美国公务员管理制度考察与借鉴.doc
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4、-31美国“政府雇员”包括联邦公务员和地方公务员,对于美国公务员体系的分析和介绍,大多着眼于宏观层面,且主要聚焦在联邦公务员。笔者有幸多次走访南加州洛杉矶郡(L.A.County)和橙郡(Orange County)多个中小城市,与政府官员及人力资源管理部门(H.R)进行了广泛交流,更全面系统了解了美国政府雇员管理制度,其管理方式和思路也有可借鉴之处。 一、总体管理体制 在美国,“政府雇员”一词被广泛应用,包括政府机构、公立学校、医院、邮政、警察、消防乃至保健、保洁、电工、餐厅服务员等所有在公共部门工作的人员。在我国,“公务员”特指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人
5、员,未纳入行政编制、但依靠国家财政负担工资福利的事业单位、人民团体和群众团体的工作人员参照公务员管理。由于美国实行联邦制,中央与地方的关系大体分为两个层面,联邦与州,州与各郡、市等。州与郡都具有较强的独立性。各州公务员管理依据本州的法律文件实施,即使是同一个州内,各郡、市公务员管理也有一定的差异性。这种地方分治管理结构的核心是:依法确定权责。由于各级权力机关没有绝对的上下行政隶属关系,因此主要依据法律而非行政指令来约束公务员管理行为。处于发达市场经济条件下的美国公立部门,在提供公共产品和公共服务时,提倡契约自主、契约自由,即基于契约约定权利义务关系,约束行政行为,从而达到管理更为弹性、资源投入
6、更为有效、民众监督更为有力的目的。特别是近年来,以公共选择理论为核心的新公共管理理论大行其道,其核心理念是,否定只有当地政府才具有提供公共服务的唯一合法性和可能性,经由公民自由选择,在公共管理中引入竞争机制、效益原则等。比较典型的是自行成立的众多特别行政区,比如由某几个相邻市订立合同,共同形成一个行政部门负责本地区的学校教育或污水处理等等,以达到集约化目的;又如,某市不设立警察局,订立合同委托临近市警察局管理等等;近年来,甚至出现通过合同外包方式,将部分公共服务交由私营部门来实施,以实现效率的优化,比如加州的州立监狱体系。此外,地方政府中,雇主与雇员的关系同样是以契约为履行职责和奖惩的主要依据
7、,与公务员工会之间的工资集体协商是人事部门的重要工作事项;甚至在部分契约市,行政主脑也非民选,由民选产生的董事会(board)雇佣城市经理(city of manage),几乎与私营企业的经营模式无异。美国公务员的分类,简单理解,分为纵、横两个指标轴,纵向为品位分类,横向为职位分类。美国是现代文官制度职位分类的重要起源地,1883年,美国文官法按“职务常任原则”,将公务员分为两类:即一类是经过文官考试的,即职业文官(“职业公务员”),另外一类是没有经过考试、通过民选产生的,即政治官员(“政治任命官员”)。1923年更是通过了“职位分类法”,对文官从事的工作,按其性质的不同具化为五大类:专门技术
8、类,次专门技术类,文书、行政和财务类,保管类,文书机械类。1978年,美国通过文官制度改革法,以建立高级公务员职务序列为标志,开始吸收品位分类的因素,弥补职位分类的不足。高级公务员序列的公务员有职业任用、非职业任用和限定任用三种方式。其中,非职业任用政治性强,主要从事帮助并维持有政治意义的政策,或作为政务官个人的助手或顾问,是政务官控制行政机关的工具。 二、关于招录 除了少部分政治任命官员外,美国联邦公务员和地方公务员都是通过考试招录的。以实地了解的加州地方政府为例,地方政府雇员的招录由地方政府根据岗位空缺需要自行组织,招录条件也是根据岗位自行确定并公布在网上接受报名,但不能有与联邦法律冲突的
9、歧视性条件。招录程序一般也会有笔试和面试,经过笔试的筛选,一般按13-112的比例确定面试人选,面试考官由人事部门根据岗位特点在临近市、郡相关部门或该领域的专家中选取,名单可以公开。进入面谈后,面试成绩仅作为参考,最终录用人选由用人部门主管在面试对象中确定。但是,根据工作岗位的专业和层级,选拔方式和招聘资源的投入也会有所不同。对一般行政岗位,选拔标准侧重“通才”,注重选拔对象的教育程度、基本素养以及综合、推理和判断能力;对业务性、操作性较强的岗位,还附加了实际操作能力的考试。初步招录完成后,特别注重试用期考核,通过短期试用,对员工基本能力、态度作出评价,然后提出续用意见,真正做到“能进能出”。
10、简而言之,美国公务员的招录,一是过程灵活,因地制宜、因岗多变;二是考试和考察并重,突出实践能力。 三、关于培训 美国公共行政管理十分重视人员培训,通过政府雇员培训法、政府间人员法、雇员综合培训法等法律明确了公务员培训的对象、方式,其目的是要通过培训把人力资源转化为人力资本,提高培训的绩效。按培训对象区分,首先是职前培训,即针对初任公务员进行的培训,在培训过程中,为每一个初任公务员指定一名导师,按照各个岗位的标准化培训课程,围绕如何尽快适应行政机关的环境和工作要求,进行带教和评估;其次是在职培训,内容设计旨在培训公务员适应经济社会环境变化和政府职能变化的能力,通过培训,更新知识、适应环境、提高管
11、理水平;再其次是晋升培训,通过对具备发展潜力、有培养前途的公务员进行培训,使其具备更高职位所需要的知识、技能和才干;最后,是对被辞退公务员的培训,为其重新就业提供技能保证。从培训的内容上看,一是重视职业道德培训,通过学习一系列公务员法规、条例和道德法典,对公务员的职业道德与行为规范进行约束,以维持其高标准的个人行为准则,更有效地为政府服务,二是重视提高实际工作能力,越来越由通用型管理培训,发展为符合工作特点和绩效要求的分类培训,体现针对性、多样性和有效性的特点。从培训的主体上看,公务员培训机构也日益呈现出市场化导向的趋向。除了建立由隶属于培训主管机构和高等教育系统共同组成的培训网络外,广泛吸引
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