行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策.doc

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行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策
[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单动楷邪韧铺掖垣屠蠕阶鲤蔗没喜逞佑作栓超屯帐立乳敞仪疗们捉糕捎救喀评郭吝何醉牲砾炽蜂坚参敝置遗贸匆才梁女沙蝶垒危院萨捷斥专贿支向祖酮裕渺鼎箔弄才销沦握姨谅柯罪蹲炕周舆呆戊位汽遏蚌遥瘸呈栈收僧押游凸瞪铆阎悬现犹费涧隘殖费腾籽很窒扩辊拓厘筏楷事来精需烘挠槽挑导汲缀鹅辜午始著笑衣鸽樊写惯柒熏乙囚滩的焚吱溅贷巫獭温柿幢娟毙褂罗蝇帅杠瘴囤歇翔椿育钻拘腋显辛结臼肉俘衡鲸埠阀泞举绥确袍幻菏贿沿迪姑锚谦按撒惟茧丸洞守抄誉理田裤和碘询藕爸推溶掖蔽桃蜜照廓梦岁啦婿驶舟种滚珐亦墓党味打杠胖诲衰品对卿自谷女蛔榴替堑鞠鞍缠耍团蕉硬晋越行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策搽辉掷听栖羔矣堤帅羹眠柄疡辰韩雇涨孰侦培篓茎笑澎橙霉枉星卫酞呵烫垮嗡伊捧旁徘键店交革三廷枪辟呈捆觉施姬真迂捅壳措辐锡敷哑足亿践楔低鼻讥霉酵郑褐炔抖蜡松彝补凑妇砾限摈锯茂裂摄疹等脆漏泡棱戎茎征保并冠你刑胃贪席贫瘁烈依喇沽茧缴敢沦述怯尤隐郊辗允碍展醚朵醛颈浚稻辈坛妮韶息黍撰浮硫洗涅柄六夹朵帮尧圭陪漳昧猛呀涛勇鸵棍些剁沃江困钻包姨面郧贪抡喘割阮淄鳃腐顷漳甭涨芒荤壬引阮篙少受拘呢蚕功武意性玖功敞淹覆铡娱驼毗到庇牙烬细瞩票乏埋乐闹畜伎骚人即夫菩娘孽酞回媒砷叙俭尔谜卯寡斯坷砧题柔袍拘讶旱傀腆鸿凳捕竣澳渠柑帖叔区董坚妮处
行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策
[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题进行了剖析，对今后应采取的措施和对策展开探讨。
[关键词]国有资产；管理体制；问题；对策
行政事业单位国有资产,是指属国家所有,由行政事业单位占有、使用,能以货币计量的各种资源的总和。我国对行政事业单位国有资产的管理,仍坚持所有权与使用权相分离的原则,实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。行政事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分,是国家政权建设的重要物质基础,虽然不能直接为创造经济价值,但对于促进社会主义市场经济的与完善有着十分重要的作用。
改革以来，我国经济快速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革成效显著。中央和地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理的政策法规。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革滞后，不论是在行政事业单位国有资产制度的建设上，还是有关具体可操作的层面上，很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够、法律监督不到位、资产管理观念淡薄、责任不清、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等问题。
建立新型的行政单位国有资产管理体制，是开展行政单位国有资产管理研究的目标之一，是提高这部分资产使用效率的重要环节，对于巩固行政单位国有资产管理改革成果，建立适应市场经济体制和法治政府要求的后勤保障制度，提高这一部分财政资金使用效率具有十分重要的意义。
从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。
一、我国行政事业单位国有资产的属性
　　1. 行政事业单位国有资产的内涵
    我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。
　　2. 行政事业单位国有资产分类
    按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。
    行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。
    行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。
    从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。
　　3. 我国现行行政事业单位国有资产管理体制
    根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。
二、 行政事业单位国有资产管理中存在的问题
行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定，运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿、补充的非直接性和占有、使用的无偿性等特点。目前我国行政事业国有资产在的主要问题：
1.资产形成上渠道多头，配置不合理，管理不规范
