过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究.pdf

经济管理学刊 过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究 刘俏、张峥、张琳、张佳慧、赵子溢、冯雨菲，北京大学光华管理学院光华思想力课题组，。张佳慧（通信作者），北京大学光华管理学院，。作者感谢匿名审稿人和编辑部的宝贵意见，当然文责自负。刘 俏 张 峥 张 琳 张佳慧 赵子溢 冯雨菲摘 要：年底，我国已完成脱贫攻坚工作，但同时还存在大量农村低收入人口和欠发达地区，他们有可能成为返贫的“高危人群”。在过渡期后仍需巩固拓展脱贫攻坚成果并与乡村振兴有效衔接，通过常态化帮扶机制防止返贫的发生。本文研判了农村低收入群体的规模及面临的困境，分析了其收入较低的原因，并在梳理分析现有帮扶措施及问题的基础上，提出了过渡期后常态化帮扶机制相关建议，包括：实施更加积极的财政政策，提高对农村居民特别是低收入群体的转移支付力度；改革户籍制度和公共服务体系，大力推进农业转移人口市民化；促进农村土地经营权流转，增加农业转移人口财产性收入；针对关键行业和领域加大投资力度，促进农业农村现代化；加强人力资本投资等。关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；农村低收入人口帮扶；常态化帮扶机制中图分类号：分类号：年，我国完成脱贫攻坚，自此贫困治理从消除绝对贫困转换至防止大规模返贫、建立贫困阻断机制的阶段。年 月 日，中央一号文件 中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见 提出，摆脱贫困的县设立年过渡期，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。习近平总书记指出，我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。如何有效地巩固脱贫攻坚成果，落实各项帮扶政策以防止返贫，建立健全过渡期后对农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶机制，是亟待探讨解决的问题。一、农村低收入人口规模和现状（一）低收入人口规模低收入人口是一个社会政策范畴的政策性或统计性概念，是根据一定标准界定经济管理学刊第 卷的社会中收入较低的人口，是相对的概念。按现行标准，我国已经消除了绝对贫困现象，但是还存在低收入群体。各国和各类组织在低收入人口和贫困人口的划分上有所差异。以下为通过三种角度估计的我国低收入群体规模。从低收入监测来看，截至 年 月，我国民政部门建立的全国低收入人口动态监测平台已覆盖约 万人，涵盖了低保对象、特困人员、低保边缘家庭、支出型困 数据来源：中国新闻网，。数据来源：国家统计局 中华人民共和国 年国民经济和社会发展统计公报。数据来源：民政部 民政统计数据 统计季报。难人口、易返贫致贫和其他困难人员等人群（见图），占同期全国总人口的。图 全国低收入人口动态监测平台涵盖人群分布数据来源：民政部 民政统计数据 统计季报。从低保覆盖范围来看，年 月和 年 月，国务院分别颁布 城市居民最低生活保障条例（国务院令第 号）和发布 国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发 号），建立了全国性的城乡最低生活保障制度。截至 年底，全国共有低保对象 万人、特困人员 万人，分别占同期全国总人口的 和 ，其中农村居民低保对象 万人、特困人员 万人（见图），分别占同期农村户籍人口的 和 。