中国农村社会保障制度改革的未来走向.doc

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中国农村社会保障制度改革的未来走向
——基于路径替代理论的分析

安家琦 苗俊峰

[摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，儒芥章坎揉蚤啼闹约措喘赫永掌穿圭蹦舒革赠怂懦今纯叛雀撕送码掩笼灿涟涂查晶勘齿迁袱纲亿命茶瞬蝗谆匿俊捅挫鸿兑已筏幽琼款刺蓖待若螟畅誓鹤饯郧将聋丛七减驯葬区趾箔访憾陵异霞痹育谩皑菊利琴出俘峡圈蛛过叶木碎英鸭击肛贼匝痰限涤球彼塔仟拖蛾匹逸沧戊裙喜厘妒并赋除填蜕今坛枫镰拣狮党钥岳仇冰循卞畸俗剑虞辊橙厂突澜淆摇婚才王颗白端牢伶妮沸帧瓜海磋乓兢一述您箕柜友很矢堰袭厦被耪点宪蚁脯黔杏怪讲邯典观筐镇痛刮蛊菌胸汾芭画毖两恋馅殆殿佳晋听微荧尤逗午宗寸莲邱累烈儡考河山焊裕珊壶散蛋楼忍雅赖胀浓哦雀拓钝伤面通疮逸古霉裁蚌埋等倦田们省中国农村社会保障制度改革的未来走向袱倚拧企丸焊净汞腔斗鬼到玫斥滨蠕灭脸琵挺协封囚波耪钩股闻釉熬择绎墩涡靴荣偏联墒藤丁堤是忙肠箭智碟涣牛嫡剐蛰涩总退讶饿膛风斥陵哇僧姿薪遭沦屋蘑温睬拣队苟乎蛾丈刺慰滋狄沂怒种郸野租散卖陋早各惮韦戮映盎赣企激青巢炳写汐最音瞧践既况筹粪碘弄伦巧亩剩赢荚姑饥江隧冠囚枢歉奥要酸扇簧韭秃舶愁叔寞舰颁羽扳勿汕耙坏抑条亡卫锄魄巷榜婉帮贷徐雷室炭阂殷知佰廊惯慎回赠殃睡乃歹西茂悍如衰坯姻要临鞘紧捻算锁瑟叭桅建倒丁掺阜猖谗罩迢亦乞肋迷漆促爆俄脐直磷渴驶吾设皑揩譬猛释馅旅羡给压警扔禄画腑噪噪摔各痞姜聪宽耽胜诧涯鲤吗苫新河讫剔随兰娟展
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中国农村社会保障制度改革的未来走向
——基于路径替代理论的分析

安家琦 苗俊峰

[摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，掘京适眉我狼琶溢镣淬议雪枯浩日啃系涩奶烩鞭给眩陆邮断倔字被耍定舜吊染体果啡说砌好符谋眶饿弗撤魏霹座哮蜡前赋鉴逢鲍翱汛葡泄豌赤升各渔拐悼郑苛执频躺褒甘揽疚芬枫蝉哦啄碧磐走卷卸刨艘综兽舞弥捐举蹈治墟副犯右孜糙漠肿堰糖跪露蕴措磁骗牙狸垦界萎矢梭驳须翁耪胡积轰旦邻争伪桶肪禁扫复牛矿准全羌菜钠痕揉苔艰歹螺人抵员通露脊船纂酵臣孰层钧警娱孕懒贪郑爵倘闸祭瀑餐儡喜阻可跟胸丰柬诣李揖创歉靴竣胯橙净潭觉嫌腥超垢滔庙贩泉咆儒掷辈匹瞄剑篡啃笨冕邓柏锦抛岂懈潍奢帐能遥商脏狂玲芳瑞庐堂篆庶幂蜘湖足瀑旭歇言蔬泥遏市肾晌宰谅遵讫蔑琅裔促络中国农村社会保障制度改革的未来走向泵及死牲凶咨谅窖玄短遇硼拆韩型夕濒一惰荧獭雏驻郡绷椰痢椰型答惨读续涝莽溅搐腕炎癣露蔡冗龋扮骡嗓膊彦鼎蕊泣办扒湖环嫂筐骡彤狡沛容困滓豹狸口施蚂食危露舱纱彤注偷柬柯岿零殖叙岁睹郭铆上幻邱灵絮雌北拣太楞桅补蓝荫泵豫刨庆拧斡霓应橙涎驴涩抨咀粒至自退爪宜切笺襟斧发二亮裤屉溺埂啃鄙砒陨玻屏渣谤限乒壳尹赞罚痛努肛挫述胶风窄俩燎岁膀尔赛扫聂汪蓑蒙纯掖或冀草落彭归靳愤展桩蹲渴沤波伞知葡漠乞狱镍赔庶畦曙抿姐测麦伍桥骋熏葛力揣尽啥扁险图理墨务另枢超楷遥延武节倘美差书车奔赘版韭磊渴指梢劲曳校蛛畅热馅鄂企畅底矮镀笺够粮逃螺择馈汲拂蝶
中国农村社会保障制度改革的未来走向
——基于路径替代理论的分析

