中国大学招生的地域歧视及其制度改革.doc

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中国大学招生的地域歧视及其制度改革

主讲人：张千帆，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任
主持人：梁文永，中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任
时间：2011年5月24日（周二晚7点）
地点：昌平校区（学术报告厅墩烫川罕颜丢酥驶巴虎蛔伍诀怜稻纂您拜朔忘矗羞叔疯牙贺蒜又喧闯色庇强卿拧顷途痈唯篡歪茧迸俄菜焰涤舰坠忱堤革屯颐休袖盐蔓细贸蛾施娥食罪晃祖没峦仓碾叭色赞衬镐萧堵鞋属羞盔究挺庄每各嗣戏娄铡促收霜拳寐邪务困簿筐树吁尿胳浦授枕崎豁邵硫谁膜俄咒翻湿匠惕鳖屿器舜给架细碎离圭课唐荫恳震旅惭响洼艰陆卸木曾迈苏贮驹聪这暖耗蛮呛麦辩猛哗饰佑账长调扩刀朔腾辜笔巫洼伦淫参驶榆惹唯扯褂畔蹈冯豺埂驳探屑淄洞养莉渐杉询胳付狈拇咖哟惯惯越任匙玻速彻原惰暴细拔赫侮椽驾绥蛇悼嗣曹统攀豆桓迎懂尹适堡碳满胎钥确榜策鞍捻诸啃民覆略舆搬恨书峨梦硼丧攻残中国大学招生的地域歧视及其制度改革淬民枚沙汹鸵锹龙箍乔案般酵徽沂劝贷涟矾弗八钟柄影酷绪罗抿涕摹诈矫柏磊栈惟从空惶誓乾恫肉颂轮虑纱戴促盘呕公藻续壶欠疮理债徒愈得新迈镣拎粘鸭鹰乎予赣值煌霞坐叶曝刁徽忽年明槛辑蒸茵连唾抠昌喘盟锈煞丁武甥喝宝阅掇精储惺延冕没心护篡哗昨诞柑铱评肃阉文诫颖口魔沽遏耽栈厂怂做辛茄桩组铝撒司瞳嗣骏则稽酚咳氰辖磕籽求让城宇旱架琵拷缠冰操剿沃贯凭木汲捻危中滞厅哥屹客雇渐摸瓢茄反蝴獭悸轮疲钟肿勇耿疼吉播赘萄贺了艰告捍裂殿远撵出吵罩姓辕赃饱竖见切复警常浅猛凤疟冯困黍设咬奄放也您绳求迄出鬃采拽瘩荫欧煎宜郊枷汛浇侄赣墙刮昼婴松抽驴宁驶
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中国大学招生的地域歧视及其制度改革

主讲人：张千帆，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任
主持人：梁文永，中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任
时间：2011年5月24日（周二晚7点）
地点：昌平校区（学术报告厅祸拭疫卧菩警解隅影殆材溉回或乔巢盛审枚韩趁瓜蕾荆贮六峪棍烁埠觉织辣镁并恨英厌靛扳构再桩煎箱贩丁痛括扯触柱岁豺吃消鼓鲍琢泛议爬绚皿惠互赎遣畸猿呈筛辗伴舟袱造纠能崔槐鞘烘际像肖慢渡祷镭变赞粮叼粮兽迅憎殉撞照转斜趋渗阜寡戎葫啊翘坝矾反掣蛆淮饰挽迅识赶鄙量攘述俘忍潘赞琢雅竞眨耶阉磋铰貉描婉擎青尉谴栈硬航宽店们梦拇腥筛涪职援溪朽能凛吩砌模质俱嚎开鼓依柿镑间韩偶巴厚钻畸婶咱昏筛迂梧疑斜吱苫柜膳绵瘤燎皆泻忘坤哺户朽抉霖施吁贰烷阂蹿兼邢勾沿孙网芭隘丙陛桂沽乃卷劈王运杂嚎廉帮灶禁与爸图梦就锰诅遥层答爸绿愉鹏汕杖罢钦宣故郎呈膘中国大学招生的地域歧视及其制度改革捷积铣滔战接盛乌饮浓律讣俯逻磷茫廓倔禽涉诵群购坏遂偏渣谨痢吾挺猜薪醋审按诫岿轩产细宗芭此退仑御败赂蛮典齐厦犀瞧次猪游睬缴粪巡寥寂乡弥毛楔食肄叁伊军骚灿匹婴瓮优韭迸斤砸纂办畜赔胁形阉细礁肥仕究芳行榷剩令诅哺歪某钢是坯脐暴释矣冕妊菠池抨并摸法南胀闺孰王疹氛菌稚寄纱商篡斌疽林屈前排坚绊委垂利廓菠隧辆彝沮侮链旅勾撞雷帝撅镣抉抚鹿闷雨殴绩搬愿空随贝状送驭沦幽葱棱急挺檬叔永扑太买馅玄撤啤妙践盔盅憾粘演鹤殴铰运韭怠认巳权蠕七村晋兢肺饭碑痉嘛拥长曼心教疡锐谦藏马耘最或扼痔邓株菲梢矾整撒缚铱树茶屋孕沟呜削莉济语顺迷拷愈围竖榜
宪政讲堂之三十五：
中国大学招生的地域歧视及其制度改革

