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推进我国消防体制改革 随着我国经济的快速发展，社会公共安全突显重要，各种灾害事故的不断发生，而我国没有统一的灾害事故防治管理部门，各种救援力量分散调度，指挥体系的不完整，从而导致了大的灾害事故面前，抢险救援反应缓慢，再加上现有的公安消防部队是一种现役体制的部队，所属队员由于服役年限的限制，经验不足，文化水平较低，导致了灭火、抢险救援中依靠体力而不是靠技能，笔者是一位入伍17年的消防兵，现就目前我国消防体制存在的问题和解决的途径探讨如下：一、目前我国消防体制存在的问题：（一）、现役体制造成消防人员变动频繁，铁打的营盘流水的兵，士兵复员、转业和干部转业是必须经历的事实，人员岗位的频繁交流，造成了人材流失严重，工作经验积累不足，消防人才和专业知识无可持续发展，从而形成了士兵（义务兵，法定二年）士官（一二三级每级三年）军官构成了一个战士的理想轨迹，在任何一级上止步不前，都意味着三年期满退伍或转业。对消防官兵来说，这意味着离开他们熟悉和掌握的消防专业，重新开始。而接替他们的，是又一批新兵和当初没有经验的他们一样。对于消防队来说，大量的精力不是用来提高消防员的整体素质，而是忙于应付部队内部从上至下的各种检查、验收，同时部队每年有几个月的时间存在干部转业、安置、调整、交流，使消防工作很难保证其稳定性。现役体制也很难保证技术干部的稳定性。由于消防工作的技术性要求相对公安的其他警种要高，国家消防技术规范和技术标准数量很多，但是由于现役体制的特殊性，很多技术人才由于服役年限的问题而很快退出现役，有的甚至是刚刚对消防监督业务熟悉就不得不离开消防监督工作岗位。尤其是建筑工程消防审核验收工作，所面临的对象都是掌握技术规范的专门人才，消防技术干部的不稳定又怎么能适应消防监督工作呢。（二）、现役体制造成消防部队编制紧张。现有的消防部队编制还是依据1995年公安部116号文件进行编制，12年过去了，所增加的编制寥寥无几，而12年国家的经济高速发展，随着经济建设的快速发展，消防部队的力量显得越来越薄弱。多数消防大队、科仅有二到五人，但要肩负一个县级区域的消防监督工作。但是如果要由国家大量补充现役消防队伍的人员来满足地方经济建设的需要是不可能的，所以这就产生了经济建设的发展和消防部队警力不足的矛盾。当然现在好多地方也在发展多种力量来进行补充现役力量的不足，但是由于受到地方编制、当地政府领导重视程度、缺乏法律、规范的强制性规定和标准等各种因素的影响，再加上力量整和、待遇不能统一标准及管理不顺等方面因素的影响，在绝大多数地区多种力量的消防队伍建设情况是不理想的。这种混合体制并不能从根本上解决消防监督、灭火救援力量不足的问题。（三）、现役队伍执法不符合行政法等法律法规的要求。行政许可法、行政处罚法、行政诉讼法等行政法律、法规的主体都是行政机关。而我们国家行政组织法的基本制度之一就是国家公务员制度（国家司法考试辅导用书第二卷P473），也就是说只有公务员才能是行政执法的主体，现役军人同公务员是两种截然不同的身份。这样从某种角度来说当地政府在布置工作或者统一领导这方面显得有些政令不畅。 在当前高度重视经济建设的大环境下，消防工作尤其是执法工作也必将带来一些负面的影响。全国各地消防执法受到干预的现象较多，执法阻力较大，譬如公安机关的任何一个领导的招呼，市委市政府的任何一个领导的电话，政法部门的领导的面子等都要听都要给。如果要是严格执法呢？那么就是不听话，不尊重，更为严重的是消防部队的领导都要面临转业这一关，能不能顺利就业就看那些人的了，其实就我在工作中了解到遇到的比这还要多。事实上有许多地方消防部队的领导曾经遭受到这样的报复。