环保财政资金投入优化策略:国际经验对上海的启示.pdf
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1、环保财政资金投入优化策略:国际经验对上海的启示董 骁,李伊扬李月寒(复旦大学上海 ;上海市生态环境治理政策模拟与评估重点实验室 ;上海市环境科学研究院 )摘要:环保财政资金投入的优化策略,对于实现环保目标、改善资源利用效率、推动技术创新、提高政策制定质量以及增强社会参与度等至关重要.针对目前环保财政资金的投入机制、资金流向、支持对象、绩效管理等方面存在的问题,上海应充分借鉴国际先进经验,进行系统性的规划整合,探索多元化环保资金投入,强化财政资金对社会资本的带动效应,优化调整财政支出结构和支持对象,建立健全环保财政资金使用的绩效评估制度,从而助推上海环境治理现代化和绿色可持续发展.关键词:财政资
2、金环境保护环保政策绿色发展中图分类号:F 文献标识码:A文章编号:()基金项目:上海市生态环境局科研项目“新形势下上海市环境经济政策综合评估与优化策略研究”(沪环科 第号).作者简介:董骁(通讯作者),经济学博士,复旦大学环境科学与工程系、上海市生态环境治理政策模拟与评估重点实验室讲师.李伊扬,复旦大学环境科学与工程系硕士研究生.李月寒,上海市环境科学研究院博士研究生.自 年上海首次将“环境保护”设立为单独的财政支出科目后,财政一般公共预算资金中的环 保 支 出,从 年 的 亿 元 增 长 至 年的 亿元,年均增速 ,财政支持力度持续加大.多年来,上海环保支出占财政一般公共预算支出的比例从 年
3、的 增长至 年的,年回落至,年又升至.其间,环保支出占比波动较大,且低于全国 的平均水平.年,上海环保财政资金支出 亿元,在全国 个省级单位中排名第 位,环保领域的资金需求缺口依旧较大.未来,上海既要全力保持环保财政资金的投入,又要确保将有限的资金用在刀刃上.面对诸多的问题和挑战,上海应积极借鉴各国经验,提出适合上海的环保财政资金投入优化策略.一、当前上海环保财政资金投入面临的问题和挑战(一)环保财政资金投入机制单一,引导带动能力不足上海环保财政资金投入方式有所变化,但仍以奖补为主(比例达 以上),投入机制较为单一.在传统方式下,财政资金直接投入往往是短期的或一次性的.这在短期内可贯彻环境治理
4、的政策意图,实现财政资金的激励作用,但这种投入机制很难满足市场主体的实际需求,以及应对环境治理长远目标的灵活调整.加之个别财政专项资金奖补分配链长面广、以普惠为主,资金对既定环保财政资金投入优化策略:国际经验对上海的启示目标的撬动作用难以彰显,从而造成资金效率损失.此外,现有的环保财政资金间接投入,基本局限于税收直接减免或税率优惠的形式,侧重于对环境治理活动的事后利益让渡,属于锦上添花而非雪中送炭.这种资金投入导向具有短期性和滞后性,对企业缺乏持续有效的激励,政策效用不明显,难以激励企业投资环保科技创新、成果转化、产业绿色转型等的长期行为.上海环保投资主要依靠治污减排企业自身投入和财政资金的奖
5、补投入.这不仅难以满足全市未来高质量绿色发展的巨大资金需求,也暴露出财政资金撬动率低、财政投入对社会资本引导带动能力不足的缺陷.(二)环保财政资金流向分散,缺乏系统规划整合上海环保财政投入力度整体呈上升趋势,但投入“重数量、轻聚焦”,缺乏系统规划整合,导致资金浪费的问题应当引起重视.一是环保财政专项资金设置数量较多,涉及市生态环境局、市发改委、市科委、市经信委、市农委等多部门,且通常在每个市级专项资金下还列子专项资金.环保财政专项资金数目多、流向分散,导致投入回报递减.二是各部门对各自管理的环保资金立项和投入信息互不通气,政策之间的系统性、衔接性、协同性差,导致各部门管理的财政专项资金投入领域