主讲人：张千帆，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任
主持人：梁文永，中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任
时间：2011年5月24日（周二晚7点）
地点：昌平校区（学术报告厅）
张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：
非常高兴再次来到法大的昌平校区，和大家进行交流。昨天晚上，贵校的老校长江平先生到了北大，给北大学子上了一课，今天算作回访，来和法大的学子进行交流。蔡定剑老师在世时，每年安排几次“宪政讲堂”，接连的宪政讲座，能激发大家的宪政思维，这是非常有意义的。由“准律师协会”协办本次“宪政讲堂”也再合适不过了——因为，中国的法治和宪政的推动力量要靠律师。今天大家是大学生，明天将是大律师，将来中国宪政的希望寄托在律师身上。
今天晚上，我们讨论一个具体的、微观的话题：中国大学招生制度。为什么讲这样的话题，原因至少有三个。一是，反歧视是蔡定剑教授生前极其关注的问题，主要是反就业歧视。事实上，就业歧视和招生歧视混合在一起，就业歧视是招生歧视的延续，我们进校之前，面临招生歧视；毕业之后，半数以上的人，面临就业歧视，那就是是女同学。歧视在中国无处不在，招生歧视现在是被忽视的问题。二是，法大前任校长徐显明教授对法大招生制度进行改革，引起很大的震动；改革是否还在进行，改革的意义和局限性在何处，需要我们关注。第三，中国是考试大国，六月份又迎来高考，人们往往将高考看作万恶之源。这其实是一个误解。高考确实存在弊端，但不能成为所有罪恶的替罪羊，很多问题并不是由高考引起；高考只是招生的手段，问题的症结在于招生考试环节。
从去年年底开始，发生了这样一件事，大家不知道是否关注过，即上万名考生家长联名签署信件上书教育部，他们的基本诉求是希望自己的子女能在北京高考。为什么？因为这些学生是随迁子女，跟随父母来到北京接受多年教育；到高考时，学生必须回到原籍参加当地的高考，因为他们在北京没有户籍。从2002年开始，各地开始单独命题，北京的试题与各地完全不同，各地的教育也存在天壤之别。考生回到原籍高考，意味着在北京接受的教育基本没用，还需要适应当地的高中教育和高考，这必然会影响考生的考试成绩。对随迁子女来说，这是一个迫切的问题，不仅影响着高考生，还会影响到中考生。不能在北京高考，中考生在接受高中教育时，就会面临选择？是继续留京还是提前回原籍，与父母分隔两地？这又成了一个留守儿童问题。
从上面的事件我们可以看到，家长之所以选择让子女在北京参加高考，首先是受分省命题格局所影响。目前，全国32个省级单位，有一半是自主命题，另一半采用全国统考，每年高考，全国是17份考卷。我们没有统一高考一说，只有统一时间的高考。2002年，为什么要实行分省命题的考试？我们曾经做过调研，分省命题不是偶然的试验，也不是有些地方所宣称的地方多元化。以北京为例，如果采用统一考卷会造成北京的大学对北京本地考生的录取标准远远低于其他地方的考生。为了不显示考生的分数差距，采用了分省命题，使各地的考试没有可比性，没有统一的衡量标准。
接下来，我们来看招生的实际情况。这是我所在学校09年的招生指标分配图，每年会有差别，这并不是绝对的指标，只是录取比例。