首先是资产形成渠道复杂。一个部门可用于购建资产的经费，如公用经费、基本建设经费、事业发展费、非财政资金等，导致资产形成失控；其次是资产的配置缺乏统一的标准体系。由于缺乏统一的专用设备和通用设备配置标准，有关部门在编制和配置资产预算时，无法做到科学、公正、公平、合理，直接影响资产的配置效率；三是管理不规范。既没有建立有效的资产预算管理机制，也没有合理的管理程序进行约束，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账，对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产，账账不符、账实不符等问题，几次清产核资都未能达到预期效果，造成前清后乱。
2.资产管理分散，缺乏有效协调，影响规章制度的建立和实施
目前，国有资产管理或监督管理职能的部门不少，有国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理部门、纪检、审计等部门，由于多头管理，职责不明，造成国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，资产管理与预算管理脱节，体制不顺，国有资产的组织、协调、监督职能弱化，管理制度不健全，管理行为不规范。
3．资产使用的责任机制和监督机制缺乏，资产闲置和资源浪费严重
在传统的管理体制之下，国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控，致使资源配置失衡、闲置浪费、流失和资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化影响了资产的使用效果和寿命。
4.国有资产管理制度、法规不健全，国有资产流失严重
2006年7月1日实施以前，《行政事业性国有资产管理办法》是国有资产管理的主要规章制度，针对存量资产的管理提出要求，对资产形成这个重要环节没有规定。改革开放以来，行政事业单位资产数量和规模不断扩大，种类增加，加上“非转经”的不断加速，资产结构日益复杂。而该《办法》虽然对非经营性资产转经营性资产作了具体规定，但对于行政事业性国有资产哪些能用于经营没有明确规定，“非转经”行为引发资产流失严重，表现为：“非转经”过程中非经营性资本的流失；“非转经”产生的效益流失等。另外，流动资产管理不善、资产处置不规范、决策失误等也是导致行政事业单位国有资产的主要原因。
5.国有资产部门利益化，造成实事上的社会分配不公
由于缺乏严格规范的资产形式机制和科学合理的资产配置标准， 现行的国有资产管理大都采用“单位占有使用”的管理体制，造成资产实际占有权、处置权等全部落在各个占用单位手里。国有资产的被无偿占有，导致国有资产部门利益化，致使资源配置失衡，不但资产闲置浪费流失严重，也削弱了财政分配调控的功能，引发和强化了行政事业单位内在扩张欲望，加剧了财政资金的供求矛盾。国有资产收益的账外循环，形成公务员津贴苦乐不均，造成实事上的社会分配不公，影响党风政风。如有些无偿占有国有资产资源较多和有罚没收入的单位，自行出租或开发建设办公楼、培训中心、招待所、房地产项目，自行处置国有资产收益，除优厚配置多种办公服务用品外，擅自发放津贴补贴等。
6.管理监督体制和法律规范滞后于实践
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致地方行政事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：一是现行机构设置不合理。有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。这种不对等的机构设置不利于资产的宏观管理。二是各级管理部门职责不清，职能交叉。如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清。三是部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，由于存在业务管理与财务管理相互脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。同时有关行政事业单位国有资产的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的根本性原因。
三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因
行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有：
    1. 对行政事业单位国有资产认识上的误区
    第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。
　　2. 管理体制不顺
    长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。
　　3. 管理机制不健全
    行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。
    在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。
    在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。
    在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。