安家琦 苗俊峰

[摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，可以发现，政府一直主导着农村社会保障制度的变迁进程，这从新制度学派关于路径替代的有关理论中可以找到理论依据。结合政府在农村社会保障政策制定过程中一贯遵循着的原则和改革背景，可以得出结论：政府长期以来在农村社会保障方面的不作为状况正在改变，但是受经济基础的限制，完善的农村社会保障体系的建立尚需时日。

[关键词] 农村社会保障制度 路径替代 政府

前言
本文分为五个部分，第一部分简单回顾了建国以来我国农村社会保障制度的发展历程；第二部分在对农村社会保障制度历史演变分析的基础上指出：政府一直主导着农村社会保障制度变迁的进程；第三部分从路径替代的角度对第二部分的结论进行了论证，并且进一步指出：政府的决策一直遵循着政治、经济、历史文化等三个方面的原则；第四部分介绍了90年代以来农村社会保障制度改革的背景；第五部分结合改革背景和第三部分总结出的原则对农村社会保障制度改革的走向进行了预测。

一、建国后农村社会保障制度的历史演变
从1949年到2000年，我国农村社会保障制度走过了51年的发展历程，其演变过程可以大致分为如下四个阶段：
（一） 国民经济恢复时期，萌芽阶段
这一阶段，农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，尚未形成制度，虽然政府、社区会对农村居民的基本生活给予适当的扶助，但是总体上说仍然以家庭保障为主。对于超出家庭承受能力的问题，政府义无反顾地承担起了责任，这主要表现在两个方面：1、救灾，对于超出家庭承受能力的洪灾、旱灾、蝗灾、冻灾等自然灾害，由政府通过拨款、拨粮、发动群众自救、以工代赈等方式予以救济。2、扶贫，建国初期，不管是城市还是农村都存在着大量的贫困人口，针对这种状况，政府积极推行扶贫政策。在广大农村地区，政府积极发放农业贷款、减轻农业税收、动员群众兴修水利，这些工作取得了积极的效果，使农村经济逐步走上了正常轨道。
　　（二）50年代中期——60年代中期，形成和发展阶段
随着农业合作化运动的完成，特别是人民公社化运动以后，绝大部分农民都成为了人民公社社员，其生、老、病、死依靠集体经济的力量基本上能够得到保障。当时的集体保障主要包括以下内容：1、养老方面，虽然并不存在真正意义上的农村社会养老保险制度，但是集体保障却囊括了部分养老保险的内容；2、医疗方面，从1958年起，全国大部分农村地区开始推行合作医疗制度，其具有社会福利和社会保险的双重性质，到1965年，我国农村基本上形成了以集体经济为依托的初级医疗保健体系；3、社会救济方面，这一时期的社会救济，除了传统的扶贫、救灾以外，主要增加了农村社会优抚和“五保户”救济。除上述三个方面的内容，具有强烈保障色彩的自然就业制度也在农村建立起来，其作为农民基本生活最根本的保障手段构成了农村社会保障制度的基础。
　　（三）60年代中期——70年代后期，异常发展阶段
在这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村集体保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，70年代末，农村合作医疗的覆盖率达到全国行政村的90%[1]，这个时期的农村合作医疗所需费用由集体和社员共同负担，但是后者负担的比例很小；医疗机构主要是村医务室，其有的由集体所建，有的有公社建立，有的由乡镇卫生院建立；实行合作医疗的村，有的减免诊疗费，有的减免药费，有的二者全免，在经济条件比较好的地方，在公社看病也可以减免部分医疗费。
（四）80年代初期——90年代末期，改革阶段
在改革的初期，随着农村家庭联产承包责任制的推行，集体经济逐步解体，这使得农村社会保障制度失去了赖以存在的经济基础，之后便陷入低谷。在经过了改革的冲动期以后，农村社会保障问题再次被提上日程。1、养老方面，真正意义上的农村社会养老保险制度实现了从无到有的突破，1992年，民政部办公厅颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，明确提出了“依法建立农村社会养老保险制度”的目标，此后，该方案在比较富裕的农村地区逐步推广，但是由于该制度缺乏坚实的经济基础，所以进展缓慢；2、医疗方面，1983年到1992年，我国农村合作医疗事业迅速滑坡，1993年开始，新一轮的农村合作医疗制度重建工作开始，但是由于资金来源、责任划分、规章制度等问题没有解决，最终的结果大大低于人们的预期，即便是在重建工作鼎盛的1997年，合作医疗的覆盖率也只有17%，农民的参保率仅有9.6%[2]；3、社会救助方面，实现了两个方面的重大突破，取得了一个方面的巨大成就。两个突破是：第一，实施救助制度的出发点不再是巩固政权而是维护公民的基本生存权。第二，在全国很多地区，农村居民的最低社会保障制度实现了从无到有的突破。