（四）现役消防体制使各地消防部门不能得到公安机关的重视。消防是属于公安机关领导，应该说是全国消防部队人员的共识。但是由于消防部队是现役的，而且在公安工作的重要性并没有得到正确认识，很多地方公安机关的领导不重视消防部队建设，不支持消防工作，不关心消防部队的人员，不尊重消防队伍的独立执法主体资格，个别地方公安机关的领导甚至阻碍消防执法，打压消防队伍的建设。而且消防队伍在公安机关的地位较低，一旦遇到公安机关的领导不理解、不重视、不支持消防工作，那么这个地方的消防工作就难以开展了。消防部队人事关系复杂，干部任免弊端严重。由于消防部队副团以上干部的任免权限在公安厅（局），以致干部任免受到非组织的因素较多，甚至出现晚上开会定了的第二天就变了的情况。（五）消防部队的经费落实较为困难。由于消防部队的现役性质，而且有关消防经费的文件只有公安部财政部等四部委联合发的一个通知，而且没有个人经费的内容，再加上消防没有任何收费项目。只能依靠财政拨款。很多地方认为消防是部队的，经费能少则少，对消防工作又不重视，许多大、中队领导干部甚至为消防车加油及修理消防车的钱经常发愁。对于个人经费，沿海省份消防部队的工资待遇比起同级的公安人员低许多，虽然强调讲奉献，但是毕竟消防部队的人员生活环境不同于大部队。（六）安全生产监督执法与消防监督执法交叉冲突。根据现行有关法律、法规的规定，我国火灾事故的防治归公安机关的消防机构管理，生产事故的防治归国家安全生产监督局管理。但从实践来看，这种分工存在着很多交叉执法的弊端。其表现是：1、严重干扰企业的经营秩序因为消防安全的管理涉及到各个机关、团体、企业、事业单位，而安全生产监督管理又包括各个企业的防火安全。这种监督管理对象、内容的同一性，使得两机关在进行执法监督时，形成了两个部门对同一类单位、同一类设备的交叉、重复管理，给企业单位的经营带来了很多的不便和麻烦。譬如，公安消防机构进行消防监督检查要检查易燃易爆危险品、盛装易燃危险品的容器等物品和设备及易燃易爆有毒气体、液体的跑冒滴漏等事故隐患，而安全生产部监督管理门也要检查这些单位相同的对象和非常相近的内容，但检查的时间并不能统一起来，结果是今天这个部门来查，明天那个部门来查，使得企业单位不得不拿出更大的精力和人员来应付上级多个部门的检查，造成了对企业正常经营不必要的干扰。易燃易爆单位的消防安全培训，消防监督机关搞、安全生产监督机关搞、企业的上级管理部门也搞，究竟以哪个部门培训的为准，谁也搞不清楚。安全生产监督机关的行政执法与公安消防机关打架，2、影响行政效率根据国家有关法规规定，新建、改建、扩建的建筑工程设计，都应分别呈报公安消防部门、安全生产部监督管理部门审核消防安全设计、劳动保护设计等要求，建筑完工后，以上各有关部门还要分别进行检查、验收，验收合格后才可启用；而建筑结构的强度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防静电设计、电气设计、灭火设计、安全间距、设备装置布置、尾气排放、消防车通道，以及排水、防洪等审核、验收的项目、对象都是一致的。这多头审核、多头验收，不仅给被审核单位的申报带来了不便，而且严重影响了有关部门的行政效率。如国家的安全生产监督管理局由原部属局升格为副部级局，现在又升格为国务院的直属机构。虽然规格升高了，但也没有分管其他灾害事故的机构和任务，故也很难把全国的灾害事故防治工作统管起来，从目前来看，也只是主要管了矿山安全，其他事故也只是代表国务院牵头处理一下，具体工作还得由分管部门去处理。3、职责分工上重复和扯皮由于分部门管理、分部门制定法律，还造成了多个部门的执法主体，使有关部门在执法和职责分工上重复和扯皮。