美国的存款保险制度.doc

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美国是当今世界建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司ＦＤＩＣ（Ｆｅｄｅｒａｌ Ｄｅｐｏｓｉｔ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ?熏 以下简称ＦＤＩＣ）成立迄今７２年来，历经金融危机与来自各方面的挑战，成功地维护了美国银行体系的安全与稳定，保持了公众对金融行业的信心，也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。

一、美国存款保险制度的建立与完善

成立于１９３３年的ＦＤＩＣ，总部设在华盛顿，目前在全美设有６个大区办事处和８０个分区办事机构。其中，大区办事处向总部负责，分区办事机构向大区办事处负责。它们按照国会法案，在全美境内为银行和存款机构提供存款保险。

美国存款保险制度在成立后的７２年中，不断改进并日臻完善。２０世纪８０年代及９０年代初，美国银行业和储贷协会爆发了大规模危机，这场危机不仅暴露出银行体系的脆弱性和美国金融监管的不足，而且事后分析发现由存款保险机构制约权力的缺乏所引发的道德风险也是导致这次危机的主要原因之一。美国开始意识到银行监管体制及存款保险制度方面的缺陷，随开始对存款保险制度进行改革，赋予存款保险公司以更大的权力。其主要的改进措施包括：扩大ＦＤＩＣ的援助方式、限制实行大银行不能倒闭政策、引入立即纠正机制和实行风险差别费率制度。

ＦＤＩＣ成立之时具有重组和经营破产银行的权利与代替破产银行理赔的责任，但处理内容与方式都较为单一，后逐渐尝试新的处理方式，如１９６８年首次采用收购与承担方式处理破产银行。１９８２年以前存款保险机构应付银行倒闭的权力受到限制，面对２０世纪８０年代存款机构尤其是储贷协会倒闭率增长问题，存款保险机构几乎束手无策。１９８２年通过的《加恩－圣－杰尔曼存款机构法》加强了存款保险机构应付银行倒闭的权力。１９８７年《平等竞争法》赋予存款保险机构更大的权力，允许对有倒闭危险的银行进行收购。

由于大银行倒闭时对整个金融业的打击甚于中小银行倒闭，所以美国一直实行“大而不倒”的政策，如１９８４年对大陆伊利诺斯银行的救助即为典型一例。１９９１年《联邦存款保险公司改进法》?穴下简称《改进法》?雪对此政策的实施实行了限制，即ＦＤＩＣ需运用最低成本法关闭破产银行。对确实会对经济状况或金融稳定有严重负面影响的大银行，如需对其实行不倒闭政策，必须得到联邦储备理事会和ＦＤＩＣ董事会成员２／３多数票赞成和财政部部长的同意。

对于在处理银行危机中监管机构延迟关闭，造成处理成本增大的问题，１９９１年的《改进法》引入立即纠正措施，要求在银行陷入困境时，ＦＤＩＣ应更早和更有力地进行干预。立即纠正措施的目的不是赋予ＦＤＩＣ关闭金融机构的权限，而是使其作为保险人，有责任和义务了解投保金融机构的状况，督促需要被关闭的金融机构尽早关闭。

近年来，针对有关方面提出的存款保险由两个定价不同的基金提供，使同一风险的基金支付不同；定价不能有效反映风险；在经济困难期收费反而更高；保险覆盖未与通货膨胀挂钩等不足与缺陷，ＦＤＩＣ又提出了改革方案：将银行保险基金ＢＩＦ（Ｂａｎｋ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｆｕｎｄ）与储蓄协会保险基金ＳＡＩＦ?穴Ｓａｖｉｎｇｓ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｆｕｎｄ?雪合并，改变存款保险由两个定价不同的基金提供的现状；通过建立目标基金，消除费率的剧烈波动；存保覆盖水平应与通货膨胀挂钩，以保持真实覆盖水平不变等。目前，这些改革方案已经国会审议通过。

