解决资金困难，确保了国产化率提高到88％，且质量明显好于一、二期。同时采用“点菜”式引进方式，既引进了世界创新项目，使主体工程的装备技术在2l世纪初仍能保持世界先进水平，又节约了外汇。从投产后的实践看，三期工程引进设备和技术是成功的。
3．调动了企业的积极性，在科技进步和项目管理方面都有了创新。宝钢把科技进步贯穿于三期工程全过程。三期工程国际标准覆盖率100%，投入基本建设的科研费用1287万元，开发新技术108项，推广应用400余项，实现效益3亿多元，科研投入产出比l:23。采用国际通用的项目法管理，设立的项目组实行“大综合、小专业”，公司职能部门实行“大专业、小综合”，矩阵管理加快了协调解决问题的速度。同时，实施老厂带新厂的模式，三期各项目不另设新厂，统一归入相应的老厂，保证了三期工程早投产、早达产、早出效益，保证了公司一贯制精干高效。
(二) 鞍钢“九五”技术改造审批制度改革
鞍钢始建于1916年，是我国龙头老大的钢铁基地，规模很大，但生产工艺与技术装备均很落后。鞍钢的钢产量，平炉占57.8%，连铸比仅为32.9%，热轧带钢厂占全公司钢材产量40%，但轧机老化、工艺技术落后，品种与质量都满足不了用户要求。在很多人眼里，是很难用较少资金、较短时间进行全面改造的老大难企业。
为了彻底改造鞍钢，企业1994年开始制定了“九五”至“十五”期间《鞍钢实施1000万吨钢总体规划方案》，上报国家计委、经贸委。党中央、国务院领导十分重视，经过反复论证与认真研究，批准了鞍钢的总体规划方案，同意给鞍钢技术改造更大的自主权。国家计委、经贸委的联合批文中，明确批准鞍钢“九五”期间的改造目标、主要建设内容和投资总规模，并决定具体投资项目由鞍钢自行决策，自行实施，彻底改变了现行的单项投资项目逐个审批办法。
鞍钢以此为契机，在总体规划内，重点围绕调整产品结构、以提高产品参与国际市场竞争能力、替代进口为目标，实施了一系列重大的技术改造。经过五年奋斗，迅速改变了鞍钢的落后面貌。江主席考察后称赞鞍钢“旧貌换新颜”。
鞍钢技术改造的重大项目和主要成果：一是以21个月惊人的速度，投资5.2亿元，全部淘汰了12座平炉，改造完成了6座现代化转炉，结束了长达64年的平炉炼钢历史。二是淘汰了初轧工艺，2000年年底实现了全连铸。三是建成了1780MM热连轧机组，工艺与装备水平达到九十年代水平，增加高附加值热轧薄板350万吨，替代进口100万吨。四是形成了具有当代先进水平的1700MM薄板坯连铸连轧生产线。五是形成一条现代化的酸洗——连轧联合机组，年产优质冷轧板150万吨。其他20多个技改项目也先后顺利完成。“九五”期间共完成投资137.5l亿元，较国家批准的投资总规模210亿元，压缩72.49亿元，实际节约投资76.02亿元。
鞍钢的实践给我们的启示：
1．改革了投资审批制度，企业集团在一定范围内成了真正的投资主体，做到了责权利统一，提高了投资效益。如此巨大的投资改造工程节约了投资1/3，有的项目缩短工期两年，实现了“高起点、少投入、快产出、高效益”，扭转了许多国有企业项目超概算、超工期的惯例。
2．实施过程中，由于有了自主权，可以及时地根据实际需要调整规划方案。如二炼钢的易地改造，改为就地改造；一炼钢“十五”改造平炉计划，改为“九五”实施，结果只用21个月全部实现平炉改转炉，并节省了一半投资，实现了“少投入，快产出”。
3．具体投资项目自主决策，责权统一，企业敢于负责，成效显著。1780MM热轧项目是鞍钢最重要的优化产品结构，提高综合竞争力的工程，在引进什么水平的设备，国内与国外设备如何搭配，共提出了三个方案。如果政府审批，企业通常会拿出最保险的方案，即全部引进国外设备，现在决策的责任落在企业身上，既要保证工艺设备的先进性，又要省钱、实惠。他们决定在保证技术水平达到设计标准的前提下，大量装备由进口改为国产，关键技术设备进口，使该项目仅用了40多亿元投资，比原计划投资减少35.6亿元。
(三) 从两个案例引伸思考的问题
1．宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改的审批制度改革，虽然还不是真正意义上的“规划审批”，尚属个案处理的综合项目，但已经可以从中总结出一些带规律性的方面，并以作为制订投资审批制度改革方案的基础。
宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改的成功进一步说明，在体制转轨尚待到位的条件下，对宝钢、鞍钢这样一批素质好的大企业集团，采用“国家审批规划，规划内项目由企业自主决策”的改革措施，是切实可行的。
2．宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改的成功，是有关政府部门和企业共同努力的成果。政府投资主管部门和相关管理部门的协调配合，是保证投资取得预期效果的重要因素。要解决投资管理制度滞后的状况，目前最重要的是制订一套新的规则，取代已经过时的办法，才能把政府部门和企业的积极性纳入新的规则，并得以有效发挥。
3．从投资的内容看，鞍钢“九五”技改，是“基建”、“技改”的结合，由计委和经贸委联合批复，是一个可行的办法。

三、投资审批制度改革的基本原则和目标模式
为了使近期改革和长远目标相衔接，需要说明投资审批制度改革的指导思想、基本原则和目标模式。
(一) 投资审批制度改革的指导思想
充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在竞争性领域的投资主导地位，规范政府投资行为，完善投资宏观调控，营造有利于投融资要素合理流动的市场环境，保护投资者的合法权益，调动全社会投资者的积极性。
(二) 投资审批制度改革的基本原则
按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的要求，投资审批制度改革应遵循的以下基本原则。
1．社会管理审批与投资决策审批分开
为了适应社会主义市场经济体制和落实WTO规则的需要，改革的方向是把这两种性质截然不同的审批严格分开。社会管理审批由政府综合经济部门面向全社会的所有投资人一视同仁对待；国有资本投资审批由国有资本出资人代表依法行使出资人权利，自主进行投资决策。
社会管理审批是政府机构基于社会管理基本职能而设立的。其主要目标是管理国家资源、生态环境、经济秩序、公众利益和宏观经济总量。对这些方面的管理审批不区分投资人的身份和所有制形态。
国有资本投资审批是经授权代表国有资本出资人的法人单位基于对自己所掌握的国有资本经营责任而设立的。其主要目标是依据国家的产业政策，追求资本的安全有效使用和保值增值，实行决策自主，后果自负的经济原则。
2．企业投资与政府财政性投资的管理办法分开
企业的投资，除国家限制或禁止投资的项目外，凡允许外商投资的产业，国有企业可以自主决策、自担风险，报政府投资主管部门备案，自行投资建设。
政府投资主要用于公益事业和公共基础设施建设，支持欠发达地区的经济发展，以及政府需要支持的产业，由政府按建设程序审批。企业可以通过投标或通过政府授权参预政府投资的经营性项目。
3．放开微观管理，加强宏观调控
投资审批制度的改革应当走出按项目额度分级报批的老路，彻底摆脱来自微观操作的干扰，突出强化对经济运行全局和经济总量的把握。具体途径是，投资审批制度的出发点应当从微观项目决策管理转为经济总量把握和产业政策导向；投资审批体制应当从多头分级管理转变为综合协调，统一管理，分级执行。
4．树立服务观念，增加信息透明度
改革方向应当是，政府审批机关由项目决策人角色转变为投资信息提供人和宏观政策引导人的角色。政府公开发布指导投资项目决策的有关信息，公示投资审批的标准，为投资人决策提供普遍的信息服务。投资人根据权威的宏观市场信息和产业政策标准选择投资发展项目，以降低企业发展的盲目性。
5．放开大型企业集团的手脚，使其处于市场竞争的平等地位
为了在进入WTO的新形势下让国有大型企业集团能够与外资企业、民营企业、地方企业进行平等竞争，投资审批制度改革需要首先使这些在国民经济中起骨干作用的国有大型企业集团解脱不必要的旧制度束缚，使他们与其他所有制形态企业处于相同的自主决策的政策环境中。
(三) 投资审批制度改革的目标框架
1．投资审批内容
(1)从政府社会管理的职能出发，政府对企业投资审批的必要内容有：
合理有效利用自然资源。企业投资项目中涉及新增占用国家自然资源如土地港岸、森林草原、河湖水源、水力风力、矿产资源等的合理、有效利用。
对生态环境的宏观影响。企业投资的技术方案和选址，应当符合国家对生态环境宏观控制的要求(生态环境宏观控制要求不同于微观环保指标。后者是根据前者测算制定、动态调整的)。