6、和补贴项目交叉重叠,难以聚焦上海的“双碳”目标及在环保重点领域发挥合力作用.三是各类环保奖补政策一站式信息公开机制缺失.这在一定程度上阻碍了企业对环保财政资金的申报和利用.例如,中小微企业对环保奖补政策信息缺乏认知,且相关申报流程较为繁琐,申报成本高,企业容易放弃申报.同时,由于财政资金投入的领域和范围难以准确划分,一些企业通过重新包装同个项目,即可再次申请其他名目的财政专项资金支持,重复获取各类资金,造成财政资金浪费.(三)奖补项目支持对象有限,资金分配亟待优化上海获得环保财政奖补立项的企业数量不少,但资金流向过于集中在大中型企业或央企、国企,且不同主体获得的财政奖补资金额差异较大.一是财政
7、资金投入对企业研发创新的激励效果存在异质性,对大型国企的激励效果往往低于中小企业和三资企业.二是中小微企业和民营企业对于环保财政资金的需求更为迫切.三是由于尚未破解财政资金投入与企业自身信用培育的难题,管理部门不得不以抬高申报门槛、设计立项打分标准的方式,控制财政资金投入的风险,但这也增加了中小微企业的申报难度和成本.(四)环保科技创新投入不足,产业引导作用较弱上海在环保领域的科技创新研发投入不足,主要表现为对基础研究领域投入的不足,以及对社会公益性研究和对科技基础设施投入的不足.一是在基础研究领域,年上海基础研究支出占研发经费的比例已提高到 左右,高于全国平均水平,但仍远低于发达国家,也低于
8、北京、广东等地.上海在服务重大环保发展战略、创新转型领域的基础研究投入较薄弱,且缺乏长期战略规划.二是对社会公益性的研究和科技基础设施建设,对绿色科技创新载体平台和环保企业孵化器建设投入不足.三是对环保科技研发领域的财政资金支持,往往侧重于投入具体的治污减排应用项目或固定资产购置等“看得见、摸得着”的领域,且大多为事后激励的奖补政策.奖补政策与市场主体实际环境治理需求和绿色创新活动需求的契合度不高,财政资金投入缺乏对企业自主创新研发过程和探索性创新试错研发活动的针对性激励,尤其对部分社会公益性大、创新性强,但失败风险较高的研发项目缺乏具体的政策支撑.因此,现有的财政投入政策难以激励引导企业积极
9、投入环保技术引进和消化吸收的再创新过程.这不利于环保企业在关键绿色核心技术上累积技术优势,引发突破性的创新.上海环保财政资金的使用未能完全聚焦“双碳”目标、环保产业发展等重点领域,难以有效地激励引导产业升级转型和绿色发展.环保财政资金大部分投向污染物减排和处置,用于相关污染防治设备购置及设施建设和运行.在各种排污标准提升和执法监督加强的背景下,企业若被动地进行治污设备的改造或更换,其治理成本增幅巨第 期 年 月大.针对这些问题,现有环保设备市场和第三方服务企业缺乏综合性、低成本、有效的一揽子解决方案,而这恰恰是财政环保资金应激励的重点之一.(五)绩效管理工作存在短板,绩效评价缺乏支撑上海环保财
10、政资金在基础信息收集和统计、信息公开服务提供,以及项目绩效管理体系建设等方面存在短板,导致绩效评价缺乏支撑.一是在基础信息收集和统计方面,缺乏对各类环保财政资金投入政策的系统梳理,缺乏对各类环保财政资金投入状况的统计,绩效评价工作缺乏基础性数据支撑,政府管理部门难以全面掌握环保财政资金使用状况,无法将量化分析工具应用于绩效评价.二是在信息公开方面,缺乏环保财政资金政策、投入及产出、环保产业发展等系统且完整的数据库或信息平台.各部门的环保信息平台、智慧环保项目,并未以市场主体的实际需求为导向,不能有效降低环境综合治理成本、提升环境治理能力.三是在项目绩效管理体系建设方面,尽管有财政资金投入绩效全