二、美国存款保险制度的主要经验

美国联邦存款保险公司７２年来的运作实践证明，存款保险制度的设计应是一种“付款箱”、“最小成本”和“风险最小化”的混合模式。这一模式是一种成功的模式，基本上实现了维护金融系统的稳定和保持公众信心的目标。

（一）ＦＤＩＣ的成功运作离不开有效的外部支持

一个有效的外部支持系统是存款保险公司充分发挥作用的必要条件。健全的法律支持为ＦＤＩＣ的成立、运行、改革、发展营造了可靠的法制保障；包括ＦＲＢ（Ｆｅｄｅｒａｌ Ｒｅｓｅｒｖｅ Ｂａｎｋ） 联邦储备银行、ＯＣＣ?穴Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｏｍｐｔｒｏｌｌｅｒ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｕｒｒｅｎｃｙ?雪货币监理署、ＯＴＳ?穴Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ Ｔｈｒｉｆｔ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ?雪储贷机构监管办公室在内的监管机构对银行业强有力的监管，为ＦＤＩＣ提供了一个可持续发展的低风险低成本环境；消费者所受的金融安全教育及普遍具有的风险意识为存款保险的政策实施提供了良好的市场基础。

１．完善的法律保障。ＦＤＩＣ从成立到后来的改革，每一步都由法律进行规范并提供支持。１９３３年的银行法《格拉斯—斯蒂格尔法案》创立了ＦＤＩＣ，对其职能和组织做了详尽的规定；１９５０年的《联邦存款保险法案》赋予了ＦＤＩＣ更加广泛的权利去实现其处置金融机构的目标；在应对八九十年代的银行危机中，ＦＤＩＣ进行了改革，国会也因此颁布了一系列法律法规。

２．有效的银行监管。美国实行双重银行体系，既有在联邦注册的银行机构，也有在各州注册的存款机构。除联邦层次有美联储?穴ＦＲＢ?雪、货币监理署?穴ＯＣＣ?雪、储贷机构监管办公室?穴ＯＴＳ?雪和ＦＤＩＣ等银行监管机构外，每个州还都有各自州政府的银行监管机构。对银行和储贷机构以及控股公司的监管如下图所示：

为了约束银行业的高风险活动，各监管机构不仅对银行实行严格的现场监管，同时也开展高密度的非现场监管。

无论是现场监管还是非现场监管，均需以银行经营风险为导向展开。特别是在经历了２０世纪八九十年代的银行危机后，对银行的监管更加仔细严格，采用了基于风险的资本要求、强化会计准则、提高透明度，进行频繁彻底的检查措施，如果没有足够的资本，存款机构甚至将被强制关闭。

ＦＤＩＣ为所有银行机构提供保险，负责银行体系的安全，但它本身并不是所有银行类机构的主监管者。因此，国会授权必要时ＦＤＩＣ有权对所有金融机构进行特别检查，以评估它们对存款保险基金所造成的风险。由此可见，美国伞型监管体制的基本特征正在于各监管机构既有分工又紧密合作，共同对银行体系实行严格有效的监管。通过提高行业资本水平，控制银行从事高风险性投资的行为，保证了整个行业的资本水平一般足以抵御风险，这不仅抵消了存款保险本身所固有的道德风险和逆向选择等不利因素，也为存款保险的有效运作提供了一个低成本的可持续发展环境。

３．公众良好的存款保险意识。２０世纪３０年代建立存款保险制度时，要让业界、公众、甚至是政府接受存款保险的概念，并非易事。在短期内需要筹集到巨额的保险基金，提高存款保险机构在公众中的可信度，稳定公众对银行业的信心，也面临许多困难。尽管最初关于是否建立存款保险制度的争论比较激烈，政府主管部门甚至罗斯福都不是立即表示赞同，但面对危机中大面积的银行倒闭和银行挤提等触目惊心的事实以及商业存贷机构的强烈要求，政策制定者们很快意识到存款保险制度建立的必要性，并给予大力支持。美国联邦储备银行和财政部都向ＦＤＩＣ提供了首批资金。制度迅速、有效地建立显示了当局的决心，也使公众从一开始就较快地接受存款保险。