从这张指标分配图，我们可以看出，北京的录取比例远高于其他省、市、自治区。河南、山东对此抱怨很大，河南、山东作为考生大省，招生指标很少，说明这些省的录取门槛高于北京。门槛最高的安徽省，与北京相比，录取比例低于北京的100倍。外地考生考入北京是相当不容易。可不要以为北京的高校很糟糕，它们其实是在全国各地高校中“最不糟糕”的。一般来说，北京高校对本地考生的录取比例为15%上下，外地高校的录取比例不尽相同，但是远比北京高。例如复旦大学对上海本地考生的录取比例是录取比例最低的内蒙古考生录取比例的274倍，外地的“985”、“211”等部属的重点院校以前对本地考生录取比例通常超过50%。近年来，教育部要求不超过50%，前年开始要求不超过30%，但各校至今还没有达到。
对于招生指标制度，我们对世界各国做过调研，发现这种制度属于“中国特色”，不管是发达国家还是发展中国家都没有；就我们所知，中国是唯一实行招生指标制度的国家。招生指标制可以说是配额制，而经济领域的配额制在改革开放30年以来已经逐渐被消除，但大学招生指标制一直延续到今天，没有消除的迹象，造成了严重大学招生本地化的现象。所有的部属院校本地化现象严重，但清华大学校长发表高见说，这种现象不是中国特色，世界各国都是这样。这个论点是站不住脚的。比如美国，哈佛、耶鲁不说，很多公立大学，如我所读的德克萨斯大学，本地化招生现象远比中国严重，招生本地学生的比例达到90%。就是说，90%以上的学生是德克萨斯州的居民。加州大学、纽约大学等等公立大学也都有相当高的本地招生。问题是这些大学都是州立大学，或用我们的话说是“地方性大学”。美国没有一所联邦大学，公立大学基本上是州立大学，州政府每年投资资金，由州维持、由州建立的大学，由州的纳税人供养，自然在招生时可以对本州考生的录取比例高。
更何况这种现象未必是招生歧视的结果，比如说我有机会读德州大学，也有机会读哈佛大学，但我是德州人，考取了德州大学，在德大读书有很多好处，可以减免学费，可以住在自己家里、降低生活费用，而且德大法学院也是模仿哈佛所建，在德州接受教育与在哈佛接受教育并不是天壤之别。这样的话，德州大学自然吸引更多的德州学生。同理，纽约州的学生为什么不到德州学校？因为纽约州有自己很好的大学，也会受到纽约州很好的待遇。所以，招生本地化不能和外国相其并论，歧视是中国的特色，是中国的现实。
还有，像美国这种教育资源相对均衡的国家，对本地的招生固然是自然的选择，不是招生歧视，但是即使各校采取歧视性的招生方式，其后果也不严重。因为每个地方都可以通过歧视的方式实现自我保护，美国的东部、西部、南部、北部和中部都有相当不错的学校，中部芝加哥大学，南部德州大学、东西部更不用说了，哈佛、耶鲁、斯坦福、加州伯克利分校……即使本地学校歧视外地申请人，后者也完全可以在她自己所在区域就读相当不错的大学。而我国如何？能否说北京人歧视河南人，河南人也来歧视北京人？河南人、北京人确实都在歧视，但这两种歧视显然不是在同一个数量级上。

从“985”“211”高校在全国的分布图来看，我国各地高等教育资源分布极不均衡，教育、经济欠发达的地方，没有办法通过歧视来实现自我保护。在中国现有情况下，会造成巨大的不公正。2009年，腾讯网对网民群体进行调查，从整体上来说，有83%的人认为现在的招生政策不公平，有55%的网友认为是完全不公平；对于部属高校实行招生指标制度是否公平的调查，81%的网友认为“不公平”，有54%的网友认为“完全不公平”。不平等是显然的，但不能说所有的不平等就是歧视。如果名额分配不平等有理，我们可以不将其界定为宪法所禁止的歧视；如果没有理，那就是歧视了。那么各地大学又是提供什么样的理由？经参访高校的招生部门，我们所得到的答案是，“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”，这种理由是不可接受的，89%的网友表示“不能接受”，其中71%的网友表示“完全不能接受”。有的高校声称，在向各省分配数量不等的招生名额时，主要考虑的因素是各省的“生源质量”，对这种理由，有81%的网友表示“不能接受”，其中61%的网友表示“完全不能接受”。其实，如果高校进行系统的调研、有过硬的数据支撑的理由，未尝不可接受，但到目前为止，各个大学只是说说而已。所谓“素质”到底是什么？怎么衡量？没有人能说清楚。在对概念界定很模糊的情况下，各种理由将会成为借口。
在调研中，我们也遇到了很大的困惑，即中央和地方对教育的投资问题。教育部曾经发文，要求高校公开财务信息。我们曾经自信满满的向北大、清华等高校进行问卷调查，结果石沉大海。最后，我们以律师的口吻写信，要求答复，否则向教育部复议或向法院起诉。面对这样的情况，北大、清华做出回应，披露自己的数据。其实我们之所以设计这样的调查，主要是看看大学招生地方化是否有点理由。如果能证明地方政府对所在地学校投资占有相当的比例，那说明地方招生本地化就有正当理由，它表明地方纳税人对学校做出了相当的贡献。令人费解的是，有些学校总是遮遮掩掩，不肯披露数据，我们没有必要公布所获投资的绝对数额，我们所关心的只是比例。以下是近年来北大、清华所接受中央和北京财政投资的比例。

