在行政事业单位内部建立经济责任审计制度的必要性.doc

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浅谈在行政事业单位内部建立经济责任审计制度的必要性
摘要：经济责任审计是特指中国近年来出现的旨在明确党政机关和国有企业领导干部经营管理责任而进行的任期经济责任审计或者离任审计活动。随着《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的颁布施行，经济责任审计成为当前对国家机关和国有企业事业单位领导人经营管理责任的一种主要审计形式。所以，在行政事业单位内部建立经济责任审计制度显得相当必要，并应该作为一项内部控制制度长期执行下去，以发挥审计“免疫系统”的功能。
关键词：经济责任审计；党政主要领导干部；任中审计；领导责任
2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），标志着经济责任审计将成为今后审计工作的主要方式，更多的企业和党政领导干部将全面接受考验。《规定》的颁布施行，是加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要。对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。作为行政事业单位的财务、内审人员有责任和义务向主要领导干部传达有关规定和审计工作的精神，通过在单位内部建立经济责任审计制度，借助任中审计，明确主要领导干部的经济责任，规范管理行为。以下将从几个方面阐述在行政事业单位内部建立经济责任审计制度的必要性。
一、经济责任审计概述
（一）经济责任审计的概念及目的
行政事业单位经济责任审计，从理论上讲，是审计机关通过对党政领导干部及其所在地区、部门（系统）、单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的审计，来监督、评价和鉴证党政领导干部经济责任履行情况的行为。也是特指中国近年来出现的旨在明确党政机关经营管理责任而进行的任期经济责任审计或者离任审计活动。目前，中国开展经济责任审计的依据是《审计法》及其实施条例、中共中央2010年12月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》以及国家干部管理的有关规定。经济责任审计的对象是党政主要领导干部。
经济责任审计的目的不同于常规审计。常规审计的主要目的是维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，其出发点是维护被审计单位和国家的经济秩序。经济责任审计则由以审计财务转向以审机制与风险为主，由审结果转向审过程与动机为主，由评价财务指标转向评价财务指标与经济指标、绩效指标并重，由评价会计责任转向评价受托责任、社会责任和角色责任并重。通过分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门、纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部等提供参考依据。
（二）经济责任审计的作用
经济责任审计是适应中国政治、经济体制改革和发展的要求而产生和发展起来的，它的出现显示了其他审计无法替代的作用。无论是在保护国家财产的安全、完整、保值、增值方面，还是在健全领导干部的监督管理，促进廉政建设方面，都取得了显著的成效，发挥了重要的作用。
1.开展经济责任审计有利于加强领导干部监督管理，正确评价和使用干部。社会主义市场经济体制的建立发展为领导干部施展才干提供了广阔的舞台，但同时也向我们的干部考察工作提出了挑战。实施领导干部经济责任审计，倡导定性与定量相结合，联系领导干部任期目标，通过对相关的经济指标等情况进行分析考核，对其任期工作业绩作出评价，能够达到客观、公正地确认其经济业绩，全面评价考核领导干部任期内德能勤绩的目的，为正确评价和使用干部提供了依据，同时有利于干部更好地履行职责，防止短期行为。
2.开展经济责任审计有利于从源头上预防和治理腐败，规范干部行为，促进廉政建设。经济责任审计通过对任期内财政、财务收支的审计，达到查明个人经济责任的目的，既对事又对人，而且审计涉及领导干部任职期间一般较长，往往能够发现年度财政、财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分子。另外，经济责任审计着眼于防范，健全了监督制约机制，有利于发现财务管理漏洞，健全财务管理制度，提高财务管理水平，促使领导干部自我约束、自我完善，增强纪律观念，从源头上预防腐败，有效促进廉政建设。
3.开展经济责任审计有利于核实家底，客观公正地鉴定前后任干部的经营业绩和经济责任。经济责任审计立足于领导干部所在部门、单位的财政、财务收支的真实、合法、效益及经济业绩情况，一方面能为选拨、任用、奖惩干部提供依据；另一方面能够摸清家底，明确离任者的经济责任，有利于继任者了解接任单位的真实情况。