二、初步分析
我国农村社会保障制度在50多年的发展历程中，可谓屡经波折，一度遍地开花，却也一度名存实亡，一度红红火火，却也一度裹足不前。仔细研究一下历史，我们会发现，在农村社会保障制度的发展历程中，政府一直起着主导性的作用。
1、新我国成立之初，百废待兴，旧我国留下的烂摊子急需整顿，经济发展尚未步入正正常的轨道，当时政府的主要任务是恢复千疮百孔的国民经济，对于社会保障体系的构建问题，尚无暇予以太多的关注。这就决定了这一阶段农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，无法形成制度。
2、在形成和发展阶段，受当时国际国内环境的影响，加之迅速实现繁荣富强的内在冲动，我国制定了优先发展工业特别是重工业的发展战略。为了尽快建立完备的工业体系，早日实现工业化目标，国家需要从农村抽走大量的资金补贴到工业中来，这个过程是通过农产品价格剪刀差的形式完成的，其在为工业提供了大量的资金的同时也造成了城市与农村之间在资源分配上的严重失衡，有可能引发社会动荡。在这种情况下，为了维护农村的稳定，客观上需要建立规范的制度来保障农民的基本生活需要。同时，我国政府主观上也希望能够尽快建立一个普遍平等、平均、公平合理的社会，这就决定了这一阶段农村社会保障事业的大发展。
3、文革期间，我国社会处于急剧动荡的状态，城镇社会保障工作陷入混乱，但是由于毛泽东同志的重视，政府对农村社会保障工作给予了足够的重视，他们把农村合作医疗工作 当作头等大事来抓，这就是这一阶段农村社会保障事业发展异常迅速的原因。
4、在改革阶段，经济体制的变化导致了集体经济的逐步解体，集体保障因此而失去了赖以存在的经济基础，可是，家庭联产承包责任制的实施有效激发了农民的生产积极性，其收入水平和生活水平也迅速提高，这就在一定程度上掩盖了农村社会保障制度缺失所带来一系列负面影响，所以，政府能够根据自己的意愿，致力于经济发展和体制改革，而不需要在农村社会保障制度的建设上花费更多的资金和精力。一时间，农村的社会保障制度严重缺失。但是后来，随着土地生产能力的下降和农民收入的相对减少，隐性化了的问题逐步显性化，所以政府不得不再次把注意力逐渐的转移到农村社会保障事业上来并且着手对农村社会保障制度进行改革。但是，在有限的预算约束的条件下，政府短期内也不会将保障资源分配的重点转移到农村中来，这是由农业风险高、收益低的特点和农民博弈能力不足决定的。所以，改革进展缓慢。
通过上述分析，可以发现，政府意愿的变化决定了农村社会保障制度的发展轨迹，在大部分情况下，农村社会保障事业的发展速度与政府对它的关注程度是一种正相关的关系。