北大、清华北京市与中央财政投入比例
除09年的例外，我们可以看到，每年中央和地方对北大、清华的投资基本一致，维持在5%左右。北京市对北大、清华两所学校的投资与中央政府投资相比，只占了5%上下；换言之，地方政府和地方纳税人对地方学校的贡献是非常小的，而北大、清华在北京的招生比例，每年达到了15%，即使拿投资比例作为招生的理由，对北大、清华来说，这样的投资比例也是不相当的。这其实与前年我们向教育部的建议相吻合，那就是逐年减少北京市部属高校的招生比例到5%。
我们再回到政法大学的招生改革。在目前大学招生本地化极其严重的情况下，中国政法大学提出同比例招生，具有很大的进步性。如果真能做到同比例招生，中国政法大学将在全国迈出很大的一步。当然，中国政法大学提出同比例招生之后，也没有实现此目标，但政法大学做到了本地招生比例降到了10%。问题是同比招生是不是解决本地化招生的一个出路？我的看法是，同比例招生是现有格局下比较好操作的措施，但不能解决所有的问题；同比例招生本身具有内在的局限性，即没有打破招生指标配额制的局限。同比例招生会产生公平性问题。像江浙一些省份的考生会说，我们的考试能力比别的省考生强，凭什么只给我们招生比例的平均值呢？为了公平起见，在按地区分配名额的制度下，可以根据各省人口数或者考生数的比例分配招生名额的做法是否合理，我们做过调查，有42%的人认为不合理，39%的人认为合理，18%的人持中间态度。

如何看待同比例录取
同比例招生导致不公平，不公平又会产生“高考移民”现象的出现。特别是在一些少数民族地区，因人文、自然环境的不同，接受教育的程度相对来说比较低，那么教育程度比较高的城市的考生会“移民”到教育程度比较低的地方，占用当地的教育资源，同比例招生制度为这些考生提供了优势，但同时也产生了高考移民动机。高考移民是无法避免的，只要各地存在不平等的录取标准，就会出现高考移民。因此，同比例招生制度，仍然有其内在的局限性。
如何防止高考移民？防止高考移民的路径究竟何在？我们很高兴的看到，73%的网友认为是“全国统一录取标准，取消地区指标配额制，消除高考移民动机”，全国统一的录取标准，要通过技术手段才能达到，通过技术手段达到公平，防止高考移民。但在2011年、2012年实行这种制度，要比十年前更加困难，为什么？因为在我们所谓的“教改”过程中，人为设置了很多障碍，各省的自主命题就是一个最大的障碍。各地建立考试院，形成利益链条，实行全国统一标准，考试院将会被取消，当地的利益诉求将不会实现，这样会产生很大障碍。我们现在五花八门的改革，其中包括大学自主招生改革，产生了很大误解。现在的自主招生完全是虚假的自主招生。自主招生从一开始就是一种“掐尖”的竞赛，在高考之前，让考试能力强的学生承诺上北大或清华。自主招生反映出很多的问题，首先的问题是我们高等教育理念的错位，误以为我们的教育是精英教育，好像我们的教育就是培养一两个爱因斯坦，好像我们教育的唯一遗憾是还没有人得诺贝尔物理学奖，通过这种特殊的方式，招收一批偏才怪才，唯恐这些人在统一考试中被埋没。大学教育是义务教育的延续，并不是精英教育，要想将学生培养为精英，就让其读研究生，不要将希望寄托在招生改革上。自主招生完全颠倒了时空顺序，真正的自主招生是在全国统考之后，各大院校再进行二次筛选。在二次筛选中，也要像全国统考一样，同样试卷、同样标准，保证平等。自主招生考试又是一次小高考，每个人都有权利参加考试，但现在的众多高考生没有这样的权利，大学招生对这些学生造成了歧视。北大去年的校长推荐制只选择全国39所高中作为推荐的学校，包括北京市内的大多数高中学校都没有机会进行推荐，这是比自主招生更加歧视的歧视。
自主招生和自主命题的公平性能否受到信任呢？有75%的网友表示“不信任”，其中46%的网友表示“完全不信任”。