（三）经济责任审计的实施时间
经济责任审计一般在什么时间实施？根据《规定》，党政领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。规定确立了领导干部经济责任审计的先审计后离任的原则。但从目前审计机构的审计力量和经济责任审计的发展水平来看，还不可能完全达到先审后离的要求。因此，在经济责任审计工作实践中，较符合实际的做法是实行先审后任，对离职后再任职的领导干部，应当在其任新职务前完成对前任的经济责任审计。为解决审计力量不足与经济责任审计任务重的矛盾，可以开展任中审计，即在领导干部任职期间，有计划的开展常规的经济责任审计，将本应在离任时实施的经济责任审计在其任期内分段实施。审计结果记录留档，也可以帮助领导干部掌握当前的任职情况。
二、建立单位内部经济责任审计制度的必要性
经济责任审计从探索到不断完善，十多年来，发挥了很大的作用，取得了明显的成效。据统计，1998年至2010年10月，全国各级审计机关审计领导干部41万多人，其中党政领导干部38万多人、国有企业领导人员3万多人。审计查出由领导干部直接责任造成的违规问题金额和损失浪费问题金额684亿多元；各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果，免职、降职、降级、撤职和其他处分共计1.81万人；移送纪检监察和司法机关0.72万人。现在的《规定》较原来的两个《暂行规定》，审计对象提升了，审计内容深化了，审计程序规范了，结果运用强化了，相关部门之间的配合更紧密了。按照《规定》的要求，各级审计机关和机构将更全面、更深入推进经济责任审计，加大对内部经济责任审计工作的监督、检查和指导力度，推动部门和单位内部管理领导干部经济责任审计的开展。因此，在行政单位内部建立经济责任审计制度显得非常重要。
1.建立单位内部经济责任审计制度是审计工作的需要，也是单位领导干部自我免疫的需要。对于审计机关而言：审计只是途径，处罚不是目的。对于被审计单位而言：审计就像医生，揪出疾病，及时清除。如今，一些单位的领导者主动请审计机关来开展任中审计，表明领导干部的政治觉悟不断提高，讳疾忌医已成往事，主动配合审计工作才是明智之举。新《规定》把领导干部履行经济责任时承担的责任分成直接责任、主管责任和领导责任三种。定期开展单位内部审计有利于领导干部加强政策法规的认识，明确各种责任的划分依据，分析各种责任的形成原因，及时制止和反省，将错误消灭在萌芽状态。如果说审计是医生，那么单位内部审计就是“健康卫士”，他定期“把脉”，在防范和惩治腐败的同时，起到自我免疫的作用。
2.建立单位内部经济责任审计制度可以随时制订审计计划，及早发现、解决问题。随着审计对象的扩大、审计内容的深化，审计机关也暴露出它的不足和困难之处。审计力量不足，审计计划有限，还是以离任审计为主；审计内容不够全面，还是以财政、财务收支审计为主，缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计。所以，在单位内部建立经济责任审计制度可以根据主管单位及下属单位的实际情况，随时制定审计计划，通过对主要领导干部的年度任中审计、重点项目专项资金预算执行审计、绩效审计等多种形式，达到经济责任审计的目的。通过一系列审计指标，帮助单位负责人了解下属单位、相关责任人及自己本身对政策法规的履行情况；财政财务收支的执行情况；廉洁勤政的施行情况。及早发现，从源头上解决问题。
3.建立单位内部经济责任审计制度有利于加强各部门的联系，共同推进党风廉政建设。经济责任审计对于行政事业单位的主要领导干部的审计内容包括：本部门（系统）、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；重要投资项目的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立和执行情况；对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。而主要领导干部在履行经济责任过程中要承担直接责任、主管责任和领导责任。所以，主要领导干部在履行经济活动中的职责和义务时，牵涉的部门、人员和事件都很多。在单位内部建立经济责任审计制度可以加强各部门的联系，加强相关责任人的审计意识和政策法规的宣传学习，使大家认识审计并不局限于财务收支方面，不局限于机关层面，而是由各部门共同参与、共同构筑的一道防线。只有加强合作，上行下效，互相监督，才能营造良好的氛围，推进党风廉政建设。
三、如何建立单位内部经济责任审计制度
（一）成立内部审计小组
在行政事业单位内部建立经济责任审计制度，首先要成立内部审计小组。由人事、财务、监察等部门的主要负责人及业务骨干，组成一个公平公正、廉洁奉公、精通财务管理、熟悉相关法律及政策法规的审计小组。小组成员要加强自身技能及重要政策的学习，树立全局观念、责任观念，使内部审计小组成为素质高、业务精、政治强、作风正、受单位领导干部和广大职工信任的队伍。审计小组应该根据审计机关当年的审计计划、审计内容、政策实施、关注热点，制定本单位的审计任务和评价项目。审计工作要做到与时俱进、突出重点、不重复、不搞形式、不浪费资源。