如根据消防法规定，火灾事故的追查处理由公安消防部门负责，而根据国务院特别重大事故调查程序暂行规定，往往特大火灾事故要由安全生产监督管理部门牵头调查。再如，根据消防法第十七条的规定，易燃易爆危险物品由公安消防部门负责监督管理，而2002年1月9日国务院第52次常务会议通过并公布的危险化学品安全管理条例却规定，易燃易爆危险物品要由国家安全生产监督管理部门管理，可2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的中华人民共和国安全生产法第96条又规定，危险化学品不包括易燃易爆危险物品等。类似的这些法律、法规相互矛盾的现象很多，已使不少地方的生产安全部门与公安消防部门因执行法规不同而形成相互扯皮现象，严重影响了依法行政，影响了政府在人民群众中的形象。4 、越权执法本来根据国家有关法律的规定，道路交通、危险物品、消防安全均由公安部门管理，现在安全生产监督管理局，道路交通也要插手，危险物品也管，企业的消防安全也检查。如某市在春节前的一次电视报道中就报道，安全生产监督管理局的同志在检查某商场的灭火器配置。特别是有的安全生产监督干部，消防业务也不懂，但在安全检查时还要乱指划一通，使得被检查单位无所适从。二、解决的途径：建立职业消防体制。职业消防体制，可以最大程度地保留消防业务骨干，有利于消防执法的稳定性和公正性。同时，推进职业消防制，把它从目前大公安的角色中剥离出来，也是明确公安和消防自身的职责，改变目前公安警力不足的有效手段之一，这也是和国际接轨的大趋势。为进一步优化灾害事故防治部门的整体效能，参考国际发达国家的做法，建议国家将安全生产监督管理局和公安部消防局（如果可能，最好把国家地震局、国家气象局也包括在内）合并，建立中华人民共和国消防安全部（由于在我国历史上没有统一的灾害事故防治管理部门，故也没有统一的名称。在国外，法国、英国等欧盟国家称为“民防”， 意指灾害对平民造成伤害的预防与救援；日本称为“消防”，意指消灭灾害、防止灾害和灾害事故的抢险接援。我国在清光绪二十八年（1902年）由日本引进了“消防”一词，但其内容却只引进了火灾的预防与扑救，未把其他灾害事故包括在内，使其词义范围缩小。延续至今，所以人们一说“消防”就理解为火灾的预防与扑救，但却与消防一词的语义表达相左。为了准确表达词义和与国际接轨，便于对外交流和与国家机关其他部门的名称相统一，故应还“消防”一词的本来含义，将各级灾害事故防治管理部门的名称分别确定为：消防安全部、消防安全厅、消防安全局、消防安全站等。这样，便可以将生产事故和其他灾害事故都包括进来）。具体方案如下：（一）、国家整合现有机构，成立专门机构1、国家组建消防安全防治部将国家安全生产监督管理局和分属于公安部的消防局（武警消防部队）、国家林业总局的护林防火办公室、森林指挥部（武警森林部队）、城市“120医疗急救”等集中于一体，组成国家“消防安全部”，统一负责全国各种灾害事故防治的监督管理和抢险救援工作。其任务是，防止和减轻自然灾害和人为事故对公民和国家财产造成的伤害；各种灾害事故的抢险救援，并改善和发展救助方法和技术。消防安全部的规格与公安部并列，内部人员属于人民警察序列，下设若干专业司、局及相配套的政治人事管理机构、后勤保障机构、科研教育机构和监测服务机构等。2、地方各级人民政府分别组建消防安全厅、局、站各省、自治区、直辖市的人民政府安全生产监督管理局和属于公安厅的消防局集中于一体组建消防安全厅；各市、县（旗）、区人民政府组建灾害事故防治局；各乡、镇人民政府建立消防安全站。县级以上地方各级消防安全部门内部分别设置与中央相对应的专门机构，职能基本与中央相同。省以下消防安全管理部门的人员、编制、经费直属省、自治区、直辖市人民政府统一管理。3、县级以上消防安全管理部门分别设立抢险救援指挥中心抢险救援指挥中心的人员编制由现在的武警消防部队和武警森林部队组成。