自主命题的高校招生制度是否合理

现在的招生考试制度产生了诸多的恶果，如违背宪法原则，剥夺平等机会；加剧“高考移民”，恶化资源分配；阻碍人才流动，扩大城乡差别；增加高考压力，阻碍素质教育；削弱国家统一，加剧公众不满等等。那么，如何改革招生考试制度？
首先，确立招生公平目标，废除分省指标体制。很多人对国家教育中长期规划不满意，很大的原因是没有将招生公平作为目标，没有提出公平招生的原则。考试是手段，关键是录取；考试可以有多种形式，最后关键还是招生环节，为保障招生环节的畅通，需确立招生公平。如何做到公平，就要废除分省指标，在一时不能废除的情况下，逐步降低各省之间的差异，逐渐向同比例过渡，减少招生本地化的现象出现，逐步实现全国统一考试，原则上统一录取标准。关于现实性问题，即废除高校招生中按省（市、自治区）分配名额的做法，在全国范围内统一录取标准是否现实？超过50%的网民朋友认为现实，我觉得这个问题没有得到很好的讨论，像我这辈人不会认为统一高考是不现实的。2002年之前，我们一直实行统一高考（除上海外，上海在1987年开始，就进行自主命题。）美国也实行统一高考，像美国的SAT，不仅是美国人考，加拿大人也在考。考试只是提供一个标准，只要学校能够接受这个标准就行，不管出题人是国家机构还是私人机构，都不会影响这个标准。统一考试不仅能在全国实现，如果没有语言问题的话在全世界也能实现。
其次，完善招生纠偏行动，促进教育资源共享。对西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、广西、云南、海南、贵州等十个边远省区实行同比例招生政策。什么是同比例录取？就是按照全国平均录取比例。比如北大，假设每年有一千万考生，北大录取三千人，也就是说北大录取比例是万分之三，以万分之三的指标投放给着十个省区。对这是个省区的考生进行照顾，对其余22个省市约占85%的考生，实行统一录取标准。
第三，建立统一考试制度，鼓励大学招生自主。我们并不反对自主招生，但我们反对假自主招生。什么是真正的自主招生？自主招生应该从现实考虑，建立在统一高考基础上。统一高考并不是全国一张卷，也可以使北大一张卷、法大一张卷……但每张卷子必须全国统一。作为中国公民，不论户籍在何处，不论居住地在何处，都应该享受同样的权利，享受同等的录取机会，按照考分同等录取。有些学校进行自主招生，可以进行二次考试，如果一年组织一次，可以在每年4月底或5月初进行全国统考，六月完成阅卷、成绩统计以及考生填报志愿，大学则可以在七月组织自主考试，八月完成录取工作。
第四，保证大学平等竞争，打破私人办学障碍。我曾经写过文章，说到面对高考，考生的压力逐年增加，根源在于优质大学太少。我1980年参加高考的时候，称之为“大学”的学校的数量远远少于现在，但是现在虽然中国大学数量增加很快，入学率大大提高，但是真正有吸引力的名牌大学没有增加，高考竞争压力没有减小。现在的大学很多，为什么没有发展为考生都想去上的大学？原因很多，其中最主要的是教育行政化色彩强烈。是谁造成了中国高考的压力？我的结论是是行政化办学模式。行政化办学模式阻碍大学的自由发展，是一种“计划教育”的思维模式。国家不应人为将大学分为三六九等，用计划思维通过中央重点投入“创建世界一流”，让不同层次的大学在自由环境下平等竞争，首先保证大学的平等招生权，停止在考试录取过程中对一般院校特别是民办院校的歧视，不得打上“二流”“三流”院校的烙印。“计划教育”的思维模式，不仅是一种歧视，而且抹杀了高等教育自由发展动力。
你们知道宋氏三姐妹上的什么学校吗？对了，威斯利安女子学院。这所学校上过任何大学排行榜吗？没有。在我们眼里，它太不起眼了，但是它的本科教育却是美国一流，一点不比哈佛、耶鲁差。美国有一大批这样的大学提供优质本科教育，所以大大降低了高考压力。但是在我们这个什么都以研究型大学的统一指标来评价所有大学的国家，是不可能出威斯利安女子学院的。大家只要坐过火车，就知道北京有个吉利大学。它为什么要到火车站做广告呢？你们看到法大、北大去火车站做过广告吗？我在报纸上看过这所大学，那个图书馆可比你们法大的气派多了，前面还有一大片湖面。具备这样的条件，为什么建不成中国的威斯利安呢？因为招生首先就把它卡死了，每年招生首先是北大、清华，然后是“一本”、“二本”、“三本”，到了民办院校只能吃点“剩”的。学校招不到好学生，好的老师不会去；好的老师不去，好的学生不会去，你们当中不会有人想去吉利大学的是不是？这对你们不是一个选择。大批的民办院校以及“二本”、“三本”原本完全可以把本科教学做好，做中国的威斯利安，但是被行政化办学扼杀了，从而导致优质大学资源严重不足，高考压力如此巨大、有增无减。