（二）制定经济责任审计的评价内容与方法
根据行政机关的主要职能，行政单位领导干部的经济责任就是管好用好国家拨付的各项资金，按照职能机构延伸，机关及下属的事业单位均按以下评价内容审计：
1.内部控制制度审计。行政单位内部控制制度审计的内容，主要是审查有无建立和贯彻必要的内部控制程序，是否有效地运行各种控制方法和手段；其次是审查有无建立和执行必要的会计控制制度和管理控制制度。
2.财政、财务收支情况审计。主要围绕任期内单位预算的编制和执行，以财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性作为审计的主线，突出领导干部任期内对单位预算管理、财务收支管理、资产管理、应缴款项和暂存款项管理等经济活动应负有的直接责任和主管责任。具体审计内容包括：任期内预算编报和执行情况、单位各项收入和支出管理情况、专项资金的管理和使用情况、预算外资金的收入和支出管理情况、财务管理和内部监督控制制度的建立和健全情况、单位设备购置情况、行政事业性收费情况、罚没收入情况、财政预算使用效果情况等。
3.资产审计。行政机关资产包括流动资产和固定资产。对任期内的资产审计，主要是审计核实任职初期、任期内和离任时所在部门、单位会计核算的各项资产是否真实、安全和完整；是否建立健全的资产管理制度；是否定期盘点；是否按规定报废处置固定资产；有无将国有资产化为集体或个人所有等情况。
4.负债审计。行政机关负债包括应缴预算款、应缴财政专户款、暂存款等。对任期内的负债审计，主要是审计核实任期内和离任时所在部门、单位债务是否真实、合法、有效；查清各项债务形成的原因、用途及增减变化情况，并按规定及时清理。
5.净资产审计。净资产是指行政机关资产减负债和收入减支出的差额，主要包括固定基金和结余。对任期内净资产审计，主要是审计核实领导干部离任时所在部门、单位净资产是否真实、合法、有效。
6.重大经济决策审计。主要是审查任期内重大经济活动、项目开支决策是否经过集体讨论、可行性分析及专家论证，会议纪要是否完整备案。有无未经集体讨论，擅自决定，造成重大损失浪费、国有资产流失等重大经济损失问题，分清被审计领导干部应负的直接责任和主管责任。
7.经济责任目标完成情况审计。行政单位领导干部的经济责任目标是政府与其职能部门签订的，考核领导干部任期经济责任的工作目标责任书。行政机关领导干部任期各年度经济责任目标的完成与否，是政府和组织部门对行政机关领导干部任期经济责任进行考核和奖惩的重要依据。通过对任期内经济责任目标、单位工作目标及计划完成情况的审计，客观公正的评价其工作业绩的好与差。单位内部主要领导干部也可以通过制定年度考核目标，作为单位内部审计、奖惩和选拨干部的依据。
8.领导干部个人廉洁自律及遵守国家财经法纪情况审计。对任期内领导干部个人廉洁自律及遵守国家财经法纪情况审计，是领导干部任期经济责任审计的重要组成部分，通过对领导干部本人任期内遵守国家廉政纪律和国家财经法纪情况审计，评价领导干部本人任期内是否严格执行国家的各种廉洁自律规定和国家财经法纪规定。
评价方法应以任期目标为参照依据，包括上级下达的总体目标，本单位针对上级下达的目标制定本年预算目标。经济责任审计评价方法可以采用绩效评价的指标体系，分别采用定性和定量的方法，用数据资料、事实证据和公众评价等指标说明任期目标的实现情况才更有说服力。
（三）审计结果的运用
审计机关进行党政领导干部经济责任审计后，需要出具审计报告和审计结果报告。审计报告是审计机关对被审计领导干部履行经济责任情况出具的结论性文书，分别送达被审计领导干部及其所在单位。审计结果报告是报送本级政府行政首长，必要时报送本级党委主要负责同志，同时提交委托审计的组织部门。单位内部经济责任审计的审计结果主要是提交单位负责人作为发现整改问题、正确指导工作和正确考核使用干部的依据。单位内部正确运用审计结果，在实践工作中能够加强干部监督管理，营造勤政、廉政的工作氛围；客观公正评价干部，作为正确选拨、表彰和合理调配干部的依据。
当前，经济责任审计已全面铺开，2011年6月29日，审计署副审计长侯凯做客人民网强国论坛，为广大网友解读刘家义审计长向全国人大常委会所作的审计工作报告中指出，今年审计工作包含六大重点，“十二五”期间，审计将全面覆盖一把手。所以，吸取别人的教训，总结经验，在单位内部建立经济责任审计制度，并作为一项内部控制制度长期实施执行下去，让单位主要领导干部、更多的职工干部，在创造业绩、拼搏向上的同时正确履行自身的经济责任，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
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