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关于完善农村新型养老保险制度的调研报告

农村社会养老保险是我国整个社会保障体系的重要组成部分，也是当前建设社会主义新农村的客观要求。搞好农村社会保障体系建设，既是着眼于全面建设小康社会的发展目标，适应健全社会主义市场经济体制和社会保障体系的发展，也是促进农村改革、发展、稳定的基础，农村社会保障体系建设的核心是农村社会保障制度。在农村社会保障制度中，需要建设的既具体又很多，就目前而言，广大人民群众的基本要求与愿望是实现“老有所养，病有所医”，因此解决农民基本生活问题就显得尤为重要。根据这次调研的情况，就如何建立完善农村新型社会养老保险制度问题作些初步的探讨。

我市农村社会养老保险制度的沿革

我市的农村社会养老保险制度，于1992年启动实施，经过十余年的探索与实践，已经初步形成一个以坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合，坚持群众自愿为原则，资金筹集以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，个人账户储蓄积累模式的农村社会养老保险框架。
尽管我市旧有的农村社会养老保现行制度已在保障农村居民年老后基本生活方面发挥积极的作用，但由于该制度在政策设计与安排上还存在一些不足，影响了制度的可持续性发展。
1．“实行自愿参保”形式，这在目前农村养儿防老、依靠家庭保障的传统意识根深蒂固，注重眼前收益而对社会养老保险认识还不足的情况下，较难确保农民，尤其是家境不甚宽裕农民的参保积极性；
2．资金筹集模式中“集体补助为辅”的部分，由于缺少量化尺度和督促措施，特别是随着当前农村承包责任制的进一步深化，集体经济相对萎缩，使农村集体经济组织“集体补助为辅”的作用发挥不充分；
3．缴费标准随意且偏低，难以切实保障农民老年生活的基本水平；
4．“国家给予政策扶持”的实质内容（如养老待遇终身享受、政府在基金制度中起兜底作用等）不直观，这些不足都制约了农村社会养老保险制度的进一步完善与发展。
为了进一步探索农村社会养老保险制度，保障农村居民年老后的基本生活，统筹城乡发展，维护社会稳定，市委、市政府非常重视农村新型养老保险制度的建设，依据我市的实际情况，出台了《胶南市人民政府关于印发胶南市被征地农民和城建制转非村居民社会基本养老保险试行办法》。
《试行办法》的基本思路是，以统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会为方向，以保障农民年老后的基本生活为主要目标，坚持保障水平与经济社会发展水平相适应，合理确定缴费基数和缴费比例。在基金筹集渠道上坚持个人缴费、集体补助和政府扶持相结合，坚持个人账户与社会统筹相结合，保证了权利和义务的统一，同时，规定领取待遇上包括个人账户与基础养老金。
制度规定以人均耕地不足0.3亩的男45周岁以上，女40周岁以上的被征地农民，以及各成建制转非村中男45周岁以上，女40周岁以上的居民为参保对象。
对被征地农民而言，基本养老保险费以上年度全市农民人均纯收入为当年缴费基数，参保人员按6%的比例缴纳，村集体补助6%的比例缴纳，市镇两级财政分别按照当年缴费基数5%的比例补助。其中个人缴费与村（居）集体补助进入个人账户积累，市镇两级补助进入社会统筹账户；在补缴规定上男年满60周岁女年满55周岁者一次性补缴180个月，以此为基准，每增加一岁递减12个月，但至少补缴60个月，不愿补缴的可一次领取个人帐户中的个人缴费部分。领取待遇为基础养老金＋个人账户养老金，个人账户养老金＝个人账户存储额/指数（男满60女满55岁者指数为120，缴费年限每递减12个月，指数递减8），基础养老金＝领取时的缴费基数÷12*10%。低于80元的按80元计发。
对成建制转非村参保人员而言，以上年度全市农民人均纯收入为当年缴费基数，参保人员按6％的比例缴纳，村集体补助费标准按照6%的比例确定，市镇两级财政分别按照当年缴费基数7％的比例补助。其中个人缴费与集体补助进入个人账户，市镇两级补助进入社会统筹账户；在补缴规定上，男年满60周岁女年满55周岁者一次性补缴180个月，以此为基准，每增加一岁递减12个月，但至少补缴60个月，不愿补缴的可一次领取个人账户中个人缴费部分。个人账户养老金＝个人账户存储额/指数（男满60女满55岁者指数为120，缴费年限每递减12个月，指数递减8），基础养老金＝领取时的缴费基数÷12*14%。低于110元的按110元计发。
被征地农民领取待遇为基础养老金＋个人账户养老金，个人账户养老金＝个人账户存储额/指数（男满60女满55岁者指数为120，缴费年限每递减12个月，指数递减8），基础养老金＝领取时的缴费基数÷12*10%。低于80元的按80元计发。对成建制转非村参保人员而言，个人账户养老金＝个人账户存储额/指数（男满60女满55岁者指数为120，缴费年限每递减12个月，指数递减8），基础养老金＝领取时的缴费基数÷12*14%。低于110元的按110元计发。