在低保准入条件方面，除了人均可支配收入上限外，一般还对家庭存款、商品住房情况、户籍等有比较严格的限制，因此实际享受低保的群体只占人均可支配收入低于此标准人群的一小部分。值得注意的是，目前在低保准入标准上仍有明显的城乡户籍区隔，年度城市低保平均标准为 元 年，农村低保平均标准为 元 年。从收入五等分来看，统计部门通常将所有调查户按人均收入水平从低到高排序，并平均分为五个等份，处于收入水平后 的家庭被定义为低收入组。年，农村常住居民中的低收入组约有 万人，人均可支配收入为 元，略高于 第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究年的贫困标准线，低于全国平均低保标准线。如果我们假设农村居民的可支配收入分布均匀，则 年农村居民低收入组和中等偏下收入组的分界线为 元，即 年约有 万农村居民的可支配收入低于 元。图 城乡居民享受低保和特困供养的规模数据来源：民政部 年度 民政事业发展统计公报。数据来源：国家统计局 中华人民共和国 年国民经济和社会发展统计公报。将此分界线与其他各类低收入和贫困划分标准相比较，高于 年的农村低保平均标准和世界银行提出的相对贫困标准（收入低于该国家和地区平均可支配收入的三分之一），但低于欧盟和 提出的相对贫困标准（收入低于该国家和地区可支配收入中位数的 倍和 倍），也低于当年农村低保平均标准的 倍（即各地认定低保边缘家庭的主要标准），处在较为合理的区间（见图）。图 年农村常住居民可支配收入和贫困标准（元）数据来源：中国统计年鉴 中国农村贫困监测报告，光华思想力课题组测算。经济管理学刊第 卷（二）农村低收入人口现状及成因分析根据国家统计局数据，年城乡居民人均可支配收入之比为 ，年为 数据来源：国家统计局 年度 中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报。数据来源：国家统计局。数据来源：人民日报海外版，。，年为。其一，反映出我国的城乡二元结构；其二，大量农村居民的可支配收入非常低，财产性收入占比更低。究其根本，一方面，是由于农业全要素生产率（）水平相对较低，年，第一产业占 的比例约为 ，但就业人员占比约为，这使得农业就业人口在初次分配中的收入水平偏低，加之缺乏财产性收入，其可支配收入处于较低水平，与城镇居民存在较大差距；另一方面，是由于农业转移人口的市民化程度相对较低。根据国家发改委数据，年中国常住人口城镇化率为 ，而户籍人口城镇化率只有 ，这也就意味着有 的人口在城市常住却没有户籍。这个群体的经济收入、子女教育、人力资本投入、社保与养老金发放、享受基本公共服务等各方面情况，均与户籍人口存在差距，并直接或间接成为扩大收入不平等的因素。此外，我国农村地区尚有很多不具备工作能力的低收入人口，因为地域劣势、年龄较大、身负疾病等原因，成为容易返贫的“高危人群”。其中较为普遍的问题是老龄化，老龄化社会的到来将给中国社会带来巨大的养老压力，对低收入群体来说更是一个挑战。长期以来，由于年轻人外出工作等因素，我国农村居民的老龄化程度较全社会平均水平更高，特别是近年来，二者的差距还在扩大（见图）。图 农村老龄化发展趋势数据来源：中国人口和就业统计年鉴 农民工监测调查报告。第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究第七次全国人口普查数据显示，年农村常住人口中 岁以上的有 亿人，占比为 ，明显高于全国平均的 。此外，年全国约 亿农民工中，岁以上的占比约为 ，这部分农民工正在步入职业周期的尾声，受到社会保障、经济状况等因素影响，其中很大一部分将面临返乡养老的问题。对于缺乏工作能力和收入来源的农村老年人群体，如何为他们提供基本的养老服务，及时将其纳入低收入人口监测和帮扶体系，将是未来需要着重关注的问题。