和平使者还是战争根源——美国对外隐蔽干预的政治影响.pdf
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1、第5期2 0 2 3年9月世界经济与政治论坛F o r u m o f W o r l d E c o n o m i c s&P o l i t i c sN o.5S e p t.2 0 2 3 和平使者还是战争根源 美国对外隐蔽干预的政治影响曹国强 谢建国*摘 要 长期以来,为了维护霸权利益,美国政府通过中央情报局对其他国家进行了大量隐蔽干预,但是鲜有文献考察美国隐蔽干预对被干预国带来的政治影响。本文试图从内部冲突视角关注这一问题。为此,本文基于美国隐蔽干预数据和全球重大政治暴力数据,并结合其他相关数据,构建全球1 6 6个国家和地区在冷战期间(1 9 4 71 9 8 9年)的面板数据
2、集。实证检验结果表明,美国隐蔽干预显著加剧了被干预国的内部冲突,并且随着美国隐蔽干预时间的增加,这种恶化效应边际递增。究其原因,一方面,美国隐蔽干预通过颠覆政权直接提高了被干预国内部冲突的可能性;另一方面,美国隐蔽干预还导致被干预国治理水平显著降低,进而使得内部冲突加剧。本文的研究表明,扮演“和平使者”角色、热衷于“促进地区和平”的美国,实际上是不折不扣的“冲突制造者”,通过隐蔽手段策动政变、制造对抗,导致相关国家战火频繁、动荡持续。关键词 中央情报局 隐蔽干预 内部冲突 颠覆政权 治理能力一、引言和平与发展是当今世界的两大主题,同时也是世界各国人民的共同心愿。二战结束以来,世界整体环境相对和
3、平,但是局部地区仍然冲突不断、战火频繁。这些冲突的发生,除了受到参与方内部因素的影响,还离不开外部因素的干预,*南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心,南京大学商学院。通信作者及地址:谢建国,江苏省南京市鼓楼区金银街1 6号南京大学商学院安中楼;邮编:2 1 0 0 2 4;E-m a i l:x j gn j u.e d u.c n.本文系国家自然科学基金 面上项目“基 于 要 素 生 产 与 要 素 创 造 的 大 国 贸 易 利 益 分 配:逻 辑、动 力 与 测 度 研 究”(7 2 0 7 3 0 6 2),教育部人文社会科学研究规划基金项目“比较优势迁移、生产重构与大国贸易利益分配
4、:机制、影响与评估”(2 0 Y J A 7 9 0 0 7 4),江苏省哲学社会科学规划基金项目“江苏高质量发展与现代开放经济体系构建研究”(1 9 E Y B 0 0 3)的阶段性成果。尤其是来自美国的干预,往往在其中起到了推波助澜甚至导火索的作用。2 0 2 2年2月,俄乌冲突爆发,直接原因就是美国主导的北约背信弃义、一再东扩。而在冲突爆发后,美国还通过向乌克兰提供武器装备、对俄罗斯进行经济制裁等方式进行了公开干预,导致战事延续,降低了俄乌双方通过外交途径化解争端的可能性。此外,为了合理化自身行为,美国政府在插手他国内政时,还常常伪装成“和平使者”的角色。例如,美国前国会众议长佩洛西窜访
5、中国台湾地区时,给出的理由就是此行能够“促进这个地区的和平”。然而结果却是,台海紧张局势升级,地区和平进程蒙上阴影。事实上,除了采用出售武器、经济制裁、插手内政等公开干预手段,美国还通过中央情报局对其他国家实施了大量的隐蔽干预。一直以来,每当隐蔽干预行动败露时,美国政府总是巧言否认,然而随着相关档案资料逐渐解密,这些不为人知的历史真相开始浮出水面。B e r g e r e t a l.(2 0 1 3 b)搜集整理的数据显示,在冷战期间(1 9 4 71 9 8 9年),美国政府的隐蔽干预目标涉及全球5 0个国家和地区,平均每年有2 4个国家和地区正在经历美国政府的隐蔽干预。本文的关注点是,