在美国存款保险制度建立之后，ＦＤＩＣ也非常重视对公众的教育和引导。ＦＤＩＣ内设有消费者保护与银行监管部，其中一项主要职责是负责对公众进行金融安全知识教育，并建立了教育、宣传等多种与公众加强沟通的渠道：为非金融业人士开办“精明理财”课程，提高普通公众对银行业务和理财业务的认识；撰写介绍ＦＤＩＣ的小册子，向公众普及ＦＤＩＣ提供保险的重要性和“受保存款”、“保险限额”等保险基本常识。以上举措培养了公众在选择银行时的风险甄别意识和面临银行破产时应具有的存款保险意识，避免银行出现问题时公众的恐慌和挤兑，从而有利于金融稳定。

（二）ＦＤＩＣ的成功运作与其良好的制度设计密不可分

ＦＤＩＣ是典型的政府存款保险模式，通过７０多年来的不断改革发展，ＦＤＩＣ已经形成了比较完善的制度体系。在美国，高达９９％的存款账户受到保险，也就是说，除了私募性质的存款不予保险外，ＦＤＩＣ的保险覆盖面几乎包括了所有的银行及存款类金融机构，这也是其可以监管检查的范围。

１．明确的制度目标与较大的保险覆盖面。ＦＤＩＣ的首要目标是保护小额存款人利益，增强公众对银行体系的信心，维护金融稳定。因此，ＦＤＩＣ要求所有联储会员、联邦特许商业银行和储贷机构及部分州特许银行加入存款保险，许多州的金融管理当局也要求本州的州特许存款机构参加保险。并且在银行业的市场准入过程中，监管当局一致的行为让经营者意识到即使拥有监管部门发给的营业执照，但如果没有ＦＤＩＣ的许可证，该机构仍不能正常营业。

２．有针对性监管与规范的监管程序。作为保险人，ＦＤＩＣ负责所有参保金融机构的安全，也是美国银行业的主要监管者之一。所有骆驼评级为３－５的参保金融机构都被ＦＤＩＣ归为重点关注的问题金融机构，其主监管者需要与ＦＤＩＣ一起对它们进行联合监管。为准确掌握所有受保金融机构的风险状况并由此判断对存款保险基金的潜在威胁，ＦＤＩＣ采取了许多强有力的监管措施。

第一，大型受保存款类机构监管项目。美国银行业集中程度比较高，全美最大的６家银行集中了银行业４２％的总资产，业务范围广泛、经营复杂。由于规模很大，这些大型金融集团对存款保险基金的潜在风险也较大。ＦＤＩＣ除与其他主要监管机构一起联合对这些大型金融机构进行监管外，平均每个季度还要对其财务状况和风险程度进行一次全面评估和评级。目前，在这全美最大的６家银行中，ＦＤＩＣ都派驻专门的检察官。

第二，充分利用非现场监测模型。监管当局不仅通过非现场分析来识别个体金融机构的风险状况，也借此把握银行业所面临的宏观经济环境。ＦＤＩＣ进行非现场检查时，主要是建立一些统计模型，对金融机构按期提交的财务报表和监管机构的检查评级加以深入分析。

第三，非现场复查程序。通过重新审核，发现银行的问题，对原先的监管评级进行微调。

在长期的监管工作中，ＦＤＩＣ积累了丰富的经验，将问题金融机构从出现问题到被关闭划分为４个阶段，如下表所示：

针对问题金融机构，ＦＤＩＣ有权利实施一系列正式或非正式的纠正措施。非正式的措施主要是ＦＤＩＣ与董事会达成备忘录，要求董事会采取决议，努力做到银行的稳健经营。正式措施主要是在非正式措施效果不明显时，ＦＤＩＣ将针对骆驼评级为４或５的机构发出的措施，包括停止与禁止令（命令增加资本、限制增长、限制某类资产、限制发放红利等）、解除管理层职务、终止受保资格等。