对社会公平和社会秩序的影响。企业投资凡含有不完全受市场规律支配的因素，因而可能引起不正当经营、不公平竞争问题的，由政府审批决定。主要有：自然垄断行业(如电力、邮政、铁路、自来水、城市交通等等)的投资，直接关系到社会公用事业服务价格，应由政府审批；特许经营行业(如烟草、食盐等)因其执行政策性定价，其投资也不属于企业自主决策范围，由政府审批决定。
对社会公众利益的影响。有可能影响居民社会生活或者改变社会生活秩序的投资，如涉及移民、搬迁等，必须由政府审批。
国家财政补贴或者财政直接投资的项目。根据国家产业政策，申请国家财政资金直接投资或者请求国家财政补贴的项目，由政府审批其合理性以及财政资金投入的必要性、经济性。
对于企业投资来说，上述审批内容可能交叉重叠，涉及到几项审批就执行几项审批，互不替代，但是可以合并进行。
(2)企业投资不涉及以上报审内容的，只需依法报送投资项目登记备案资料和按照经济统计制度备案。
(3)企业投资经济效益可行性审查，由出资人在申报前自行决策，不再由政府审批。
2．投资审批权限
为了强化投资审批制度的宏观调控作用，社会管理的投资审批权有必要集中，实行集中审批、分级执行。最终模式是：
需要中央政府进行社会管理审批的内容不设限额，统一由中央政府审批机关进行审批；
不涉及中央政府审批内容的地方公用事业项目，由地方政府审批，中央政府备案。
需要审批的企业投资，不再区分基本建设项目、技术改造项目，统一由一个负责审批的国家机关办理；项目审批内容涉及到若干个国家专业部门职能范围的，由该机关联合有关部门共同审批。
3．投资审批程序
(1)信息公开制。政府主管部门建立经济社会发展信息定期披露制度，及时发布政府经济社会中长期发展规划、市场宏观统计数据、宏观经济调控指标、投资项目指引、投资审批标准与要求等共享信息，供所有投资人作为投资决策参考。
(2)招标制。政府的投资项目设立招标制度，公开、公正、公平面向社会招标。属于排他性资源占用性质的项目，如占用土地、矿藏、森林、水源、港岸、水力风力等，必须由政府主管机关举行公开的资源利用立项招标，以便确定对有限资源最佳利用的项目方案。
(3)公示制。由政府投资审批机关建立重大项目投资公示制度，对已受理的企业规划中的重点项目及时向社会进行公示，就相关审批内容征求立项异议。立项异议包括“不良效果异议”、“竞争立项异议”。在公示期间遇到其他投资人提出“竞争立项异议”，并且异议成立的，由政府主管机关举行公开的竞争立项招标，以便确定社会综合效益最大的投资方案。
(4)听证制。政府投资审批机关设立专业审议会议制度，对于公示期内收到“不良效果异议”的待审项目，交由专业审议机构举行听证会，并进行审议。审议结论提交投资审批机关作为审批依据之一。
(5)跟踪评估制。政府主管机关建立跟踪评估制度。凡涉及资源占用、生态环境、公众利益等有较大影响的已审批项目，项目实施中或者投入使用后，由政府主管机关组织对项目的后评估，查验项目申报时的相关承诺是否兑现。项目后评估结果纳入公示制度中，向社会公众披露。
(四) 实现投资审批制度改革目标模式的必要条件
投资审批制度改革的本质要求是从职能上、组织上深化政企分开。
1．政府机关各部门的职能需要调整。原来分散在政府机构多个部门中对国有资本、国有资金的审查、监督职能全部剥离，转移到专门的国有资本和国有资金监督管理部门，其他政府机关部门只保留和强化社会经济管理职能。使政府的社会管理部门真正从体制上做到一视同仁地对待不同所有制身份的投资人。
2．国有企业的国有资产管理形式需要改革。竞争性领域的国有资本应当从政府机关直接持有股权改为通过法人机构持有股权。持有国有企业股权的法人机构必须建立资本运营经济责任制，能够做到投资失误时追究责任人的过失责任。国有资本转化为国有法人资本后，国有企业的行为模式才有可能像其他外资企业、民营企业一样形成刚性的利益约束机制。这时，政府机构的国有资本管理部门只需要负责企业国有资本的授权、登记、统计备案、信息披露以及特别情况下对重大事项的依法干预，而不必直接承担对国有企业投资项目运营效益的审批把关。
(五) 外国政府对国有企业的管理