二、国际比较与文献回顾（一）低收入人口和帮扶政策的国际比较放眼世界，收入不平等是一个引起广泛关注的问题。近 年间，在各国居民人均收入普遍持续提高的背景下，美国、德国等国高收入群体所占的收入份额缓慢上升，相应的低收入群体的收入占比却在下降，收入差距呈现扩大趋势。（）分析 年间的美国经济数据发现，收入处于后 的美国人的收入在扣除物价因素影响后几乎没有增长，与此同时，收入处于前 的富裕的美国人的收入年均增速则达到了 。换言之，在全球化高歌猛进的时代，一大部分群体并没有从增长中受益，这加剧了群体的极化（）和对立，也是当前很多问题以及逆全球化思潮产生的根源。主要国家 高收入群体所占份额见图。图 主要国家 高收入群体所占份额数据来源：世界银行 数据库，世界不平等数据库。美国在低收入人口帮扶方面，更多采用低福利、高市场化和补救型的思路，目的是为贫困家庭提供基础保障的同时尽量鼓励再就业（严敏和朱春奎，）。德国经济管理学刊第 卷社会保障体制的核心在于均衡和稳定，如社会保障与鼓励就业和经济发展间的均衡，以及社会保障责任在政府、企业和个人间的均衡，并呈现出了遵循法治、政府主导、责任分担、互助共济等基本特征。作为“非典型保守主义”社会保障制度，日本的社会保障制度以低保障水平为起点，强调政府、企业和个人的责任共担。此外，受到东亚传统文化的影响，家庭的作用在日本的社会政策中占据着重要位置，家庭被视为提供社会支持和保障的重要单位（，）。韩国政府为缩小不断扩大的收入差距，将社会保障领域中一半的资金用于收入保障，进一步完善了国民基础生活保障制度、基础年金制度、劳动奖励税制等主要收入保障制度，注重培养中产阶层群体，实现福利供给主体的多元化（李天国，）。上述国家社会保障政策概括详见附录。（二）减贫和低收入人口常态化帮扶机制文献回顾在减贫和低收入人口常态化帮扶机制方面，学界已做了丰富的研究。国外学者对于减贫或帮扶的具体路径的探讨主要可分为两个方面。一是发展产业、进行大规模的投资、发展金融等促进经济增长以缓解贫困，（）、（）、（）、（）等学者从产业发展、可投资贫困、产业扶贫、产业带动等方面提出了长效机制建议。二是保障贫困人口的基本权利以促使其脱贫，（）、（）、（）、（）、（）等分别从赋权 援助、人力资本、提升能力、就业、农民创业等方面提出了长效机制建议。国内学者也在防止返贫的常态化帮扶机制方面开展了一系列研究。在返贫影响因素研究方面，绝大多数学者持综合性观点，认为返贫问题不是由单一的原因造成的，而是受自然资源短缺、区位环境不佳、自身素质不高、灾难 疾病突发、收入不够稳定等多种因素的影响。在帮扶政策机制方面，武汉大学乡村振兴研究课题组（）、雷明和邹培（）、尹成杰（）、黄征学等（）、杨立雄（）等分别从健全返贫监测预警机制、生态扶贫、提升自身发展能力、保障和救助、教育等方面进行了研究；李小云（）、张琦（）、朱海波和聂凤英（）将重点放在发展脱贫产业方面。三、我国现有帮扶政策梳理及评价这一部分梳理了我国目前出台的各项各类欠发达地区和低收入人口帮扶政策，并根据政策内容分为以下五个方面，阐述时侧重于需要完善和发展之处，具体政策梳理详见附录。第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究（一）推动产业发展和扩大就业方面巩固脱贫攻坚成果，实现乡村振兴目标，要注重扶志扶智，激发农村经济发展的内生动力。当前有部分政策聚焦于创造社会经济条件，营造农村产业发展的良好生态，促进产业发展，提升全要素生产率，同时增加就业，达到持续、稳定增加脱贫群众收入的目标。当前乡村产业发展现状和政策的局限性表现在以下几点：产业发展实践仍然以农业为主导，创新性的科学技术应用不足，产品转化能力较弱。产业结构方面，农村二、三产业发展相对滞后，且产业发展经济成果转化为低收入人口收入增长的效率较低。