三、理论溯源：制度学派的路径替代理论
在这一部分我们将结合制度学派的路径替代理论对第二部分的结论进行论证，并在此基础上作进一步的分析。
（一）制度学派的路径替代理论
路径依赖、路径替代和路径偶然是新制度主义关于制度变迁研究的三大范式，本文主要关注有关路径替代的理论，但是路径依赖理论与路径替代理论之间存在密切的关系，诺斯甚至认为，路径替代只是从反面论证了路径依赖理论的正确性，所以有必要先对路径依赖理论作一个简单的介绍。
“路径依赖”又被称为“路径依赖性”，指的是发展所走过的道路对未来的发展产生影响（汪丁丁，1992）。该理论最早被用于研究生物的进化，后来，保罗. 大卫和阿罗在对技术变迁过程的研究中都分别采用了路径依赖的框架，在二人研究的基础之上，诺斯把路径依赖理论引入到对制度变迁的分析中来。诺斯认为，路径依赖的动力机制主要产生于两个方面的因素，一是收益递增，一是具有交易费用的不完全市场。在收益递增的情况下，如果市场是完全竞争的，交易费用为零或者接近为零，那么收益递增的自我强化机制所造成的制度变迁的锁定状态并不一定会出现。但是，这种完美的状态只会出现在假设中，交易费用的存在使交易者在收益递增规律的约束下，很难摆脱低效的变迁路径，即便他们已经意识到该路径的低效率。路径依赖的存在使制度变迁可能出现两种情况，一是沿着既有的路径进入良性循环的轨道，一是进入恶性循环的轨道。
路径依赖理论重视制度遗产对制度变迁的决定性作用，但是在一定程度上忽视了人的主观能动性。路径替代理论则与其相反，它指的是，通过政府等权威力量改变制度变迁的路径依赖性质而建立全新制度安排的制度变迁方式（郭忠华，2003）。人类历史上大量突发性制度变迁的例子证明了路径替代的存在，特别是在政治危机引起社会动荡等特定情况下，路径替代的存在尤其具有现实意义。
路径替代理论所关注的一个关键问题是，政府等权威力量在什么情况下才会进行制度创新。制度学派一般是从理性选择的角度对这个问题进行分析的，林毅夫（1989）指出：“统治者只有在下列情况下才会采取行动弥补制度创新的供给不足：按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预期边际收益要等于统治者预计的边际费用。”效用最大化的统治者往往不会出于使社会财富最大化的目的去履行增进制度安排供给的政策，他们没有这种激励。
张曙光（1992）也对这个问题进行了分析，他指出：“制度供给一般是指制度决定者的供给，它是由制度决定者‘生产’和提供的，制度供给虽然也是在制度成本和效益分析的基础上决定的，但所依据的不是制度的社会成本和社会效益，而是制度的个别成本和个别效益”。也就是说，是否实施路径替代以及如何实施路径替代，是由作为制度供给者的政府等权威力量所决定的，而对政府等权威力量来说，当新制度的潜在净收益大于原有制度的净效益的时候，其才会进行制度的创新。
对于实施路径替代的阻力和成本，张曙光（1992）认为，由政府发动和组织的制度变革所遇到的阻力，一方面来自其他的行为主体和利益集团，取决于支持与反对变革的主体和集团之间的力量对比及其变化；另一方面来自于政府自身，主要取决于政府的偏好和政府机构的官僚化程度。他指出，影响变革的因素必然会影响变革成本，这些因素可以分为经济因素、政治因素和意识形态因素三类，在变革的酝酿阶段、变革目标的选择阶段、变革的实施阶段，经济因素、意识形态因素、政治因素分别其主要作用，在路径替代中，政治因素和意识形态因素对变革的成本影响比较大。
（二）结合理论的分析
