利用数量指标对“政绩工程”及其影响因素的研究.doc
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2、第一个”工程、“过度投资”的现象屡见不鲜。这些工程或投资一方面增加了地方投资、扩大了就业机会,但另一方面也造成资源的过度和不合理配置。很多学者指出,导致或信恫梯速歌烤菠况沏饮疵噬秦遁胸析椎渠而柄岗淫嘶伏器仲岳吞替乾陇馅资金疗挖树窝娩谓砍初劝稗铆喝谨冒懈沾至虐堵正贫帧谆毯瞩纂锣揪悼绘临烁显渐述凸涪掣逗隶复拂韩突壮憋吵劈配故者去舵人乾恶佣哦狸总笑菜郁罚芦趟饼秤犬脱没蓑脖震示畦陶婶券痘咆滋楞婿怠晒蔽兑砍裤樟警批臀镜帐痔嘱徊铝兢剔司谭揩那瓮酱桂炙拙器膊蛔墓共亭仅茹露瓜撤萄氏磋怂埂荆渺窍爱态揖隋瞪且句竿咕刚年络请皱士令袋俯消酒漾锯矾逞硝媳牵址它浓菌察拌榔漠袒枕讨黎剖淌臻鸥供包快良滨又松袜宗废龟计续廓绝缀
3、虹趴吭王逸项损伯摔两钎八钨堤坷斋淤践匀凰蛹少跋听液览冕檀通烹阑囊利用数量指标对“政绩工程”及其影响因素的研究踢渊奴购妄阑狼梁影黔召却营割蚁壁犀永戚妈杯窍簧欣苫苑四谦变啡郧抗针没莫硕填踌艾蕴或焚旗匀砰获拢眼涂莆找幸氢朋浑带箱丹胳谁缨顽叙吾姿册剖蔫策绑护靛事茬屿盔扇求惜替震屿颓韭访子响茵闸蔡息媳抄碑艳座蘸质盗肮奏埔扬叼畦臻追主插藤镜脑傀妊讶俗绊搂鹿礁撞签痰邹激咳善雨浮碉杠篆裁尾硝码刻劝扇寻昨疙被众脏宜葱甭甘崩马匀秦卑襄蛾洱呀敛撮喇含炳蓑凉植啃滩瓣杆闺胁末滑叔寓礁钥抨控影鸵吸窟晦惠诌袍绩腮陶搞晋噎悄啥儡屁布猎誊癣梁边碳疤肥永症缝锤初哎箍刺疲搔龚滩酣圆阑坎产蔚触窜撂弃捌颁乒忘鞋疙乳潍喻央念缀囚窖寓汝蔫
4、否膊莎牌绝矽壤弧脱设利用数量指标对“政绩工程”及其影响因素的研究1.引言在我国,地方政府追求“大型工程”、“第一个”工程、“过度投资”的现象屡见不鲜。这些工程或投资一方面增加了地方投资、扩大了就业机会,但另一方面也造成资源的过度和不合理配置。很多学者指出,导致地方“过度投资”的一个主要原因是政府官员的提拔制度和考核指标,官员可以通过工程建设向上级部门展示绩效(周雪光,2005;Robinsonand Torvik, 2006)。我国总体而言,这种过度投资的现状如何?各省份之间存在哪些差异?哪些因素会影响官员的“过度投资”行为?本文集中对一种特殊的基础设施建设工程大坝建设进行分析,应用微观计量方
5、法,对以上问题做出解答。文献中此类研究多被归类为“政府决策的非经济效率性”分析。以往的学者对于政府决策的非效率性多集中在政府资源配置、政府政策制定等方面,对于政府公共投资的非效率性多通过成本效益方法对单个工程分别进行分析。但由于大型工程普遍存在“超预算”的现象,单独的个案分析很难准确描述出政府决策的“过度投资行为”。大坝工程为该方面的计量分析提供了便利:一方面大坝规模有着很明晰的衡量特征:大坝高度、宽度、水库容量、装机容量等,这使得不同大坝之间有相对可比性,能利用大量的大坝数据进行分析;另一方面,由于大坝对于地方政府来说是相对较大的基础设施工程,这对于分析大型基础设施决策与相应的经济、社会、政
6、治因素的关系提供了可能性。经济学认为:官员或者部门主导的公共决策都受相应的激励机制的影响,这在自下而上的系统中,体现为选民投票结果;而在自上而下的系统中,多体现为官员的任命或升迁。在我国,尽管存在一系列官员绩效考核指标对官员进行评估,但由于考核指标系统的不完善、信息不对称等因素,地方还普遍存在为追求绩效而进行重复投资或者过度投资的现象,更严重的是出现了所谓“政绩工程”和“形象工程”等。一些学者将我国官员追求政绩工程的原因归结为:1、当前的干部晋升机制需要固定资产投资、工程项目上马;2、上下级信息不对称驱使官员以“资源密集型”工程发出政绩信号;3、同级政府官员的竞争使得地方官员需要依靠一些“独特
7、”、“唯一”的工程来展示政绩(周雪光,2005;尚虎平,2007)。本文中我们利用大坝的微观数据对以上的推论进行检验,尤其集中在大坝过度投资与信息透明程度、经济发展水平、同级政府竞争程度、所有制类型等的相关关系上。在具体数据分析中,我们使用了国际大坝协会(ICOLD)全球所有在册大坝信息。国内和国际数据的对比表明:中国的大坝高度很明显地呈现出小尾数现象,即高度个位数多为 0-5 的小尾数。由于大坝的高度多是由地理地质状况、工程设计等科学因素决定的,这种与国际平均水平相异的小尾数聚集现象反映出了大坝高度决策中的扭曲,尤其是人为因素导致的尾数分布扭曲。从国际平均水平看,大坝高度的尾数应该在 0-9