我市农村新型社会养老保险制度优势所在

1．将参保范围要求由原来的完全以群众自愿原则调整为政策推动和利益引导。
在政策上要求符合条件的4045以上人员全部纳入参保范围，这样既可以实现应保尽保，又能充分地利用社会保险大数法则，实现风险分担，互助互济，扩大农村社会养老保险的规模。
2．以较明确的量化要求，提出了集体经济补助为辅和地方财政适当补贴扶持，主要是通过资金补助予以利益引导。
一是明确了农村集体经济应给予补助的量化尺度，并对五保户、低保户等特定人员予以适当照顾；二是明确财政对养老待遇享受承担基金支付的兜底作用。
3．明确了个人账户建立的规模，建立了农村社会养老保险统筹基金，有利于逐步建立起养老待遇的正常调整机制。
个人账户的建立有利于提高个人缴费的积极性，促使集体经济做一定的投入，同时也有利于确保养老保险待遇保持一定水平，不低于现行办法的保障水平。统筹基金的建立，有利于逐步建立起养老待遇的正常调整机制，这既能确保农村居民与城市居民同样分享社会发展成果，又能提高农村居民的参保意识。
4．对享受养老待遇的条件进行调整，对养老金待遇的计发方式进行改进，使之更科学合理。
在享受养老待遇的条件上增加了缴费年限需满15年的要求，既培养了农民的参保意识，又积累了一定量的基金，为日后城乡养老保险制度的对接打下良好基础。养老金待遇的计发方式借鉴了企业职工基本养老金的思路，使政策依据清晰明了。

全市农村新型社会养老保险制度总体运行情况

建立被征地农民社会基本养老保险制度，是解决被征地农民年老后基本生活的长效机制，是落实“三个代表”思想和坚持科学发展观、建设和谐社会的具体体现。两年来，在市委、市政府的正确领导指挥下，在各相关职能部门的大力支持和配合下，精心组织，稳步推进，各部门以高度负责的态度全力做好了《试行办法》的贯彻实施工作，按照“先试点，后推开”的工作思路，2006年以来先后在10个镇（街道办事处）的98个村（居）中全面推行了被征地农民社会基本养老保险制度。这项“民心工程”的实施，从根本上解决了被征地农民年老后的基本生活，对促进农村各项经济事业的发展，保持社会和谐稳定，推进社会主义新农村建设都具有普遍重大的意义。
一、基本情况
（一）被征地村农民人口情况
全市目前共有符合条件的被征地村（以户为单位人均占有耕地不足0.3亩）81个，被征地农民总人数109653人。其中17周岁以下的26594人，占总人数的24%；男18至44周岁、女18至39周岁的46430人，占42%；男45至59周岁、女40至54周岁的21862人，占20%；男60周岁以上、女55周岁以上的14767人，占13%。
（二）成建制转非村居民人口情况
据统计，珠山街道办事处、珠海街道办事处、大珠山镇共有17个成建制转非村，总人口为10926人。其中17周岁以下的2090人，占总人口的19%；男18至44周岁、女18至39周岁的4200人，占38%；男45至59周岁、女40至54周岁的2620人，占24%；男60周岁以上、女55周岁以上的2016人，占18%。
二、农村新型养老保险制度运行情况
全市已有10处镇（街道办事处）98个村（居）的36977人参加了被征地农民和城建制转非村居民社会基本养老保险制度，已累计征收养老保险基金 19583万元，其中个人缴纳6617万元，村（居）集体补助4519万元，镇（街道办事处）补助3265 万元，市财政补助5182 万元。累计有15444 人已按月领取养老保险待遇5704万元。