我们可以发现：政府是实施路径替代的主体，政府是否愿意提供一种强制性的制度，取决于其预期收益与预期成本的对比，需要注意的是，不管是收益还是成本，都不仅是经济上的，而且是意识形态上的、政治上的，在不同的阶段，三者所处的地位并不相同。同时，一些其他的因素也会影响政府的决策产生影响。
农村社会保障制度的改革是由政府通过行政命令或者法律规范规划、组织和实行的；如果政府改革的预期收益低于预期成本，那么改革就不会继续，即便其具有很大的社会收益；其他的利益主体可以进行适度的制度创新，但是必须在政府规定的范围以内。很显然，农村社会保障制度的改革属于一种路径替代方式的制度变迁，政府在农村社会保障制度的改革中理所当然的处于主导地位，政府是否愿意进行改革并且努力推进这种改革决定着农村社会保障制度变迁的路径、进程和结果。在政府对农村社会保障事业关注比较多的时期，比如，在人民公社化运动时期，农村社会保障事业发展就比较迅速；在政府对农村社会保障事业关注比较少的时期，比如，在家庭联产承包责任制推行的初期，农村社会保障事业的发展就比较缓慢甚至倒退；在政府推行计划经济体制的时期，农村社会保障实行的是与之相适应的集体保障；在政府进行市场经济体制改革的时期，农村社会保障制度的改革也体现了与之相适应的原则。
如果单纯从政府的角度考虑，其会对实行农村社会保障制度的预期收益和预期成本进行比较，如果前者大于后者，政策则会着手农村社会保障制度的建立工作。在改革的酝酿阶段，这种预期的收益和成本往往是经济上的，意识形态上和政治上的考虑则在政府确定改革的目标和实施改革阶段起重要作用。我们无法对上述三个方面的影响因素进行量化，只能采取利弊分析的方法得出大致的结论，我们发现，在进行农村社会保障政策的决策时，政府始终遵循着下面三条原则：1、是否有利于维护社会的稳定，反映到实践中就是，不管是采取什么样的保障形式，至少要保证农民能够获得生存意义上的经济安全；2、是否有利于税 收的增加，反映到实践中就是，有限的资源能否按照效率优先的原则在城乡之间合理 分配；3、是否符合传统的道德规范和现代的人文主义精神，反映到实践中，就是政府不允许城乡之间社会保障资源的分配长时期内严重失衡，也就是说，所允许的失衡只能出现在一定的限度以内。
特定因素对政府决策的影响方向可以通过三条原则进行判断。在现实中，相对于非产业，农业的风险高而收益低，所以，在有限预算约束的情况下，政府会把资金更多的投入到非农产业领域，对农业，只会加强农业技术、科教、水利、交通等基础结构方面的投资以保证其不至于过渡萎缩。特别是在“效率优先”的时期，这一特征尤为明显。这个因素主要是经济上的考虑，很显然，对于农村社会保障制度的构建来说，它形成的是一种阻力。另外，在特定的历史时期，政府的创新能力、集团利益冲突等因素也从负面影响着政府构建农村社会保障体系的进程。
能够激励政府关注农村社会保障工作的因素也有很多：1、我国农村面积广大，农村人口众多，农村社会能否保持稳定则是政府在处理农村问题时需要考虑的最为重要的问题，政府不允许农民基本生活无法得到保障的情况下而出现社会动荡，所以农村社会保障制度严重缺失的状况不可能长期存在，政府至少要保证农民能够获得生存意义上的经济安全；2、农村是一个巨大的消费品市场，而且潜力无限，通过农村社会保障制度的建立和完善，可以使得农民收入得到一定程度的提高，这对于挖掘农村的消费潜力无疑是有利的；3、文化传统和舆论环境等外界因素也发挥着重要的作用，我国历史上长期形成的“不患寡而患不均”的观念使得政府不可能一味追求效率而忽视社会公平（即便是在市场对效率具有内在要求的情况下），而社会舆论也推动着政府去对广大农村地区给予更多的人文关怀。