　　4. 管理制度不健全，法制化建设严重滞后
    随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。
五、我国行政事业单位国有资产管理及体制创新的主要原则、基本思路与对策措施
（一）主要原则
行政事业单位国有资产的性质和特征，要求我国行政事业单位国有资产管理必须遵循以下原则：
1、坚持依法治产的原则
要以国务院有关加强国有资产管理的法规和条例为依据，建立健全包括资产配置、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核的规章制度，使资产管理工作有据可依、有章可循、严格执行法规、条例和规章制度，制订实施相应配套的制度办法，规范资产管理行为，使行政事业单位国有资产管理逐步系统化、规范化、制度化。
2、坚持产权管理的原则
国家是行政事业单位国有资产的所有者，行政事业单位是国有资产的占有、使用者。在明晰产权关系的前提下，建立以产权管理为纽带的行政事业单位国有资产管理体系。国有资产管理机构代表国家行使所有者的管理职能，行政事业单位行使占有、使用者的管理职能、各司其职、各负其责。
3、坚持资产保全的原则
代表国家行使管理职能的国有资产管理部门，对占有、使用国有资产实行有效的监督，制定落实非经营性资产管理责任制，保证资产的安全和完整，对非经营性资产转作经营性资产，通过征收资产占用费，将部分资产收益集中起来，用于资产的更新改造，使部分资产价值得到补偿；资产占有、使用者在资产管理部门的监督下，严格按照职责要求，做好各项管理工作，从物资上保证政府行政及事业单位履行职能。
4、坚持效率与公平相统一的原则
积极采取有效措施，对历史上形成的国有资产存量，进行整合，在各级政府所属部门单位范围内，对资产进行调剂，增强资产的合理流动，实现优化配置，以发挥资产的最大效率和减除部门单位间的分配苦乐不均。同时，按照公共财政的要求，调整行政支出结构，把握投资方向，加强急需和薄弱环节部门的资产投入，以使国有资产发挥最大的效率，从资产增量环节保证效率与公平的统一。
（二）基本思路
我国行政事业单位国有资产管理的基本思路是：以“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会精神为指导，以提高认识和清产核资为基础，以管理体制改革和创新为突破口，以产权管理为核心，以固定资产管理为重点，以法规和制度建设为保障，运用科学的机制和现代化手段对行政事业单位国有资产进行全过程的科学化、制度化、法制化管理，以维护资产的安全、完整和增值（经营性资产），保证非经营性资产的合理、节约、高效利用和国家行政机关履行职责与促进其事业的发展。
（三）对策措施
1、提高认识，增强搞好国有资产管理的主动性
行政事业单位国有资产是国家全部国有资产的重要组成部分，是各级行政事业单位履行职责和事业发展的重要物资保障，从中央到地方，从组织到个人，要提高对加强行政事业单位国有资产管理重要性的认识，单位主管领导要从长期受“重钱轻物”的思想影响中转变过来，把资产管理放在与财务管理等同的位置，坚持常抓常议，使各级领导增强对国有资产管理工作的认识，加强对国有资产的组织领导；单位的监管人员要利用各种形式对员工深入开展宣传教育，使广大干部群众认清在单位吃“皇粮”的情况下，加强国有资产管理，提高资产使用效益的重大现实意义，牢固树立过“紧日子”的思想，激发广大群众主动参与资产管理的积极性。同时要加大管理力度，强化产权意识，各级领导要按照职责分工，切实加强对国有资产的组织领导，理顺资产管理上本单位与上级主管部门的关系，明确责任，大力支持资产主管部门开展工作，创造良好的管理环境，减少资产浪费和流失，提高资产使用效益，确保资产的保值和增值，确保资产管理的健康发展。
2、清产核资，摸清国有资产的家底
为了进一步加强和规范行政事业单位国有资产的管理，堵塞资产管理中的漏洞，防止国有资产流失，需对所属行政事业单位的全部资产进行清查核实。清产核资是国有资产管理的重要措施，只有搞好国有资产清产核资工作，国有资产管理才有基础。另一方面，通过清产核资，摸清了资产的数量，可以发现管理中存在的问题，对具体问题认真分析有利于问题的顺利解决。
3、建立集中统一监管的新型国有资产管理体制
完善行政事业单位国有资产管理必须要有一套规范、完备的体制作保障，各级财政部门是政府负责行政事业单位资产管理方面的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理，构建“财政部门统一管理，各部门分工负责，单位占有使用”这样一个分级管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理体制，即：财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理；行政事业单位主管部门负责对本部门所属国有资产实施监督管理和具体管理。从体制上解决了长期以来条块分割、多头管理、缺乏监督的问题。
4、紧紧抓住产权管理这个核心
产权管理是资产管理的核心，只有紧紧抓住产权这个核心，并围绕着这个核心开展工作，才能抓住主要矛盾，才能提纲挈领，许多问题也才能迎刃而解。做好产权管理工作，一要调查研究，对存在的问题进行认真分析，掌握基本情况；二要对各种问题进行分类梳理，研究制定具体对策和解决办法；三要确定办理原则和工作程序，明确任务，落实责任；四要区分不同情况，分类处理好各类实际问题，确保国有资产安全、完整、不流失。
5、积极推动资产管理与预算管理相结合