新型社会养老保险制度亟待完善的方面和应对措施

一、制定完善被征地农民调查和参保方案
根据劳动保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）、《山东省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于进一步做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见的通知》（鲁政办发〔2006〕99号）和《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知》（青政办发〔2007〕30号）精神，国土资源部门在开展征地调查时，应会同劳动保障部门做好被征地农民相关情况的调查工作。劳动保障部门根据调查摸底情况，按照《胶南市被征地农民和成建制转非村居民社会基本养老保险试行办法》（南政发〔2005〕156号）和《胶南市人民政府办公室关于印发胶南市被征地农民和成建制转非村居民社会基本养老保险实施细则（试行）的通知》（南政办发〔2007〕12号）文件规定，安排并协助被征地镇（办事处）制定被征地农民社会基本养老保险即征即保方案，经国土资源部门、财政部门确认后，报政府审批。
被征地农民参加社会基本养老保险，个人和村集体缴纳的资金，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内足额缴入“被征地农民社会保障资金专户”；市、镇两级财政补助资金，由两级财政分别同时划入。资金全部到位后，由劳动保障部门按规定记入农村社会养老保险个人帐户和统筹帐户，并办理参保手续。被征地农民社会基本养老保险方案和资金不落实，未按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予供地。
二、努力争取青岛市级财政对我市基金的支撑和扶持
我市确定以上年度全市农民人均纯收入为当年缴费基数，2006和2007年的缴费基数分别为5013元和5734元。养老保险费由市、镇（办事处）、村集体和个人四方共同承担。青岛市人民政府青政字[2005]119号文件规定，被征地农民养老保险费缴费总比例不低于缴费基数的16%。其中，个人和村集体的缴费比例分别不低于6%，双方合计缴费比例占总缴费比例的75%；市镇两级财政补助的比例之和不低于4%，双方合计缴费比例占总缴费比例的25%。在我市的《试行办法》中，被征地农民养老保险费总缴费比例为22%，市、镇（办事处）、村集体和个人四方缴费比例分别是5%、5%、6%、6%。其村集体和个人缴纳保险费的比例按青岛119号文件的规定分别是6%，双方合计缴费比例占总缴费比例的55%，市、镇两级财政合计缴费比例为10%，占总缴费比例的45%，远远高于青岛市119号文25%的标准。个人和村集体的负担较轻，市、镇两级相对较重。两年来市镇（办事处）两级财政已累计补助5182万元和 3265 万元，在政府财政投入上，两级财政承担着相当大的压力，但体现了政府在解决农民养老保障问题上的责任，与此同时，我们还必须在农民社会养老保障的制度设计以及法规建设上，采取更加积极的态度和措施。首先，政府应稳定对农村养老保障的政策，减少相关政策之间的摩擦成本；其次，加强管理，提高农村养老保障机构的组织和制度效率。
为充实基金、保值增值和确保发放，在财政投入方面要努力争取青岛市级财政的支持，进一步加强我市农村新型社会保险基金的扶持力度，推动农村新型社会保障事业健康有序发展。
三、适时扩大农村养老保险的覆盖范围
青政办发〔2007〕30号文件提出，在“确保被征地农民即征即保的同时，扩大新型农村社会基本养老保险覆盖范围，逐步将城市规划范围内村庄、全国重点小城镇、新农村建设示范村和经济条件好的村纳入保障范围”。根据我市实际，在被征地农民社会基本养老保险制度已经建立并顺利实施，被征地农民基本生活得到保障以后，最需要保障的是海岛渔民和库区移民等弱势群体，因此，我们认为在保持政策统一的前提下，集中财力，首先研究解决海岛渔民和库区移民等群体的基本生活保障问题，参照被征地农民社会基本养老保险的相关规定，在条件成熟时将符合条件的人员纳入保障范围。同时，延伸公共财政对参加农村社会养老保险老制度人员的扶持，按照以个人缴费为主，集体补助为辅，财政适当补贴的原则，扩大公共财政补助的覆盖面，最终实现农村社会养老保险老制度与被征地农民社会养老保险制度并轨。对于城市规划范围内村庄、全国重点小城镇、新农村建设示范村和经济条件好的村，可以根据经济发展及各方面承受能力，通过调整缴费比例和各方负担比例的方式，逐步纳入保险范围，使全市参加各类农村社会养老保险制度的农村群众都能够享受到公共财政的帮助。
四、积极处理好深化认识和大力提高宣传力度的关系。
一是从多角度进行宣传，使农民逐步认识到社会保险不是社会福利，农民养老不再仅仅依赖子女和“一亩三分地”，养老的社会化是必然发展趋势。
二是采取行之有效的宣传方式，使更多的农民真正认识农保，认识个人、集体以及国家在农村养老保险中的角色定位，才能自觉自愿的参加农保。
三、妥善处理好新制度运行过程中的问题，加强农村社会保障基金的监管。
农村新型社会养老保险制度的建立是一项从不完善逐步走向完善的过程，制度在改革与具体推行中将面临各种现实操作层面的考验，比如计算机支撑系统、操作流程、财务管理制度、基金运营制度等方方面面，这些都需要各相关部门的努力与配合。同时也不能忽视对基金的监管，坚决杜绝挤占、挪用的现象，防止贪污腐败行为，实现专款专用，从而保障基金的长远发展，也可以增强政府的公信度。因此建议设置由政府、村集体以及参保人共同参与的三方监管机制，有效保障基金安全。
总之，农村社会养老保障的建立应坚持社会养老与家庭养老、土地保障相结合。勿庸置疑，农村社会养老保险的建立将逐步取代家庭养老、土地保障的部分功能，但它不可能完全取代家庭与土地的所有保障作用，国家法律也明确规定了公民有赡养老人的义务。因此，在建立农村社会养老保险制度时，应充分考虑家庭养老与土地保障的作用，实现三者的有机结合。

二〇〇八年一月十八日

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