３．赋予处置权与规范的处置程序。ＦＤＩＣ成功运作的另一条重要经验在于拥有对问题银行的处置权，从而有助于控制处置成本、提高处置效率。目前，ＦＤＩＣ已经建立了一套规范的处置程序。从得知一家存款机构即将倒闭，到制订出关闭该机构的行动计划，ＦＤＩＣ需履行一系列特殊职责。首先，发出“处理银行濒临倒闭通知书”，制作问题机构的“信息资料”；然后进行资产评估，以选择适当的处置计划，并从事现场分析；最后才是关闭有问题机构。当一家存款机构倒闭时，ＦＤＩＣ通常会被任命为清算人，以最大限度地替被清算机构的债权人回收债权。

在债权清偿过程中，ＦＤＩＣ作为清算人发生的管理费用是享有优先清偿权的，这保证了清算过程的有序和高效。同时，联邦存款保险公司的次级索偿权（即代位求偿权）包括在存款负债中，排在无担保的普通债权人的索偿权之前，这也使联邦存款保险公司享有代位受偿优先权。

４．ＦＤＩＣ的成功运作得益于相关各部门的协调与配合。ＦＤＩＣ是一家独立的联邦机构，对国会负责。国会则赋予了ＦＤＩＣ充分的自主权，ＦＤＩＣ可以在法律的框架下自主决策，自主运行，制订必要的规章制度，其对应予赔付的存款也有独立的定义权。但作为一个独立的机构，ＦＤＩＣ的成功运作离不开其他监管部门的协调与配合。

（１）在对金融机构监管时的协调配合

虽然美国的银行监管体系部门众多，层级复杂，但他们各司其责，各有侧重。对属于共同监管的银行机构，各监管部门注意加强彼此的协调。

一是，１９７０年成立了联邦金融机构检察官协会（Ｆｅｄｅｒａｌ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ Ｅｘａｍｉｎｅｒ Ｃｏｕｎｃｉｌ，ＦＦＩＥＣ）。该协会是一个类似于协调监管行业组织职责的常设机构，通常由ＦＲＢ、ＯＣＣ、ＯＴＳ、ＦＤＩＣ轮流出任协会主席，负责制定统一的监管原则、监管标准和监管报告的形式，以减轻银行的监管负担。

二是，各监管部门一般采取或者轮流检查、结果共享，或者联合检查、但各有分工的方式，对银行进行监管。例如，由ＦＤＩＣ与ＯＣＣ组织联合检查小组对联邦银行开展现场检查，也有由ＦＤＩＣ和州银行监管当局联合对州注册非成员银行开展的现场检查。上述检查报告在有关当局间共享，以避免检查重复，减少向商业银行多重索取信息。

三是，ＦＤＩＣ与其他金融监管部门建立了规范的信息共享机制。据介绍，ＯＣＣ和ＯＴＳ对银行机构所作的骆驼评级都会制度化（或惯例化）地及时传递给ＦＤＩＣ。ＦＤＩＣ则会根据这种评级结果，完善自己的监管评级，由此确定哪些银行应被列为重点监管的范围，以及各参保机构应以何种费率缴纳保费。

（２）在对金融机构接管、关闭时的协调配合

在对问题金融机构接管和关闭的过程中，ＦＤＩＣ同样需要与其主监管者紧密配合。当银行出现问题、陷入困境时，ＦＤＩＣ应督促监管机构迅速启动对问题银行的立即纠正措施，并密切注视立即纠正措施的效果，同时作好问题银行情况恶化、立刻被接管的准备。接管问题银行后，ＦＤＩＣ也需要与主监管者加强合作，准备它的最佳处置时机和处置方案。