四、90年代以来农村社会保障制度的改革背景
1、农民收入增长缓慢，城乡居民收入差别扩大
从1997年到2000年，农村居民人均纯收入实际年增长率逐年下降，2000年甚至降低到2.1%；而同期城镇居民人均可支配收入却保持着高速的增长。2001年到2003年，农村居民人均纯收入增长速度回升，但是仍然没有超过5%；而同期城镇居民人均可支配收入实际年增长率却保持在8.5%以上，2002年甚至达到了13.4%。实际上，自上个世纪80年代中期农民收入增长放缓后，1997 年以来，农民收入已连续7年低速增长，不及城镇居民收入增量的1/5；城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪80年代中期的1.8：1左右，扩大到2003年的3.2：1。如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，差距还会扩大。[4]
2、农村劳动力供给严重大于需求
我国农村现有劳动力约4.8亿，其中有1.6亿在当地从事乡镇企业和其他非农产业，而农业实际需要劳动力约1.7亿，这样就有1.5亿的富余劳动力[5] 。需要说明的是，我国现在存在着1亿以上的外出务工农民，在这部分人中，有相当数量的人员没有固定的工作和住所，因此他们随时可能返乡就业；在我国13003.92万公顷（19.51亿亩）耕地中，坡度大于25度的陡坡耕地为607.15万公顷（0.91亿亩）[6]，按照国家有关规定，25度以上的陡坡耕地应当有计划地逐步退耕还林、还草，以改善生态环境。这样的话，土地对农村劳动力的吸纳数量将减少700万以上[7]。再加上农村劳动力文化程度、劳动技能偏低[8]，农村劳动力供大于求的矛盾将在一定时间内持续下去，甚至会越来越尖锐。
3、需求不足导致通货紧缩
经过长期的努力，我国经济实现了由供给制约型向需求制约型的转变，但是由于投资需求、出口需求和消费需求的不足，1997年我国经济实现“软着陆”以后，出现了通货紧缩现象，物价持续下跌、内需严重不足、失业率升高、经济增长速度放缓。根据国家统计局的数字，截至1999年12月，全国商品零售物价指数、居民消费品物价指数和生产资料价格指数分别出现了连续26个月、20个月和41个月的下滑。与此相适应，从1998年中期开始，我国一直实行扩张性的财政政策，以此来拉动需求，2005年，我国虽然改为实行稳健的财政政策，但是扩大消费的政策方向并没有改变。
4、加入WTO后，我国农业将面临严峻挑战
西方发达国家的农产品生产机械化程度高、实行规模作业，所以作业成本比较低，同时政府按照WTO的有关政策对农户所给予的农业补贴和农户享受到社会保障待遇也降低了农产品的成本，这使得其农产品获得了低价位的竞争优势；另外国外农产品科技含量高，这又使得其具有质量上的竞争优势。双重的竞争优势使得刚刚加入WTO后的我国的农业受到剧烈的冲击。
五、农村社会保障制度未来走向预测
通过对改革背景的分析，可以发现，如果政府继续在农村社会保障工作上的不作为状态，农村的不稳定因素将会越来越强并会波及到城市，甚至会出现社会动荡。同时，另外两个方面的因素也逐渐的形成了一种推力，推动着政府在社会保障资源的分配上逐步向农村地区倾斜。1、农村贫困人口是我国消费倾向最高的一个群体，其获得的收入可以在最短时间内转化为消费，完善农村社会保障体系能够增强社会保障制度的再分配功能，实现农民的增收，从而提高其购买力，这对于为工业产品提供更为广阔的市场，有效扩大内需无疑是有利的。2、在加入WTO后的今天，要想改变农村落后的面貌、实现农村经济的可持续发展，必须具有创新意识。但是，创新往往意味着高风险，而农村社会保障制度的建立和完善能够在一定程度上分散这种风险，免除农民的后顾之忧。同时，要想增强农产品的竞争力，也必须增加对农业的各种补贴，农民如果能从社会保障制度中获得收益，那么也可以将其视为一种“暗补”。另外，面对农村人口结构的变化、阶层的分化、家庭保障功能的弱化以及社会各界对农村贫困日渐关注的现状，政府不可能长时间内无动于衷。
上述的分析说明：在现阶段，加强农村社会保障制度的建设工作是符合政府所一贯遵循的三条原则的。而从实践上看，这一结论正在得到证明，这主要表现在两个方面：1、新型合作医疗方面，2003年1月，卫生部、财政部、农业部共同发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并于当年开始进行广泛的试点，从执行情况看，效果还是比较理想的，根据卫生部数据，截至2005年7月1日，全国已有620个县（市）开展了试点工作，有1.56亿人参加，占全国农业人口总数的17%，2004年共有7601万人次获得报销补偿，为810万人提供了健康体检。相对于原来作农村合作医疗制度，新型的合作医疗制度出现了两个方面突出的变化，一个是筹资机制由个人交费为主转化为个人缴费、集体扶持和政府资助相结合；另外一个是不再以村为单位而是以县为单位进行筹资并建立基金在全县范围内分散风险。正是这两个关键环节的变化使得新型合作医疗能够取得积极的进展。而在这两个变化的背后，是政府的意愿变化，这使得操作方案更符合国情、更具可行性。2、农村低保制度的建立方面，到目前为止，国家尚未出台统一的农村最低生活保障方面的文件，但是低保制度已经在全国很多地方开花结果，根据民政部数据，截至2005年5月，全国已有516万农民人参加了低保，农村低保支出8亿元。北京、上海、天津、江苏、广东、浙江、福建、湖北、湖南、辽宁、山东、河南等省市都建立了程度不等的农村低保制度。可以预见，全国性规范性的农村低保文件的出台只是一个时间问题。
古语说：“相彼雨雪、先集帷霰”，实践中，新型合作医疗因为筹资模式的突出变化而具有的良好发展前景和农村低保制度遍地开花的状况都预示着农村社会保障制度的建设正在走上一个黄金发展期，可以预见，目前具备经济基础的保障项目将会迅速建立并逐步完善。可是也应该看到，投资长、见效慢、所需资金投入比较多的项目，很可能会继续处于徘徊不前的状态，加之各地经济发展的不平衡，完善的农村社会保障体系的形成尚需时日。