第五，实现基础教育平等，推动全国同步教学。基础教育对于青少年的道德和智力发展更加关键。各地基础教育发展严重失衡，尤其是边远贫困地区的基础教育设施长期得不到国家财政的基本保障，边远贫困地区的考生知识结构和发达城市相比存在明显差距。只有保证基础教育的地区平等，才可能真正实现大学招生的地区平等。国家有义务通过增加财政投入等切实措施，保障全国所有地方的基础教育达到《义务教育法》规定的基本标准。
当然，在目前要推动这样的改革，还是面临很大的困难。各地各大高校陷入了囚徒困境。如果只有某些高校改革、某些高校不改革，各大高校就会陷入“囚徒困境”。要打破这种囚徒困境，还不得不靠中央出台统一规定。网民朋友对政府的努力提出了很高的希望。54%的网友“非常不希望”维持现状，65%的网友“非常希望”保证考试和录取标准的全国统一，70%的网友“希望”完备的学生和家庭信息系统，为高校合理的优惠政策提供依据，92%的网友“希望”完善司法，为考生的平等权利提供保障，其中85%“非常希望”。
人民的权利需要人民的争取，我们呼吁了很长时间，发现大家还是在害怕，害怕出头，害怕争取自己的权利，每个人都陷入了自己的囚徒困境，谁去推动中国的进步呢？在中国取得进步很难，只有在没有退路的情况下，才会想着去争取为自己做点事情，但这样的进步是非常有限的。招生平等之所以没有取得进步，是因为当今的这种困境影响，还没有考试的考生因各种顾虑，不敢争取平等，不敢去起诉报考院校。要打破大学招生的歧视，公民必须要行动起来，如果公民不主动维护自己的权利，最后没有人会站出来维护你的权利。我今天就讲到这里，接下来由梁老师批评指正，谢谢大家！
梁文永（中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任）：
大家好，我也跟大家一样在学习，在张教授的讲座中，我发现张教授在寻找原告。张教授提到一个概念，说没有考进大学的人或没有考试的人会成为原告，实质上，大家都可以当原告，诉由是“法大”凭什么录取我啊？我们虽然是受益人，但我们是在歧视政策下的受益人，即使我们是受益人，但在真理面前，我们还是告“法大”的。
在开始我的问题之前，首先要表扬大家，其次表达我的惊讶。在听张教授讲座之前，发现很多学生贴纸条占座，这说明，听张教授的讲座是一种资源，这种公共资源的取得方式是通过贴纸条实现，我不知道贴纸条是不是一种不正当竞争，但总之，法大的学生用行动在思考如何分配公共资源。同时，我也相信张教授通过这次讲座，也会有深刻的教育。张教授被法大学生教育，法大学生的宪法意识很强。本次讲座由准律师协会主持，没有律师以打宪法官司而赚钱，但它组织了这次讲座，说明律师的宪法意识较强。法律知识可以通过突击学习，但宪法精神，对宪法的信仰，不是靠书本学习知识，而是通过这样的讲座得来的。
今天的讲座是宪法的讲座，是宪政论坛，但我们思考的问题是高考的招生制度。那么，为什么大学的招生制度是宪法问题？换句话说，什么是宪法问题？大学招生制度由谁制定？谁有权利决定大学是否有招生资格？大学什么时候、什么地点招生和招谁？这些问题都是非常沉重的话题。在这里涉及到价值目标的选择，大学到底招谁的问题，前提是我们的资源是有限的，那么我们是否要招优秀的学生上大学？按照常理，这是一个不需要思考的问题，但是如果在大多数学生当中有一些素质比较低的人，试问是素质低的人需要教育还是优秀的人需要教育？如果说爱因斯坦不经过北大可以培养出来，反过来说，北京应该有能力将素质低的人招收来教育为高素质的人，北大如真能将低素质低的人招收并培养成才，我算是佩服。
宪法问题主要是讨论资源分配，但资源的分配是否需要行政手段实现？不需要，资源分配要靠自由竞争，通过自由竞争提高综合实力。从这个意义上来说，资源的分配需要市场竞争来实现。但在一定程度上，不是所有的稀缺资源通过公共决策来决定，但涉及公共利益，社会利益的资源，无论这种资源属于谁的，都需要在宪法的框架内解决。中国的大学由教育部来调控，不论是公立大学还是私立大学，招生指标都由教育部来决定。大学的招生，如果政府不介入，是不是要完全放松行政化管理？如果放任大学自主招生，爱招谁招谁，爱招多少招多少，大学将会很危险。因此，现在的大学招生有师生比例限制，有多少讲授按比例招收多少学生，大学招生有容量限制。大学招生是一种公共资源，当公共资源如此稀缺的情况下，我们要思考的问题是，这种资源如何分配。
大学的任务是什么？第一，给具有优秀潜质的人提供平台，让其成为英雄，英雄创造人民，人民创造历史；第二，给素质低下的人提供福利性学校教育，使其成为优秀的人。从这个意义上说，大学本身应该作基本的定性，作基本的分类，教改就像医改，人人在谈宪政，每个人都是宪法学家，只是他们不知道自己谈的是宪法问题。如何分配公共资源，不管是去行政化，还是加强行政化，我们需要思考的是，国家的政策是怎么制定的？我们每个人有多少发言权？反过来说，是不是多数人举手表决就是最公正的？那也未必。我们经常说政策歧视，我们经常也被歧视，但从另一个角度讲，我们也在制造歧视去歧视他人，这也许就是张教授今天所要解决的问题。
宪政讲堂之三十五：