11、过程管理制度,但仍缺乏被支持企业和所立项目的后评价机制等.二、环保财政资金投入的国际经验借鉴(一)欧盟:拓宽环保资金来源渠道,发挥财政资金的带动作用欧盟在环保资金配置方面,致力于拓宽环保资金来源渠道,发挥财政资金的带动作用.欧盟委员会 年 月提出 欧洲绿色协议,旨在将欧盟转变为一个公平和繁荣的社会,拥有现代化、资源节约和具有竞争力的经济体.协议内容包括经济、工业、生产和消费、大规模基础设施、运输、粮食和农业、建筑、税收和社会效益的清洁能源供应等各领域的政策举措.年月,欧盟委员会通过 欧洲绿色协议投资计划(E G D I P),这是 欧洲绿色协议 的金融支柱.E G D I P采取多重措施来拓宽
12、环保财政资金的来源,带动社会资本投入,从而支持欧洲在气候和环境领域的可持续发展目标.欧盟计划动员公共财政资源和私营资本,目标在未来 年内至少有万亿欧元的绿色投资.这些资金来源包括:一是来自欧盟预算的专项财政预算资金,覆盖了多个欧盟资金计划,如农村发展基金、区域发展基金等,共 亿欧元.二是各欧盟成员国的专项财政预算,即欧盟结构基金,共 亿欧元.三是欧洲投资计划通过担保项目等工具鼓励私营部门和公共部门的投资,共 亿欧元.四是来自碳排放交易体系(E T S)的碳排放权拍卖收益,设立创新与现代化基金,共 亿欧元.五是用于支持弱势地区和行业的“公平转型机制”,共 亿欧元.除此之外,欧盟还致力于制定绿色可
13、持续金融发展战略,以引导私营部门的资本投入,包括增强金融对可持续性和包容性增长的贡献,将可持续因素(E S G)纳入投资决策,建立清晰的欧盟可持续金融分类体系,支持绿色金融产品的认证体系,增强企业的透明度,以及将气候和环境风险纳入金融机构的风险管理体系.通过这些措施,欧盟充分发挥财政资金的带动作用,推动绿色可持续发展.(二)新加坡:针对不同支持对象,构建多元化财政投入机制新加坡是世界上碳效率最高的经济体之一.为达到 年实现至少 的建筑绿色化目标,新加坡从以下个方面进行绿色建筑发展战略布局:在技术方面,在建筑中使用绿色和可回收材料;在建筑的生命周期评价方面,重视在拆除阶段对废弃物的处理和资源利用
14、;在能源效率方面,致力于打造零能耗建筑.在绿色建筑发展方面,新加坡的环保财政奖励制度针对不同的支持对象,如开发商、业主、项目建筑师和机电工程师等,采取不同的奖励形式,鼓励绿色建筑和环保项目的应用.其中,奖励形式包括:额外面积奖励、信贷便利、现金奖励等;从奖励计划针对的建筑周期看,包括初期的建筑设计和后期的能源技术改造等阶段;从奖励的对象看,既包括开发商、业主等后端消费者,也包括项目工程师和机电工程师等前端设计者;从资金的形式看,包括政府投资和激励计划、投资计划指南、财政拨款、补贴、奖金、信贷优惠等.例如,新环保财政资金投入优化策略:国际经验对上海的启示加坡在 年 月推出建筑环境转型总建筑面积激
15、励计划,申请人需要在施工生命周期内向建设局提交半年进度报告.在建筑工程中遵守了I TM绿色要求的申请人,可获得一定的额外建筑面积.为推动建筑行业的技术转型,总额亿美元的现有建筑绿色标志激励计划(GM I SE B),通过现金奖励的方式,鼓励建筑业主在其现有建筑中采用节能改造设计、技术,其中现金奖励的方式由B C A资助,可用于聘请专业技术人员评估现有建筑物的能源效率.为加速采用和普及环保建筑技术和建筑设计的实践,新加坡启动了 万美元的新建筑绿色标志激励计划,分两阶段发放,奖励达到一定等级的开发商、业主、项目建筑师和机电工程师,从而推动综合绿色建筑创新集群的建立.这些奖励计划为绿色建筑和环保改进
16、提供了经济激励,鼓励各界参与,拓展了财政资金流向的对象,推动新加坡建筑业向可持续的方向发展,同时也有助于减少资源浪费和对环境的影响.表新加坡绿色建筑标志奖励性计划清单方案目的有效期奖励对象奖励形式建筑环境改造总建筑面积奖励计划旨在鼓励在数字化、生产力和可持续性领域更多地采用增强型建筑业转型地图(I TM)标准 年 月至今开发商、业主发展商/业主可享有超出总 体 规 划 总 地 积 比率(G P R)高达额外建筑面积建 筑 改 造 能 效 融 资(B R E E F)计划由B C A和 参 与 的 金 融 机构推动,通过能源绩效合同安排提供融资,用于现有建筑的能效改造 年至今新加坡非住宅建筑的业