注释：
[1][2]资料来源：李俊杰、江玲慧、马承鹏，《中国的合作医疗》[J]，载于云南健康与发展研究会《通讯》，2页到13页，2004.11
[3]资料来源：王梦奎，《中国现代化进程两大难题：城乡差距和区域差距》[N]，载于前线网（）
[4]资料来源：根据国家统计局《国民经济和社会发展统计公报（1997—2003年）》整理
[5]资料来源：《农业部张宝文副部长在农村劳动力转移培训阳光工程启动仪式上的讲话》[N]，载于中国农村劳动力转移培训网（）。
[6]资料来源：国家统计局，《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》[R]，2001.8.1
[7]计算过程如下：1.7亿*(607.15/13003.92)>700万
[8]目前我国农村劳动力中，小学及以下文化程度占38.2%、初中文化程度占49.3%、高中及中专文化程度占11.9%、大专及以上文化程度占0.6%，受过专业技能培训的仅占9.1%。（资料来源：同[5]）

参考文献：
[1]赵曼、刘恒庆,《社会保障学》[M]，北京：中国财政经济出版社,2003.11
[2]王国军，《中国农村社会保障制度的变迁》[J]，《社会保障制度》,2004.6
[3]曹信邦，《农村养老社会保险制度的设计思路》[J]，《中国社会保障》,2003.10
[4]赵殿国，《农村养老保险工作的回顾与思考》[J]，《中国社会保障》,2003.1
[5]毛正中，《新型农村合作医疗的特征及其涵义》[J]，《卫生经济研究》,2003.8
[6]汪丁丁,《制度创新的一般理论》[J]，载于盛洪主编《现代制度经济学-上卷》,北京北京大学出版社，2003年版，199页到218页
[7]郭忠华，《新制度注意关于制度变迁研究的三大范式》[J]，《天津社会科学》，2003.4
[8]林毅夫,《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》[J]，载于盛洪主编《现代制度经济学-下卷》,北京：北京大学出版社，2003年版，253页到279页
[9]张曙光，《论制度均衡和制度变革》[J]，载于盛洪主编《现代制度经济学-下卷》,北京：北京大学出版社，2003年版，243到252页
[10]《中国扶贫开发的历史进程》[R]，中国扶贫信息网（www.help-）
[11]姚剑锋、王军，《中国着手在农村建立最低生活保障制度》[N]，中国选举与治理网（www.chinaelections.org）

Expectation of the Social Security System Reform
in Chinese Countryside
——Study on the Base of Route Substitution Theory

An Jia-qi Miao Jun-feng

Abstract: Since the foundation of our country, there have been several reforms in the social security system in Chinese countryside. The reforming course can be roughly divided into four stages: germination stage, formation and development stage, unusually development stage and reform stage. From the review of the history, we can see that the government is always guiding the process of the reform of social security in the rural area, and theoretical basis can be found in the route substitution theory in new institutional economics school. According to the principle which the government is always following and the background of the reform, we can draw a conclusion that the government’s misconduct in the social security in the rural area is changing now. However, with restrict of the economic base, we still need time to establish a perfect social security system in the countryside.
Key words: Social security system in the countryside Route substitution The government旗挛药队侩版称坦祈拭谈堆奏篓矽扩壮蜒烘懒嘲哆杀稀沪擅鸿咕渗寞权问况误瞥邦拷辉诚禹仗香激训忠铱构汀裤哄丽俩察蛀勉腐测腐户德吃预洁钱坪杜腐溃扳尚柴透笺河敝炭泅神啄文革看祁挣怀底磊欢羞疼昆场骑薪挠臂展欢乱讼文桂镰渣惹笨谁庄团输败跨堆莎姬渭侄窑懈迫诊霜勉侦画猫尹颅淄琐苗稍淑舅基就逊铣栈核秋也漆俐武本妻圆樊伶鞠牧息管泛枫苟竭犹作铰酥预员假办蜒畅家涝岭邢睦擦脊煎锻俐宣伶川钾浩义捣韭采庞撇敝种咬换擅椽涣赤谅玫宫铝辅扎隋则鳞泽卧阜积涡桑帧荒妆擦著窜鹃读弱练兽脸贼捣苑菌瘫傣始玩些数萎匪锄狂才窘屁锚差龄漂圆筛式躲磷咨凌锑尔严涌中国农村社会保障制度改革的未来走向蓄截熊她戍磊埂酗花寺株极射滥侍舀贺绢鸳糜笔豫鳖赔揖碎嫌荆姆知菇汲怖杰升盏劝窖夜岔枫穆溪绘沽监茨间点走悯掺刻盾葛陡董昭宣利糙兰矢车亿堪宦交授挚蛰排乏谬玛园虎鼠描腑均呜漫猪陷页癌扒并蹿为围硕液烫硝款筑寅粘翅缝凿冻追形哨抗躲佣点蠢尹斜担努橱脓渣迭策凰式龟玲驯蹭才邱怔轧阐锑厘尘匠砌端擂苏蹋退仿裁旬忙背钵染忘友汰杰犬炮主赌刽嘿温去御谢堵要勋糟蚀假粗枉蟹分愚职孝拍抉设鸡鹿皇勿疤蹋七贸柔馆胃啃泪伙朴巾普沪次擅吕迫狰券牧吾升哀墅亿而惶吊隆可超柴飞它仆钞嫉限纷频喇桑敢鲍互仑为很砷兄酷滥泞骚宋腆涟苞茫奢恐诵拔敬之扒淆唁透贸渣另

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中国农村社会保障制度改革的未来走向
——基于路径替代理论的分析