6、美国隐蔽干预是否影响了被干预国的内部冲突?如果这一因果关系成立,背后的作用机制是什么?上述问题的回答,不仅有利于把握美国外交政策的全貌,而且能够揭示美国政府长期奉行的霸权主义和强权政治对全球和平稳定带来的严重危害。本文的贡献主要体现在三个方面:一是从隐蔽干预视角探究了外国干预对被干预国内部冲突的影响。已有研究主要关注了公开干预行为对被干预国内部冲突的影响,本文基于隐蔽干预视角补充和丰富了已有研究。二是解决了可能存在的内生性问题。本文根据联合国大会上的投票行为,构建各国与美国的投票相似度指标,以此作为美国隐蔽干预的工具变量进行估计,使得实证结果更加稳健。三是探讨了美国隐蔽干预影响内部冲突的潜在机
7、制。本文识别出颠覆政权和恶化政府治理能力两个中介渠道,这为增进对美国隐蔽干预影响被干预国内部冲突的深入理解提供了有益补充。二、文献评述内部冲突是国家发展过程中不可避免的重要现象,学者们对此进行了深入研究。内部冲突的主要参与方通常局限于一国边境之内,因此大量研究试图从66世界经济与政治论坛 第5期内部环境中挖掘冲突爆发的原因。在这类文献中,学者们主要聚焦了三类因素。第一类是经济因素,这类因素直接影响个体参与冲突的意愿。当经济机会或者收入下 降 时,个 体 参 与 冲 突 的 可 能 性 就 会 上 升(C o l l i e r&H o e f f l e r,2 0 0 4;H i r s h
8、 l e i f e r,1 9 9 5)。第二类是自然资源因素。大量研究发现,包括石油、天然气等在内的自然资源会激发各方的争夺,从而增加冲突发生的概率(熊易寒和唐世平,2 0 1 5)。第三类是种族因素。多数研究认为,种族多样性增加了冲突的风险(C e d e r m a n&G i r a r d i n,2 0 0 7)和内战的持续时间(C o l l i e r e t a l.,2 0 0 4)。但是也有学者持不同意见,认为影响冲突的不是种族多样性(F e a r o n&L a i t i n,2 0 0 3),而是种族两极分化(A b u-B a d e r&I a n c h
9、o v i c h i n a,2 0 1 9)。此外,也有文献考察了收入不平等(C r a m e r,2 0 0 3)、政治不稳定(H e g r e e t a l.,2 0 0 1)等因素对内部冲突的影响。上述研究成果有助于理解内部冲突的发生,但忽视了外部干预。事实上,外部干预已经成为二战后国家内部冲突过程中的一个重要特征。从1 9 4 6年到1 9 9 9年,近五分之三的内战受到了第三方干预(R e g a n,2 0 0 2)。因此,随着研究的深入,不少文献将研究视角从内部因素转向了外部因素。但在这类文献中,研究结论并不一致。其中一种观点认为,外部因素尽管可以扮演多种角色,但均延长
10、了冲突时间,不利于冲突的和平解决。首先,外国干预降低了参与叛乱的机会成本(C o l l i e r&H o e f f l e r,2 0 0 4),并使得被援助方对冲突前景有较好的预期,进而加剧冲突。其次,多个外部国家干预可能均衡冲突参与方的实力,从而造成僵局,使每一方 都难以获胜,冲突因此 持 续 不 断(B a l c h-L i n d s a y&E n t e r l i n e,2 0 0 0)。最后,如果一国干预他国冲突并不是为了结束冲突,而是为了追求其他目标,就会使得冲突持续时间更长(C u n n i n g h a m,2 0 1 0)。但也有文献持肯定意见,认为外部干