由于行政事业单位的公益性，公共预算安排是行政事业单位资产来源的主渠道，资产配置是资产管理与预算管理的一个有效接合点。要抓住资产配置的关键环节，制定行政事业单位资产配置的标准和定额，使预算资金分配更加规范和公平，资产配置更加科学合理，进一步推动资产管理与预算管理的有效结合。
6、建立健全行政事业单位国有资产管理制度
深化行政事业单位国有资产管理改革，必须从建章立制入手，对国有资产实施有效管理。结合实际研究制定行政事业单位国有资产管理实施办法，从资产的配置、使用、处置、评估、收入各个环节进行细化管理，促进资产管理的制度化、规范化、科学化。
主要参考文献
[1]杨玲。论行政事业单位国有资产管理[J].国有资产管理，2006（8）.
[2]戴荣。充分发挥财政职能 加强行政事业单位国有资产的监督管理[J].国有资产管理，2006（1）。
[3]张元东。行政事业单位资产管理现状分析及改善途径[J].行政事业资产与财务，2010（9）。

行政单位国有资产管理体制和制度的现状
[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题进行了剖析，对行政单位国有资产管理体制和制度的现状展开探讨。
[关键词]国有资产；管理体制；现状
行政事业单位国有资产,是指属国家所有,由行政事业单位占有、使用,能以货币计量的各种资源的总和。我国对行政事业单位国有资产的管理,仍坚持所有权与使用权相分离的原则,实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。行政事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分,是国家政权建设的重要物质基础,虽然不能直接为创造经济价值,但对于促进社会主义市场经济的与完善有着十分重要的作用。
改革以来，我国经济快速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革成效显著。中央和地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理的政策法规。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革滞后，不论是在行政事业单位国有资产制度的建设上，还是有关具体可操作的层面上，很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够、法律监督不到位、资产管理观念淡薄、责任不清、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等问题。
建立新型的行政单位国有资产管理体制，是开展行政单位国有资产管理研究的目标之一，是提高这部分资产使用效率的重要环节，对于巩固行政单位国有资产管理改革成果，建立适应市场经济体制和法治政府要求的后勤保障制度，提高这一部分财政资金使用效率具有十分重要的意义。
从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。
一、我国行政事业单位国有资产的属性
　　1. 行政事业单位国有资产的内涵
    我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。
　　2. 行政事业单位国有资产分类
    按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。
    行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。
    行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。
    从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。
　　3. 我国现行行政事业单位国有资产管理体制
    根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。
二、 行政事业单位国有资产管理中存在的问题
行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定，运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿、补充的非直接性和占有、使用的无偿性等特点。目前我国行政事业国有资产在的主要问题：
1.资产形成上渠道多头，配置不合理，管理不规范
首先是资产形成渠道复杂。一个部门可用于购建资产的经费，如公用经费、基本建设经费、事业发展费、非财政资金等，导致资产形成失控；其次是资产的配置缺乏统一的标准体系。由于缺乏统一的专用设备和通用设备配置标准，有关部门在编制和配置资产预算时，无法做到科学、公正、公平、合理，直接影响资产的配置效率；三是管理不规范。既没有建立有效的资产预算管理机制，也没有合理的管理程序进行约束，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账，对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产，账账不符、账实不符等问题，几次清产核资都未能达到预期效果，造成前清后乱。
2.资产管理分散，缺乏有效协调，影响规章制度的建立和实施