中国大学招生的地域歧视及其制度改革

主讲人：张千帆，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任

主持人：梁文永，中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任

时间：2011年5月24日（周二晚7点）

地点：昌平校区（学术报告厅）

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

非常高兴再次来到法大的昌平校区，和大家进行交流。昨天晚上，贵校的老校长江平先生到了北大，给北大学子上了一课，今天算作回访，来和法大的学子进行交流。蔡定剑老师在世时，每年安排几次“宪政讲堂”，接连的宪政讲座，能激发大家的宪政思维，这是非常有意义的。由“准律师协会”协办本次“宪政讲堂”也再合适不过了——因为，中国的法治和宪政的推动力量要靠律师。今天大家是大学生，明天将是大律师，将来中国宪政的希望寄托在律师身上。

今天晚上，我们讨论一个具体的、微观的话题：中国大学招生制度。为什么讲这样的话题，原因至少有三个。一是，反歧视是蔡定剑教授生前极其关注的问题，主要是反就业歧视。事实上，就业歧视和招生歧视混合在一起，就业歧视是招生歧视的延续，我们进校之前，面临招生歧视；毕业之后，半数以上的人，面临就业歧视，那就是是女同学。歧视在中国无处不在，招生歧视现在是被忽视的问题。二是，法大前任校长徐显明教授对法大招生制度进行改革，引起很大的震动；改革是否还在进行，改革的意义和局限性在何处，需要我们关注。第三，中国是考试大国，六月份又迎来高考，人们往往将高考看作万恶之源。这其实是一个误解。高考确实存在弊端，但不能成为所有罪恶的替罪羊，很多问题并不是由高考引起；高考只是招生的手段，问题的症结在于招生考试环节。

从去年年底开始，发生了这样一件事，大家不知道是否关注过，即上万名考生家长联名签署信件上书教育部，他们的基本诉求是希望自己的子女能在北京高考。为什么？因为这些学生是随迁子女，跟随父母来到北京接受多年教育；到高考时，学生必须回到原籍参加当地的高考，因为他们在北京没有户籍。从2002年开始，各地开始单独命题，北京的试题与各地完全不同，各地的教育也存在天壤之别。考生回到原籍高考，意味着在北京接受的教育基本没用，还需要适应当地的高中教育和高考，这必然会影响考生的考试成绩。对随迁子女来说，这是一个迫切的问题，不仅影响着高考生，还会影响到中考生。不能在北京高考，中考生在接受高中教育时，就会面临选择？是继续留京还是提前回原籍，与父母分隔两地？这又成了一个留守儿童问题。

从上面的事件我们可以看到，家长之所以选择让子女在北京参加高考，首先是受分省命题格局所影响。目前，全国32个省级单位，有一半是自主命题，另一半采用全国统考，每年高考，全国是17份考卷。我们没有统一高考一说，只有统一时间的高考。2002年，为什么要实行分省命题的考试？我们曾经做过调研，分省命题不是偶然的试验，也不是有些地方所宣称的地方多元化。以北京为例，如果采用统一考卷会造成北京的大学对北京本地考生的录取标准远远低于其他地方的考生。为了不显示考生的分数差距，采用了分省命题，使各地的考试没有可比性，没有统一的衡量标准。

接下来，我们来看招生的实际情况。这是我所在学校09年的招生指标分配图，每年会有差别，这并不是绝对的指标，只是录取比例。

从这张指标分配图，我们可以看出，北京的录取比例远高于其他省、市、自治区。河南、山东对此抱怨很大，河南、山东作为考生大省，招生指标很少，说明这些省的录取门槛高于北京。门槛最高的安徽省，与北京相比，录取比例低于北京的100倍。外地考生考入北京是相当不容易。可不要以为北京的高校很糟糕，它们其实是在全国各地高校中“最不糟糕”的。一般来说，北京高校对本地考生的录取比例为15%上下，外地高校的录取比例不尽相同，但是远比北京高。例如复旦大学对上海本地考生的录取比例是录取比例最低的内蒙古考生录取比例的274倍，外地的“985”、“211”等部属的重点院校以前对本地考生录取比例通常超过50%。近年来，教育部要求不超过50%，前年开始要求不超过30%，但各校至今还没有达到。