11、预有利于冲突的解决(H a r t z e l l&H o d d i e,2 0 0 3)。一方面,单边外部干预可能通过强化冲突双方的实力不对称性,增加一方彻底赢得冲突的可能性。另一方面,第三方的存在会使得交战双方的承 诺更加可信(W a l t e r,2 0 0 2),并可以解决信息不对称问题(L a k e&R o t h c h i l d,1 9 9 8),从而使冲突得以和平解决。关于美国隐蔽干预的研究,由于档案资料的保密问题,相关文献屈指可数。在仅有的涉及这一领域的实证文献中,无论是基于微观企业的研究,还是从宏观层面的考察,均认为美国隐蔽干预与其谋求自身经济利益密切相关。D u
12、b e e t 76第5期 曹国强,谢建国:和平使者还是战争根源 美国对外隐蔽干预的政治影响a l.(2 0 1 1)研究了美国隐蔽干预计划前后,在伊朗、危地马拉、古巴和智利的美国公司股票价格的变化。他们发现,由于绝密计划被泄露给了投资者,那些与美国中央情报局有关联并从政变中获利的公司的股票收益率在当局授权后立即增加。B e r g e r e t a l.(2 0 1 3 b)的研究则发现,在美国隐蔽干预的影响下,被干预国从美国的进口显著增加,但是对美国的出口没有明显变化,也就是说,美国隐蔽干预被用来为美国产品创造海外市场。除了上述基于美国视角的分析,还有学者从被干预国视角进行了研究。B e
13、 r g e r e t a l.(2 0 1 3 a)发现,尽管美国隐蔽干预对被干预国的政治体制没有长期影响,但是被干预期间的民主水平显著降低。谢建国等(2 0 2 2)发现,美国中央情报局的海外行动通过减少被干预国资本和劳动投入以及逐渐拉低被干预国全要素生产率,严重危害了被干预国的经济增长。总之,内部冲突长期以来都是学者们关注的重要议题。在讨论内部冲突的起因时,现有文献已经从内部因素逐渐扩展到外部因素,尤其意识到外国干预在其中发挥的重要作用。但是现有研究外国干预的文献均是基于公开干预的视角,缺少基于隐蔽干预的视角,因此无法全面、完整地解释一国内部冲突的爆发,这是此类文献的不足之处。同时,随
14、着相关档案资料的逐渐解密,关于美国隐蔽干预的实证研究开始涌现,这为本文的研究奠定了基础。但是,这类实证研究尚未找到合适的工具变量以解决被解释变量和核心解释变量之间可能存在的内生性问题,因此回归结果可能仅仅反映了两个变量之间的相关关系,而不是因果关系。本文从美国隐蔽干预视角考察外部干预对被干预国内部冲突的影响,并根据联合国大会上的投票行为,构建各国与美国的投票相似度指标作为美国隐蔽干预的工具变量进行估计,从而弥补已有文献上述两个方面的缺陷。三、研究背景和理论假设(一)研究背景二战结束后,美苏两国在国家利益和社会制度上的矛盾日益加剧,逐渐由战时盟友关系转变为竞争对手,两极对峙格局从而形成。为适应冷
15、战局势,美国政府根据1 9 4 7年时任总统杜鲁门签署的 国家安全法案,正式创建了和平时期第一个中央情报机构 美国中央情报局。在功能上,美国中央情报局不仅承担了情报的搜集、整理和评估等基础性工作,更被赋予了执行隐蔽干预行动的职能。在美苏主导的两极对峙格局下,由于双方都拥有毁灭性的核武器,过度使用86世界经济与政治论坛 第5期军事手段很容易导致直接的军事冲突,进而造成灾难性后果;而外交手段又过于软弱,在事关双方各自国家利益、集团利益的一些关键性问题上,很难通过外交斡旋达到目的。作为“第三种选择”,美国中央情报局执行的隐蔽干预行动能够以最小的代价获得最大的效益,即使暴露,也能巧言否认和掩盖,避免被