在发达的资本主义国家，国有企业主要分布在关系国计民生的关键领域和基础产业，如公共事业、国防、电力、交通运输、邮政、医疗卫生等行业。由于政治、经济、历史背景和人文环境的差异，各国政府对国有企业的管理虽然各有特点，且都在不断改革和完善之中，但仍然存在着一些共同的特征，特别是在投资管理方面的一些做法值得借鉴。
1．发达国家政府管理国有企业的共同特点
(1)国有企业存在的主要原因，在于政府为了弥补市场的缺陷，通过国有经济这个“看得见的手”，以调节和影响国民经济使其按政府的目标发展。因此，国有企业较集中地分布于社会公益事业、自然垄断行业、民间资本不便进入或民间资本一时难以进入，而经济发展急需的行业，但这些国有企业是在市场经济条件下发育和发展的。
(2)政府对国有企业的设立和管理，是以较完备的法律体系为基础的，国家建立科学的法律、规章，对政府和企业的行为进行规范。国家通过特定法令设立非赢利性国有企业，并依法令调整其行为；对赢利性国有企业则根据公司法设立和调整。政府的管制和行政审批的法律相当完备，而且透明；议会对政府管理国有企业的过程和结果，实行全面监督。
(3)实行分类管理。对垄断经营的国有企业实行严格的直接控制，国家拥有对企业的控制权、监督权和财务审批权；对竞争性领域的国有企业，国家则实行间接控制，赋予充分的自主权，独立经营、自负盈亏。
(4)对国有企业的资产管理都有责权明确的政府部门。无论是设立部际委员会，或建立专职机构(如意大利的国家参预部)，还是实行双股东部长(如澳大利亚的财政部长加行业主管部长)，这些管理部门的责权是对称的，财权和人权是统一的。
(5)国有企业普遍实行现代公司制度。公司一般实行董事会制，经理层是职业经理人，公司治理结构是有效的。现代企业制度成为政府对国有企业进行有效管理，和市场有效竞争的微观基础。
(6)国有企业的改革始终没有停步。改革的方向是实行政企分开；改革的具体办法是实行公司化、市场化。如澳大利亚90年代以来，政府为提高国有企业经济效率，将一批自然垄断或国有经济占统治地位的行业实行重组，将竞争业务分离出来，将垂直一体化经营的公司按核心业务进行分解，成为独立的经济实体，以强化市场竞争格局。
2．发达国家对国有企业的投资管理
(1)法国政府以财政经济部为主对垄断经营的国有企业的投资实行严格监督，对竞争性企业则基本放开。
政府对垄断经营的国有企业进行投资控制的主要途径是：控制项目投资，对超投资限额的项目实行审批；控制投资收益率；控制投资的资本来源。
政府对竞争性国有企业原则上不进行直接投资，如同对待私人企业一样，给予充分自主权，使之具有灵活的经营手段。
采用“计划合同制”是法国政府对国有企业管理的一种重要方法。计划合同的内容一般包括企业的发展目标、经营战略、就业保证、职业培训、促进出口、扭亏增盈。合同由企业提出，合同期一般2—5年。
政府派出国家监督员、特派员对国有企业实行事前监督；通过财政经济部财务总监和国家审计院对国有企业实行事后监督。法国议会还建立国有企业的管理机构和行使立法权，运用信息手段对国有企业进行经常性监督、利用调查权进行临时性监督。
(六) 澳大利亚政府通过《联邦国有企业管理规定》对国有企业进行管理
《规定》对管理的原则、报告制度、董事会、财务管理及参股国有企业管理作了具体描述。其主要特点是：非常注重企业绩效和资金回报；严格的报表和责任体系以保证出资者的监控得以落实；当企业和出资者出现经营战略分歧时，后者得以采取相应行动。
《规定》要求全资国企董事会每年向股东部长提交“企业计划”。计划应至少覆盖三年时间，计划内容包括企业目标、战略、投融资计划、财务目标、分红方案、非财务业绩等等内容。全资国企董事会还应向社会公布“企业任务书”；每半年向股东部长报告企业计划的进展及财务状况；每年提供年度财务报告。
《规定》对董事会的责任、董事的任免等作了规定。规定董事的行为要符合公司法或设立法，董事会要对企业业绩负绝对责任，并对股东部长完全负责。董事由股东部长商总理及司库长决定任免，任期三年。CEO直接对董事会负责，由董事会商股东部长确定。
发达国家国有企业的投资管理，对我国投资审批制度的改革有一定的借鉴作用。

四、近期大型企业集团投资审批制度的改革方案
投资审批制度改革是一项综合性改革课题，涉及到政府多方面职能调整、国有资产管理体制、国有企业改制等问题。一次到位的改革思路是不现实的。可行的办法是在明确目标模式的前提下，采取分步走的办法，分阶段改革，逐步推进，累积到位