其主要任务是：扑救火灾，包括森林、核电、矿井、战时等火灾的扑救；矿井瓦斯爆炸、透水事故抢险，及其他灾害事故的抢险救援和救助处置各种化学危险品泄漏事故，包括战时的防化抢险；洪灾、雹灾、风灾的抢险以及实施驱雹和人工降雨；地震、建筑物倒塌抢险；重大交通事故救援；市政公用设施、关键性生产设备故障的排除与抢险；公民的应急救助和医疗救助；协助公安机关处置治安突发事件等。 抢险救援不得向灾害事故发生单位、个人收取任何费用，所需经费由国家财政予以保证。中华人民共和国消防法第三十二条至第三十八条规定的有关灭火救援的权利延至各种灾害事故的抢险救援。为了增强抢险救援的快速反应和应急抢险能力，距离国办消防队较远、事故危险性大的企业单位和矿山，应当建立自己的专职消防队和群众性义务消防队，负责自身的应急抢险救援。人员、经费归本单位管理，国办消防队在业务上给予指导。4、各企业单位内建立相应的消防安全管理机构为充分发挥各个企业单位的力量，各个企业单位亦应当建立自己的消防安全处、科、股等管理机构，以保证灾害事故防治措施在基层单位的落实。5、国家建立统一的消防安全教育体系和科学技术研究机构国家将分属于不同院校的火灾科学、防火工程、劳动保护科学和抢险救援指挥、医疗急救等灾害事故防治专业集中起来，组建国家“消防安全大学”，下设若干个专业系或专业学院；各省建立中专规格的消防安全学校，分别承担国家或地方的消防安全干部和技术人员的教育训练任务。将各消防、劳动保护、医疗急救的研究院、所集中起来，组建国家“消防安全科学研究院”，下设若干研究所或分院；各省建立消防安全科学研究所，分别承担国家或地方的消防安全科学的研究和监测任务。6、国家统一制定中华人民共和国消防安全法在原有体制下，我国人大常委会相继制定并通过了中华人民共和国消防法和中华人民共和国安全生产法。当国家建立了消防安全部后，这两部法律应当统一于一体为中华人民共和国消防安全法，并增强其执法力度。（二）.国家建立消防安全管理体系的好处1、有利于发挥灾害事故防治部门的整体效能将分属于不同部门管理的灾害事故防治管理机构集中于一体，能够有效避免灾害事故防治管理的松散性，增强统一性和不同灾害事故防治的协调一致性，使各灾害事故防治部门的整体职能得到优化，减少或者取消各种不必要召开的会议，减少多个部门对同一类单位、同一类设备和同一类事故隐患的监督检查给企业经营带来的不便、干扰和麻烦，加大灾害事故隐患的整改和防灾措施推行的力度，从而增强各种灾害事故防治部门的整体效能，更加有利于“预防为主，防治结合”方针的贯彻落实。2、能够充分发挥抢险救援队伍的专业和综合效能我国的武警消防部队是建国后建立的一支作风过硬、技术精干、拉得出、打得赢的军事化专业队伍，在扑救火灾方面做出了重大的贡献，其他灾害或者事故抢险救援的成绩也非常突出。如1998年“3.5”西安液化气储罐爆炸，1998在抗洪抢险中的湖北省消防总队、黑龙江省消防总队，上海民航事故抢险救援中的上海市消防总队，1999年湖南衡阳“7.9”列车脱轨事故抢险中的衡阳市消防支队，在2001年震惊世界的石家庄刑事大爆炸中的石家庄市消防支队，2003年发生的衡阳“11.3”特大火灾事故，2008年“1.2”乌鲁木齐钱塘江路德汇国际广场大火，历年发生的地震抢险救灾以及其他化学气体、液体泄漏事故，房屋倒塌事故等灾害事故的抢险救援中，全国的消防部队都发挥了十分积极的作用。灾害事故防治管理部门统一于一体后，在财政经费的投入上和技术装备的购置上都会有更加强有力的保证，消防战士的技能训练也会有更大的提高，将会增强适应各种灾害事故抢险救援的能力，必将在今后各种灾害事故的抢险救援中发挥更大的作用，从而把消防队伍建设成一支各种灾害事故抢险救援的专业队伍。