16、指责干涉别国内政、违反国际法准则,从而起到了军事对抗和外交手段不可替代的作用(白建才,2 0 1 2)。正因为此,美国历届总统上台后,对其中央情报局都极为重视,频繁使用隐蔽手段对他国政府进行干预,以实现外交战略目的。冷战期间,美国隐蔽干预的活跃度并非一成不变,而是在不同时期表现出较大的波动性。2 0世纪4 0年代末至5 0年代中期,美国隐蔽干预战略实施的重点在欧洲。战后初期,东欧各国的共产党开始执政,苏联与东欧国家组成了强大的社会主义阵营,与此同时,西欧的社会主义力量也在迅速发展。面对这一局面,美国在欧洲相关国家迅速开展了一系列隐蔽干预行动,一方面力图在苏联集团内部打开缺口,分化瓦解对方阵营,
17、另一方面则是试图通过阻止共产党掌权,遏制社会主义阵营的进一步扩张。因此,这一时期的隐蔽干预行动数量急速攀升。到了2 0世纪5 0年代末期,随着欧洲政局逐渐稳定,美国和苏联在这一地区的竞争趋于缓和。但与此同时,一大批亚非拉地区的前殖民地国家通过民族解放运动走向了独立,成为美苏争夺的“中间地带”。在这种情况下,美国隐蔽干预战略的目标开始调整,从欧洲转向发展中国家。由于发展中国家在独立之初政局脆弱,易于控制,美国的隐蔽干预行动变得更加猖獗,并在2 0世纪7 0年代初达到顶峰。1 9 7 2年“水门事件”爆发,美国中央情报局卷入其中。美国国会对中央情报局在海外采取的大量非法隐蔽干预行动进行调查,并公布
18、了调查报告,导致中央情报局声名狼藉,受到国内外舆论的强烈抨击,同时美国政府的国际形象也因此大为受损。在强大的舆论压力下,美国国会通过立法加强了对中央情报局的监督,中央情报局从事隐蔽活动的职能受到了严重削弱,海外干预行为因此骤减。这种局面直到1 9 8 1年里根上台才得到逆转。面对苏联在发展中国家的扩张,里根认为隐蔽干预活动的缺失影响了美国外交战略的实施,因此他签署总统令,重新赋予中央情报局执行隐蔽干预行动的权限。在中央情报局重新成为遏制苏联扩张的急先锋后,美国对外隐蔽干预数量一度明显增加。然而,随着1 9 8 4年尼加拉瓜港口布雷事件以及1 9 8 6年伊朗门事件被媒体披露,美国国内舆论对里根
19、政府产生强烈不满,在这种不利的局面下,美国隐蔽干预次数大大减少。96第5期 曹国强,谢建国:和平使者还是战争根源 美国对外隐蔽干预的政治影响隐蔽干预作为美国政府的一种特殊手段,目的是秘密干涉他国事务以寻求实现美国对外政策目标。而在冷战两极对峙格局下,取得意识形态体系内多数国家支持甚至归附及对世界政治地图重新划分的掌控权,是美国外交政策的内生需求(陈翔,2 0 1 7)。因此,苏联共产主义的“威胁”为美国隐蔽干预披上了一层合法又正当的外衣,亲苏国家或具有社会主义倾向的国家成为美国隐蔽干预的主要目标。值得注意的是,遏制国际共产主义威胁的口号有时只是一个冠冕堂皇的借口,美国隐蔽干预背后还存在难以向世
20、人昭示的目的,即维护美国的地区霸权,保证美国跨国公司的经济利益不受损失(高慧开,2 0 1 1)。美国对危地马拉的隐蔽干预就是一个很好的例证。1 9 5 1年,民选的阿本斯政府开始推行民族主义改革,试图把危地马拉从一个半殖民地经济的依附性落后国家变成一个经济独立的现代化国家,但是这一改革触及了美国联合果品公司在该国长期享受的特权利益。为维护本国跨国公司的经济利益,时任美国总统艾森豪威尔“莫须有”地将阿本斯政府的改革看作国际共产主义的渗透,从而将两国间普通的经济纠纷升级为严重的政治问题。经过缜密的考虑,美国政府最终策划了代号为“成功行动”的隐蔽干预。总之,自二战结束至苏联解体前,美国政府对外实施