1． 我国货币政策工具的制度缺陷。货币政策工具是实现货币政策有效实施的必要操作手段，它可以分为一般性货币政策工具和选择性货币政策工具两大类。目前，由于各种条件的限制，在我国扮演主要角色的还是一般性的货币政策工具。由于我国货币政策工具的缺陷影响了货币政策效率，具体表现为：
　　（1）存款准备金制度的缺陷。与欧美国发达国家相比，我国目前的存款准备金比率偏高。据统计，发达国家中，美国的法定准备率为3%、德国为5%、日本为2%、英国为0.5%，而我国经过两次准备金率的下调后仍是6%。虽然国情各有不同，但是我国已经加入WTO，并且到2006年底全面对外资银行开放，所以随着银行的国际化，偏高的法定准备金率会让我们我国商业银行在国际竞争中处于不利状态，不利于促使银行主动寻找资金投向，参与市场竞争。曾经甚至有一段时间，超额存款准备金率超过居民储蓄存款利率，银行为了规避风险，直接把居民储蓄存到人民银行，从而导致放贷不足。因此，2003年中国人民银行将超额存款准备金率从1.89%下调至1.62%，在一定程度上鼓励了金融机构提高其资金运用效率，从而使得货币政策发挥了一定的效用。
　　（2）再贴现制度的缺陷。再贴现这一货币政策工具发挥作用的基础性条件是商业信用的高度发达且票据化程度高、商业信用行为规范化和以中央银行再贴现率为导向的市场利率体系等。然而在商业信用体系建设落后、商业银行没有利率主动权的情况下，这一政策的作用机理受到多种限制而无法达到理想效果。我国商业信用度低，商业票据尚不能成为有效的信用工具，且没有本票的贴现，汇票又以银行的承兑汇票为主，商业票据市场尚未建立，因此1997年至2002年间中央银行对货币市场的调控不能有效作用于实体经济，因而影响了货币政策的效果。2004年央行扩大了金融机构贷款利率的浮动区间，并赋予金融机构在区间内根据市场原则自主确定贷款利率的主动权，此外，还于2004年实行再贷款浮息制度，也在一定程度上促进了再贴现制度作用的发挥。
　　（3）公开市场业务制度的缺陷。公开市场业务的开展，必须有一个发达的货币市场和国债市场。但是，我国国债市场上国债的期限结构和持有结构都不尽如人意。主要表现在：期限结构方面，我国目前发行的多为中期国债，2年~5年期的国债占了国债发行总量的80%左右，而适合于公开市场业务的短期国债却很少；从持有结构上来看，由于银行存款利率的一再下调，国债已经成为居民投资的首选，我国目前国债60%被居民个人所持有，而居民持有国债的目的一般是用于储蓄功能，因此流动性不大，很难成为公开市场操作的对象。同时，由于商业银行将国债视为低风险、高效益的优质资产，不愿将持有的大量国债卖给央行，存款充足时宁可把资金放在央行备付金账上，也不积极开拓贷款市场，中央银行通过公开市场收回资金容易，投放资金则较为困难，公开市场规模难以扩大。针对这种情况，央行于2003年4月创造性的启用了中央银行票据发行的公开市场操作，从而在一定程度上弥补了短期国债工具的不足。2003年下半年以来，央行通过发行中央银行票据加大回笼基础货币的力度，对控制货币信贷的过快增长起到了巨大的作用，达到了预期的目标。 　2． 我国货币政策传导机制的缺陷
　　（1）利率机制的非市场化限制了货币渠道的传导机制作用的发挥。由于我国没有实现真正意义上的利率市场化，利率管制使商业银行不能通过风险定价来提高资产质量，影响了商业银行贷款的积极性，从而限制了货币政策的作用的发挥。由于利率管制导致的商业银行的风险与收益不对称，商业银行普遍实行“大城市、大企业”的信贷战略，将资金集中贷给重点城市、重点行业的垄断企业和重点企业，导致县及县以下的中小企业、个体私营企业和消费信贷缺乏资金支持。更为严重是的，利率管制下的低利率降低了企业进入信贷市场的门槛，大量不具备信贷偿还能力的企业进入了信贷市场，造成了金融机制潜在的高风险，进而利率机制无法发挥作用。