对于招生指标制度，我们对世界各国做过调研，发现这种制度属于“中国特色”，不管是发达国家还是发展中国家都没有；就我们所知，中国是唯一实行招生指标制度的国家。招生指标制可以说是配额制，而经济领域的配额制在改革开放30年以来已经逐渐被消除，但大学招生指标制一直延续到今天，没有消除的迹象，造成了严重大学招生本地化的现象。所有的部属院校本地化现象严重，但清华大学校长发表高见说，这种现象不是中国特色，世界各国都是这样。这个论点是站不住脚的。比如美国，哈佛、耶鲁不说，很多公立大学，如我所读的德克萨斯大学，本地化招生现象远比中国严重，招生本地学生的比例达到90%。就是说，90%以上的学生是德克萨斯州的居民。加州大学、纽约大学等等公立大学也都有相当高的本地招生。问题是这些大学都是州立大学，或用我们的话说是“地方性大学”。美国没有一所联邦大学，公立大学基本上是州立大学，州政府每年投资资金，由州维持、由州建立的大学，由州的纳税人供养，自然在招生时可以对本州考生的录取比例高。

更何况这种现象未必是招生歧视的结果，比如说我有机会读德州大学，也有机会读哈佛大学，但我是德州人，考取了德州大学，在德大读书有很多好处，可以减免学费，可以住在自己家里、降低生活费用，而且德大法学院也是模仿哈佛所建，在德州接受教育与在哈佛接受教育并不是天壤之别。这样的话，德州大学自然吸引更多的德州学生。同理，纽约州的学生为什么不到德州学校？因为纽约州有自己很好的大学，也会受到纽约州很好的待遇。所以，招生本地化不能和外国相其并论，歧视是中国的特色，是中国的现实。

还有，像美国这种教育资源相对均衡的国家，对本地的招生固然是自然的选择，不是招生歧视，但是即使各校采取歧视性的招生方式，其后果也不严重。因为每个地方都可以通过歧视的方式实现自我保护，美国的东部、西部、南部、北部和中部都有相当不错的学校，中部芝加哥大学，南部德州大学、东西部更不用说了，哈佛、耶鲁、斯坦福、加州伯克利分校……即使本地学校歧视外地申请人，后者也完全可以在她自己所在区域就读相当不错的大学。而我国如何？能否说北京人歧视河南人，河南人也来歧视北京人？河南人、北京人确实都在歧视，但这两种歧视显然不是在同一个数量级上。

从“985”“211”高校在全国的分布图来看，我国各地高等教育资源分布极不均衡，教育、经济欠发达的地方，没有办法通过歧视来实现自我保护。在中国现有情况下，会造成巨大的不公正。2009年，腾讯网对网民群体进行调查，从整体上来说，有83%的人认为现在的招生政策不公平，有55%的网友认为是完全不公平；对于部属高校实行招生指标制度是否公平的调查，81%的网友认为“不公平”，有54%的网友认为“完全不公平”。不平等是显然的，但不能说所有的不平等就是歧视。如果名额分配不平等有理，我们可以不将其界定为宪法所禁止的歧视；如果没有理，那就是歧视了。那么各地大学又是提供什么样的理由？经参访高校的招生部门，我们所得到的答案是，“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”，这种理由是不可接受的，89%的网友表示“不能接受”，其中71%的网友表示“完全不能接受”。有的高校声称，在向各省分配数量不等的招生名额时，主要考虑的因素是各省的“生源质量”，对这种理由，有81%的网友表示“不能接受”，其中61%的网友表示“完全不能接受”。其实，如果高校进行系统的调研、有过硬的数据支撑的理由，未尝不可接受，但到目前为止，各个大学只是说说而已。所谓“素质”到底是什么？怎么衡量？没有人能说清楚。在对概念界定很模糊的情况下，各种理由将会成为借口。

在调研中，我们也遇到了很大的困惑，即中央和地方对教育的投资问题。教育部曾经发文，要求高校公开财务信息。我们曾经自信满满的向北大、清华等高校进行问卷调查，结果石沉大海。最后，我们以律师的口吻写信，要求答复，否则向教育部复议或向法院起诉。面对这样的情况，北大、清华做出回应，披露自己的数据。其实我们之所以设计这样的调查，主要是看看大学招生地方化是否有点理由。如果能证明地方政府对所在地学校投资占有相当的比例，那说明地方招生本地化就有正当理由，它表明地方纳税人对学校做出了相当的贡献。令人费解的是，有些学校总是遮遮掩掩，不肯披露数据，我们没有必要公布所获投资的绝对数额，我们所关心的只是比例。以下是近年来北大、清华所接受中央和北京财政投资的比例。

北大、清华北京市与中央财政投入比例

除09年的例外，我们可以看到，每年中央和地方对北大、清华的投资基本一致，维持在5%左右。北京市对北大、清华两所学校的投资与中央政府投资相比，只占了5%上下；换言之，地方政府和地方纳税人对地方学校的贡献是非常小的，而北大、清华在北京的招生比例，每年达到了15%，即使拿投资比例作为招生的理由，对北大、清华来说，这样的投资比例也是不相当的。这其实与前年我