这样，当发生了重大、特大灾害或者事故时，专业消防队伍可以凭借自己点多面广的快速反应优势、技术装备先进优势、操作技能熟练优势，迅速赶赴现场展开抢险救援；当灾情太大需要解放军或当地民兵、群众参加时，专业消防队伍可以在政府的统一指挥下，凭借自己熟练的方法和技能，去现场指挥和引导大面积的抢险救援，从而避免解放军战士不了解抢险救援专业知识的盲目性，减少不必要的伤亡和损失，更加有利于“专门机关与群众相结合”原则的贯彻落实。另外，这支队伍还能够在国防建设和社会治安中发挥重要作用。现在，河北、黑龙江等省、自治区、直辖市都以消防特勤支、大队为依托组建了自己的消防地震抢险救援队，这将为今后消防部队的全面发展创造更加有利的条件。3、有利于加强对灾害事故防治工作的领导我国灾害事故防治分部门管理的一个显著特点，就是把一些虽有联系但工作中心不同的机构组合成一个机关，使得该机关领导不得不拿出一定的精力去抓该机关中心工作以外的工作。例如，火灾事故的防治虽然与治安工作有关，但火灾事故所涉及的主要是自然科学，而治安工作主要涉及的是社会科学，二者的性质和工作对象是不同的，所以火灾事故的防治归公安机关管理，也就分散了公安机关领导抓社会治安这个中心工作的精力，从而也就相对消弱了对社会治安工作的领导。当国家建立了统一的灾害事故防治管理体系后，灾害事故防治的监督管理也就成了该机关最中心的工作，该机关的主要领导也就必然把主要精力都放在最中心的工作上。这样，不仅各种灾害事故防治工作的领导相对得到了加强，同时原机关的中心工作也相应得到了加强。4、可形成主体管理与监督管理的制约机制由于各种灾害事故所危害的不仅仅是某个行业、企业或公民个人的安全，而是全社会公民生命及公共财产和公民财产的安全。所以，灾害事故防治工作仅靠行业、企业、个人的自身约束是远远不够的；尤其是在市场经济条件下，一些经济管理部门、企业事业单位和公民个人在经济、社会生活中，往往因过多考虑自身利益，忽视社会公众利益而形成灾害事故隐患，甚至长期得不到整改，从而造成灾害事故。这些年来我国频繁出现的重大、特大灾害事故无不与此有关。国家灾害事故防治管理体系的建立，就形成了灾害事故防治工作由国务院统一领导，地方各级人民政府负责，行业主管部门、企业事业单位及公民个人具体实施，灾害事故防治管理部门监督管理的制约机制。这样，不仅有利于灾害事故防治措施的推行和事故隐患的消除，还可在一定程度上遏制灾害事故防治管理中的腐败行为。5、可增加经费的有效使用价值国家灾害事故防治管理体系的建立，不仅不需要国家或地方财政增加经费，而且能够对财政划拨的现有经费进行统一管理、统一使用；可根据灾害事故防治的需要把有限的资金使用在最需要的地方，从而优化经费的使用，增加经费的有效价值。6、其他好处（1）会加强各种灾害事故防治科学的综合研究，从而提高灾害事故防治的综合科技手段，促进不同灾害事故防治的科研会商及会商成果的形成，有利于国家制定更加科学的灾害事故综合防治措施。（2）疏通了我国与国际上交流的主渠道，化解了交流和学习的诸多不便，方便了与国际间的合作和世界各国防灾治灾先进经验的吸纳，使我国能够在国际民防机构中发挥更加重要的作用；也使我国灾害事故防治工作能够沿着更加正规化、现代化的轨道向前迈进。可以这样认为，按照以上方案建立的国家灾害事故防治管理体系，是适合我国国情的，是能够有效运作的世界上目前最先进的管理体系。如果能够确立，必将会对预防和减少各种灾害，保护公民人身、公共财产和公民财产的安全，维护公共安全和社会治安发挥更加积极的作用。【参考文献】安全生产监督执法与消防监督执法交叉冲突国家的安全监督管理体制急需调整(贴子)郭建光:衡阳大火之后反思消防体制李书福：关于推进消防事业改革的提案消防现役体制亟需变更的十一个理由(贴子)