目前，国有资产管理或监督管理职能的部门不少，有国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理部门、纪检、审计等部门，由于多头管理，职责不明，造成国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，资产管理与预算管理脱节，体制不顺，国有资产的组织、协调、监督职能弱化，管理制度不健全，管理行为不规范。
3．资产使用的责任机制和监督机制缺乏，资产闲置和资源浪费严重
在传统的管理体制之下，国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控，致使资源配置失衡、闲置浪费、流失和资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化影响了资产的使用效果和寿命。
4.国有资产管理制度、法规不健全，国有资产流失严重
2006年7月1日实施以前，《行政事业性国有资产管理办法》是国有资产管理的主要规章制度，针对存量资产的管理提出要求，对资产形成这个重要环节没有规定。改革开放以来，行政事业单位资产数量和规模不断扩大，种类增加，加上“非转经”的不断加速，资产结构日益复杂。而该《办法》虽然对非经营性资产转经营性资产作了具体规定，但对于行政事业性国有资产哪些能用于经营没有明确规定，“非转经”行为引发资产流失严重，表现为：“非转经”过程中非经营性资本的流失；“非转经”产生的效益流失等。另外，流动资产管理不善、资产处置不规范、决策失误等也是导致行政事业单位国有资产的主要原因。
5.国有资产部门利益化，造成实事上的社会分配不公
由于缺乏严格规范的资产形式机制和科学合理的资产配置标准， 现行的国有资产管理大都采用“单位占有使用”的管理体制，造成资产实际占有权、处置权等全部落在各个占用单位手里。国有资产的被无偿占有，导致国有资产部门利益化，致使资源配置失衡，不但资产闲置浪费流失严重，也削弱了财政分配调控的功能，引发和强化了行政事业单位内在扩张欲望，加剧了财政资金的供求矛盾。国有资产收益的账外循环，形成公务员津贴苦乐不均，造成实事上的社会分配不公，影响党风政风。如有些无偿占有国有资产资源较多和有罚没收入的单位，自行出租或开发建设办公楼、培训中心、招待所、房地产项目，自行处置国有资产收益，除优厚配置多种办公服务用品外，擅自发放津贴补贴等。
6.管理监督体制和法律规范滞后于实践
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致地方行政事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：一是现行机构设置不合理。有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。这种不对等的机构设置不利于资产的宏观管理。二是各级管理部门职责不清，职能交叉。如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清。三是部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，由于存在业务管理与财务管理相互脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。同时有关行政事业单位国有资产的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的根本性原因。
三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因
行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有：
    1. 对行政事业单位国有资产认识上的误区
    第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。
　　2. 管理体制不顺
    长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。
　　3. 管理机制不健全
    行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。
    在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。
    在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。
    在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。
　　4. 管理制度不健全，法制化建设严重滞后
    随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。
五、我国行政事业单位国有资产管理及体制创新的主要原则、基本思路
（一）主要原则
行政事业单位国有资产的性质和特征，要求我国行政事业单位国有资产管理必须遵循以下原则：
1、坚持依法治产的原则
要以国务院有关加强国有资产管理的法规和条例为依据，建立健全包括资产配置、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核的规章制度，使资产管理工作有据可依、有章可循、严格执行法规、条例和规章制度，制订实施相应配套的制度办法，规范资产管理行为，使行政事业单位国有资产管理逐步系统化、规范化、制度化。
2、坚持产权管理的原则
国家是行政事业单位国有资产的所有者，行政事业单位是国有资产的占有、使用者。在明晰产权