2004年4月25日起，央行决定实行差额存款准备金率制度：农村信用社和城市信用社、一般金融机构、资本充足率低于一定水平的金融机构的存款准备金率分别为6%、7.5%和8%。这一举措旨在制约资本充足率不足且资产质量不高的金融机构贷款扩张，从而稳步推进了利率市场化进程。　（2）信息传导渠道不畅限制了信贷渠道传导机制的作用的发挥。信贷市场一直是我国货币政策传导机制发挥作用的主渠道，但由于我国市场信用缺失，信用评价体系和中小企业的信贷担保体系不健全，使得非对称信息下的逆向选择和道德风险问题严重，影响了商业银行对中小企业放贷的积极性，个人家庭创业经营等投资信贷的获得则更加困难。而大型国有企业多数资产负债率比较高，经营效益差，拖欠、逃废银行债务现象普遍，使四大国有商业银行“惜贷”和“慎贷”现象严重，信贷传导产生了复杂的效应。同时，金融秩序不规范，企业之间过度的债权债务不能到期清偿，降低了货币流通速度，货币政策的作用难以充分发挥。2004年3月，中国人民银行决定实行再贷款浮息制度，使再贷款管理的科学性、有效性和透明度得到提高，这同时也是稳步推进利率市场化的又一重要步骤。此外，从2004年1月1日起，人民币各项贷款（不含个人住房贷款）的计息结息方式，由借贷双方协商确定，当中央银行调整基准利率时，商业银行可以根据借贷合同约定及时调整贷款利率，既减少了利率风险，也有助于货币政策尽快传导到生产和消费环节，从而提高货币政策传导效率。
　　（3）外汇管理体制的内在缺陷限制了汇率渠道传导机制作用的发挥。国际经济途径是货币政策传导中的一个重要方面。我国的巨额外汇储备已经成为影响货币供给量变化的重要因素，外汇占款已经成为我国央行基础货币投放的重要渠道。然而，我国外汇市场并不是真正意义上的“有管理的浮动汇率制”。一方面，强制结汇制度使外汇市场成为直通车，中央银行政策操作受制于外汇市场的供求状况，处于被动地位，加上国债市场不健全，中央银行在公开市场上通过冲销手段来稳定货币供应量的能力有限，基础货币吞吐呈现较强的内生性。同时，由于中央银行是外汇市场的最大买家和卖家，它也就成了外汇市场上最后的风险承担者。另一方面，通过外汇占款投放的基础货币上有结构性偏差，主要流向外汇供求顺差的地区和出口部门，使货币政策传导机制发生了变化。我国从2005年7月21日起开始实行以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度，人民币汇率的形成更加市场化。这次机制改革，疏通了汇率渠道，有利于货币政策传导机制作用的发挥。
　　（4）货币市场与资本市场分割及资本市场的制度缺陷影响财富效应的发挥。就资本市场而言，资本市场制度的缺陷也导致了货币政策传导不畅。由于证券市场的上市和退出机制不完善，公司股权结构不合理，再加上市场信息披露不规范以及政府监管不利等因素，导致股价不能反映公司的真实价值和运行情况，股市价格被严重扭曲，从而导致积极的货币政策只能刺激股市的投机，而不能有效地刺激实质经济的发展。
　　此外，货币政策的有效传导还需要依赖于两个市场的有效连通。中央银行通过在货币市场调低基准利率，刺激资本市场工具价格的上升，增加私人部门的财富价值，降低其融资成本，强化其乐观预期，从而鼓励投资和消费，推动经济发展。然而由于我国证券业和银行业实行严格的分业管理，人为的分割了货币市场与资本市场之间的关系，从而导致货币市场不能有效地扩大货币供给，资本市场不能有效地吸引资金，整个经济体系的货币供给无法扩张，因此中央银行的货币政策难以取得预期的效果。
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