17、主或联名业主为业主提供信贷便利,最大 额 度 高 达 万美元或 的成本新建筑绿色标志奖励计划(GM I SE B)启动资金 万美元,以加速采用环保建筑技术和建筑设计实践 年 月 年 月开发商、业主、项目建 筑 师 和 机 电 工程师现金 奖 励 分 两 个 阶 段发放:在设计或施工阶段成 功 通 过 所 需 的 绿色标 志 标 准 认 证 后 发放;其余在验收项目年后进行发放G r e e nM a r k建筑面积奖 励 计 划(GM G F A)鼓励私营部门达到更高层次的绿色标志评级 年月 年月建筑业主、开发商奖励额外建筑面积现有建筑物的 绿色标志奖励计划(GM I SE B)鼓励现有建筑业
18、主在其现有建筑中采用节能改造设计、技术和实践,以实现建筑能源效率的提高 年月 年月建 筑 业 主、私 人 商业发展项目现金奖励:B C A共同资助高达成本的 现有建筑物和场所的绿 色 标 志 奖 励 计 划(GM I SE B P)鼓励 中 小 型 企 业(S ME)为其建筑物或租用空间进行能源改善工程 年月 年月中小型企业现 金 奖 励:高 达 成 本的 资料来源:作者整理.(三)英国:加强环保科技创新投入,激励引导绿色增长英国通过积极参与工业脱碳计划以及与工业界各机构的紧密合作,加强对环保科技创新方面的资金投入,实现了加速环保创新技术的发展,从而实现绿色增长.英国是世界上第一个提出净零工业
19、脱碳战略的主要经济体,工业脱碳计划是英国政府绿色工业革命战略的核心部分,其设立的目标是:年为走向净零碳排放的过渡期,开始从化石燃料转向氢气和电气化等低碳替代品.在绿色产业方面,英国进行财政资金支持的关键领域包括:金属和矿物、化学品、食品和饮料、造纸和纸浆、陶瓷、玻璃、炼油和能源密度较低的制造业,重点扶植工业部门的绿色转型,尤其是制造工艺的转型.为此,英国通过气候变化税、英国第 期 年 月排放交易计划、清洁钢铁基金、热网改善计划等,支持绿色产业发展.此外,英国政府在工业脱碳计划中加强环保科技创新的投入,旨在加快跨行业创新清洁能源技术和流程的商业化,从而推动绿色增长.一是能源创新计划,政府向工业和
20、碳捕获使用和存储(C C U S)领域投入亿英镑,旨在加速清洁能源技术的创新和商业化,重点是推动与智能系统、能源效率、供暖、C C U S、核能、可再生能源、能源企业家和绿色融资相关的跨行业机会和项目的商业化.二是净零创新组合计划,年每年投入 万英镑,总投入亿英镑,这项资金投入专注于开发跨行业的创新技术部署,专用于工业脱碳的关键领域,包括氢、C C U S、生物能源和能源管理人工智能等颠覆性技术.三是工业脱碳挑战计划,年投入 万英镑,通过支持大规模开发C C U S和氢等低碳技术,提升跨工业集群脱碳的成本效益.四是转型基础产业(T F I)计划,年投入 万英镑,旨在将来自不同行业的企业聚集在一
21、起,致力于提高资源和能源效率,加强各部门与供应链的合作.(四)德国:建立环保财政补贴项目的定期绩效评价制度德国联邦财政资助项目中环保项目的比例较高.年德国联邦财政资金支持项目总金额为 亿欧元,支持金额最高的前 个项目占总额的.其中,近 的支持项目与环保直接相关.除直接资助外,德国联邦政府设立的环保税收优惠主要用于贸易和工业领域,如为制造业企业推出能源税和电力税优惠,以及电力和热力联合生产的能源税减免、在交通运输部门为推广电动汽车提供税收优惠.德国非常重视环保财政补贴项目的定期绩效评价,并颁布一系列法律政策和指南作为评价依据.为合理评价环保财政补贴项目,德国建立了环保财政补贴项目的定期绩效评价制
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