21、了大量隐蔽干预。这些行为不仅重塑了国际政治格局,同时也对被干预国产生了巨大影响。那么,美国隐蔽干预是否引发或者加剧了被干预国的内部冲突?本文将使用理论分析和经验研究相结合的方法对此进行探讨。(二)理论假设从上文的背景介绍可以看出,隐蔽干预是一国政府通过秘密影响和操纵被干预国事态以维护自身利益和集团国利益的特殊海外行动。在这类行动的计划与实施过程中,要确保干预国政府的作用不被暴露或公开承认。因此,与外交对话、经济制裁等公开干预相比,间接性、非归属性和秘密性是隐蔽干预的主要特点。隐蔽干预是美国对外战略的构成要素和美国对外政策的重要工具。一般而言,美国隐蔽干预的主要表现形式包括隐蔽的宣传行动、隐蔽的
22、政治行动、隐蔽的经济行动以及准军事行动(舒建中,2 0 2 2;L o w e n t h a l,2 0 0 6)。本文认为,美国隐蔽干预显著加剧了被干预国的内部冲突,颠覆政权和降低治理水平是相应的两个作用渠道。接下来,本文通过逻辑推演的方式梳理美国隐蔽干预影响被干预国内部冲突的具体机理。07世界经济与政治论坛 第5期1.颠覆政权在美国隐蔽干预的四种表现形式中,准军事行动对被干预国政治进程的影响最为直接明显。因为美国这一隐蔽行动的目的是寻求颠覆被干预国的现有政权(T r e v e r t o n,1 9 8 7),扶持亲美独裁政权上台。在美国隐蔽干预的具体实践中,借助准军事行动颠覆政权的方
23、式可以分为三类:一是政治暗杀。这是准军事行动最基本的方式,同时也是美国政府最声名狼藉的隐蔽干预行动。无论是1 9 6 1年对时任刚果民主共和国总理卢蒙巴的暗杀事件,还是持续了近半个世纪的对古巴前领导人卡斯特罗的一系列暗杀阴谋,都是其中的典型代表。二是支持叛乱力量或反政府武装。在实施路径上,美国政府会首先物色目标国具有亲美倾向的叛乱力量或反政府武装,将其作为实现自身利益的代理人,然后秘密施以人员培训、武器装配、资金支持、技术咨询等手段,协助代理人推翻现有政权。三是策动政变。作为准军事行动与其他三种隐蔽干预方式交互配合、相互策应、有机联动的综合结果(L o w e n t h a l,2 0 0
24、6),策动政变是隐蔽干预的最高表现形式。G o d s o n(1 9 9 5)指出,军队在国家政治体系中占据重要地位,秘密诱导军队发动政变是美国制造政权更迭的最有效方式。美国借助隐蔽干预尤其是准军事行动方式,寻求削弱乃至颠覆被干预国政权,对被干预国的内部稳定性具有显著影响。首先,暗杀严重扰乱了国内政治,激化了政治矛盾。同时,暗杀为重新分配政治权力创造了机会,当不同的党派团体为了最大化自身利益竞相争夺国家权力时,冲突爆发的可能性就会急剧增加(P e i c&R e i t e r,2 0 1 1)。其次,为叛乱力量或反政府武装秘密提供援助抹平了反叛势力与政府军之间的军事实力差距,迫使政府投入更
25、多的资源用于镇压,这将加剧冲突的激烈程度。最后,策动政变有可能直接引发不同派系(比如支持旧政权的安全部队与政变发动者)的暴力冲突,造成一定的人员伤亡。而在政变成功后,新政权的执政合法性和权威性会受到质疑,诱导不满的政治团体与之抗争(H e g r e e t a l.,2 0 0 1)。2.降低治理水平如果一国政府不听命于美国,美国可以通过隐蔽方式加以颠覆,扶持亲美政权上台。事实上,美国隐蔽干预的内容并不局限于此。如果扶持的亲美政权遭遇了国内抵抗运动,美国政府还会通过隐蔽方式协助镇压,以维持和巩固亲美政权(舒建中,2 0 2 2)。例如,2 0世纪6 0年代,东部地区的反政府武装成为秘鲁当17
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