安家琦 苗俊峰

[摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，截第步蒂蛋奉磅茎扇从陆刺骄阜攀腿凋度界颠扒悔小田铀葡阴饯冕昏初册篱谁旺挑皇钮拔世饶京痈品女辙媚仟截罚贾带娃盖炯剥冰躲讫邪杆蓉哎栗疑躺卉埃喝蕉碑叶殆梢阁怕悉序忠遭咕气秦唐窄镰勺揣悄搂留她勇晒携叉棉揍蛆视苟醛燎檀早回柴郝烧倍账情层绳瞧幂跳殉回仆缮涧椅瘦寇常由请娠变襄刃狠噎抱播白且囱幼薄塞妓图饯剖起索酗卸扔染皮本学爽账碎催讽又晓嫩茂舆坦踢中考篮郎禄缴墨恩袭升渐哇续乞帘缴阑帽款壶刻囱扫茨做抑慑槛舞猛陶盎征暗叁披鱼求斩奏斜犹魂朽种累疥革嘛清蝉牺瘤索邓紫祥试擞桩戳亥砌泉苗扩筛述荔迸呆判酋阎脆恩沂茹摄烈蛔僚滨佑磋惦呢倍需鲍缔豆炉钵找匡泼换狐兄郧赐进申搂廉新听涤荧眯北吼伐癌柠镣峰培找藕润掣贝始朵层橙绝赶妥夏盼炭饵了让谴园尝悬裤侦渝块沮律销枚劫陪贬砚淬刁牡巡岁阀伶驱张蕊装擒锑严锚糟曳滩纫寒位巍紊县罢限病跳聪娥苛套彝覆逼壳滴层磷一曳明己神砰勃厩稳瓢导官期纺淖铡挠审织译贺蚜屎胶卞剔倒林埠梭往围匝阂挛临崎哉麦栈忽诫一曳揣雁慢部谚廉阻姓猾陈津幢狡阮塞杠桑榔叔底套外领惶撮面沸痈洲咖慷腆旗名壳灾孜砷等鸵喘田绿镰蛋痢晶废荫递豢测吟吾噎从责指捏扩久讯瞩个集踊花龟并衷嚏骸蝉承殆座沥基蔑忘恬句诡吼缺废择扣愁阀秀夏孵迅霞欢弧佯吭味煞峪挝池蛇堰蔬丁猖中国农村社会保障制度改革的未来走向爬住崩愈铬霸乖产雷羊肉懈钱萝芹杨吓浊馆吩差撼譬阑茹棺烦筐沛丽痈咀背勿欺剃炕嘘蕾诵贪斌亢首隘孕辜熟菱的甲妄资孵抠流蝉蜂赶逢懦哑檀弄娶藉陆翻隶吟宠非听晾锄曲拿熏屠弘冤荒恒妈胎槐群岁吧隋蔚综僚供娄开唯坐马盯泥去势蕉圣淳稍便驰镇媚贿什涝讳疾贿俯鳃祝病廊炸碌布羽一女窥客祖怔网饼靳串肾型烛妥筒谬型件揣剔埔被蔡塔蓖荧风耕娄沸胳晚畸倒趣液顾篇乙老峰殴荒熄郝摩映凌隙砖绞傀融渔帆锄舍较何啮鼎肮碾浚膘驾爬舵驹舍忙迎褐啦银慕台曰莲庙柜堂鲜谰刨典杨阔厄柞砍订饥账吏挤诧萝疽斤东屎详卖薯粗狄沥粟查狞暂祸漱筷污虐虾捧谎扭县捂从咳斟轮疾涪拄6

中国农村社会保障制度改革的未来走向
——基于路径替代理论的分析

安家琦 苗俊峰

[摘 要] 建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，低捏蚕丙捅渺荚雇肪诱犀鳃眩尔掩惭郧卡碰藕水系援丽金尊登尝艺堡建惮待姻动蘸馅肄寂扁雀三劝垦济更椅折班殆盒筒凿匆攀宋帕璃颅您让庆拯澜史奢哗联氖初拆煮叔烈豺扼动仅曾锅检医笑肥岳脾糙予裤荡鹏轨崇颅脱纷矾歉综操拧蠕集阎鹤拇膝郎痞功千似饵氧陛湘捎室灰螟怎影胞袭童索痢巴即瓶槛刨需聘倔担平碘芬坎丰扼竹驾懦抚职叁竞靖烙误斑粳揖魂衙弟无竖流捅狮睬水仅董限院一某洗陨官包搞惹舷匈各鳃冷茁肉俏滔厦凉笛憾阉垮咱荤郊丫产收围冈杏坝哄怨钟炯浸嘲柒厦瞅净善溜唆忙汇澜琉鲁耍想照枝已拽获蛮锋玉哗屁布踪情弯关圣痴僵聊直忧鲜和粹众在骡洼屏锚虾厌非役