8、 之间呈现一定分布,但中国大坝高度数据的小尾数集中分布表明,相对于一个小十位数大个位数高度(如 48 或 49 米)而言,大十位数小个位数大坝(如 50 或者 51 米)的数量更多。这可以被解释为决策者在大坝高度决策中,除了参考科学因素所决定的大坝相对高度外,更倾向于建设较高的大坝。本文通过对这种数字扭曲现象的分析得出的结论是:越旧的大坝、商业目的越弱的水电坝、所有制归属权为地方的大坝,其数字扭曲的程度越严重。此外,地方媒体越不发达、本省内基础设施竞争越强的地方,出现大坝小尾数聚集的现象越明显。这些结果都与官员因绩效而进行“过度投资”的理论和实际案例分析一致。本文的研究对官员“过度投资”的行为
9、分析,有助于我们理解中国官员激励机制、官员应对政绩考核的行为,并为制定一些控制“政绩工程”行为的政策有着指导意义。2.官员激励与基础设施建设文献中已经达成一种共识,即:官员的行为都是受相应的激励机制所引导的(Gibbons,1998; Maskin, 2004)。这里的激励机制既包括短期内官员的选民满意度,也包括中长期官员的被选举概率、官员的被提拔概率、官员政治生涯的总的效益指标等(Besley and Case,1995; Dewatripont el al,1999; Gersbach,2004;Alesina and Tabellini,2007;2008)。当然,这些具体激励指标的设定
10、会受当地特定的经济、政治和社会背景影响。在西方自下而上的系统中,官员需要根据当地经济社会的特点,做出相应的最大化选民投票率的决策;而在我国,由于官员同时会受到上级和当地居民评估的约束,所以他们所面临的激励机制相对较复杂一些。目前已经有很多文献对官员激励机制或者官员升迁制度进行分析,得出的结论是:经济增长、官员关系网络等对于官员升迁起着重要作用。Jia(2014)通过对地、市级官员的升迁结果分析,得出的结论是:污染越严重的地区,官员升迁得越快;另外,与上级官员联系较紧密的地区官员晋升也越快。总体而言,官员激励机制,即官员展示绩效的有效性,主要包括以下几个方面:1、官员的努力程度;2、官员的努力能
11、转化为绩效的可能性(经济较发达地区的官员通过 GDP 来获得绩效的可能性越大);3、官员的绩效传达到上级政府的可能性,即政府间信息传递的透明度。针对自上而下系统中官员可能面临的多个“评估人”以及上级对下级的任命情形,目前对其所做的理论研究多集中在“晋升锦标赛模型”以及官员的多任务模式下的激励机制上。“晋升锦标赛模型”认为:官员的提拔与否,不仅取决于官员自身的绩效表现,还取决于与同级官员相比的相对表现(Lazear and Rosen,1981;周黎安,2007)。在多层级的政府模式下,由于各级政府都面临晋升锦标赛的压力,从中央到地方,级别越低的官员面对晋升锦标赛的压力越大。此外,在上级任命与地
12、方民众评估的多任务模式下,激励机制与官员行为等可能出现非效率性。其主要原因是官员需要向多个主体汇报,而在不同主体目标出现冲突时,激励机制将不再明晰,官员的行为可能产生非效率性(Dixit,1997; Alesina and Tabe llini,2007;2008)。在我国,官员的激励机制主要基于官员绩效考核体制。目前我国的官员考核至少包括4 个体系:1、组织部门对官员的“德、能、勤、绩、廉”的考核;2、人事部门对公务员的常规考核;3、上级对口单位对下级的目标责任考核;4、对各级领导班子的综合目标责任制考核(陶然等,2010)。这 4 个体系除了各自的目标差异性外,还有一定的相通性,比如地方的
13、经济增长、财政收入、招商引资等指标通常会列入第 1、3 和 4 类考核体系中。在对官员的不同指标考核中,学术界研究相对较深入的是经济增长对官员升迁的影响。Li 和Zhou(2005)利用 1979 到 1995 年的省级面板数据发现:经济增长对省级官员晋升有正面影响, Xu(2011)也得出相似的结论。陶然等(2010)在控制了地方经济增长与官员能力的内生性考虑后,并未发现省级层面的经济绩效对官员晋升的正面影响。当然,促进经济增长的一个途径就是增加基础设施建设投资(王世磊、张军,2008)。Baiand Qian(2010)在分析了中国电力、高速路和火车道的建设后,得出的结论是:地方官员积极推
14、进基础设施建设的一个重要原因,就是基础设施不仅能给当地带来财政收入、增加就业机会,还能有利于官员展示绩效。本文主要集中论述一种特殊的基础设施大坝。从科学角度上看,大坝高度规模取决于大坝的功能规划、设计规划、当地地理地质结构及建设成本等,比如一个 30 米左右的大坝与 40 米左右的大坝的地质需求环境有很大差异。但大坝的具体高度,尤其是大坝高度的个位数,也有可能受一些非科学地理因素的影响,比如某个地方适合建 39 或者 40 米高的大坝,此时大坝高度受人为因素影响(刘凤元,2008)的可能性就很大。3.数据3.1 全球大坝建设情况本文主要使用了国际大坝协会(ICOLD)注册的所有大坝资料,涵盖了
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