产业协调发展、产业融合发展不充分、不彻底、不完全，机制设计缺乏突破和创新，制约了农村产业高质量发展和低收入人口收入水平提高。实现农村可用劳动力的稳定就业并提高低收入人口收入水平是发展农村经济、实现乡村振兴的关键。目前在农村产业就业培训、补助和保障、创业补贴、公益性岗位设置等方面的帮扶政策制度尚不完善，乡村振兴产业发展和就业问题仍然面临挑战。此外，农村真实的人口现状，例如劳动力缺乏、老龄化问题加重等，也极大地限制了农村产业发展和低收入人口就业。农村就业问题的进一步改善，要实现就业质量的提升，包括就业观念的更新、就业选择范围的扩大、就业层级的提高和劳动力收入水平的提升。（二）数据监测方面巩固脱贫攻坚成果的重要内容是防止返贫现象的发生，现有政策要实现对脱贫不稳定人口的实时监测和排查，通过大数据监测平台，设计合理指标，开展定期检查、动态管理，重点监测易返贫人口的收支情况，建立健全易返贫人口快速发现机制和及时响应措施。大数据平台需要结合自上而下的监测机制和自下而上的申报机制。目前在政策落实过程中，存在开展动态监测频率低，监测不充分、不到位等现象。基层监测工作人员配置不足，对脱贫户和监测对象返贫风险缺乏科学准确的研判，高风险对象不能及时纳入帮扶范围，帮扶措施单一、针对性不强、有效性较差。在识别不稳定人群的准确性和帮扶的针对性方面，当前信息的收集和更新机制尚不完善、定期摸底排查工作管理秩序有待加强，监测系统的效率和覆盖率还有进一步提升的空间。（三）协调区域对口帮扶方面为平稳渡过脱贫攻坚成果过渡期，要重点关注区域协调治理，利用区域资源优势互补，使区域之间发展更平衡、更充分，以东西部产业协作高质量发展衔接乡村经济管理学刊第 卷振兴。目前部分政策侧重于发挥我国的制度优势及社会资源统筹调配能力，尽可能协调一切社会帮扶力量巩固脱贫成果与推进乡村振兴。主要帮扶形式包括：东西部协作、中央单位定点帮扶、对口支援、“组团式”帮扶等。信息不对称、不完全是影响区域资源配置的一个突出要素，制约了东西部地区实现资源双向循环。在定点帮扶和“组团式”帮扶政策的具体落实过程中，存在资源分配不均衡、人员培训不到位、管理考核机制不完善等问题，还需在基层实施工作中加强指导培训，优化资源整合管理机制，让社会帮扶力量发挥更加充分，落地更加扎实，成效更加凸显。（四）落实保障普惠性政策方面普惠性政策是覆盖教育、医疗、卫生安全等领域的保障性政策，积极落实普惠性政策有助于保障低收入群体的基本生活条件，对没有劳动力的易返贫低收入群体做好兜底工作，防止高风险、不稳定人群返贫现象的发生。在普惠政策具体实施过程中，救助资源还需进一步下沉，基层社会救助力量普遍薄弱，工作效率仍需提升，供需矛盾仍然存在。对保障性措施救助对象的认定还需进一步完善，在具体操作中要实现信息查询的全面覆盖和审核，实时更新、动态监测。要保证救助对象的认定等信息核对工作的准确性和对称性，才能保证兜底保障政策的公平和效率。提升资源协调配置能力、完善普惠性政策管理体系、加强对政策实施过程中的监管是保障农村高返贫风险群体基本生活水平的基础内容，拓展保障覆盖人口范围、进一步完善管理治理体系、加大保障资金投入等是未来建设和完善乡村振兴普惠性政策措施保障体系的重要内容。（五）其他政策措施金融助力支持等手段为农村建设发展提供稳定的资金投入。当前，乡村金融发展过程中，存在供需不对等、金融服务水平落后、与产业融合不够深入、供应链与产业链不协同等问题，造成助力乡村振兴发展的资金未能及时、精准地服务于农村和农民，制约了产业发展以及帮扶政策的落地实施。乡村振兴应因地制宜，充分利用当地优势资源禀赋和独特文化底蕴。推进建设乡村振兴试点示范区域，有助于发挥地域资源配置优势，探索适合自身发展的新路径。当前，乡村振兴试点建设工作还处于推进阶段，要提高各地农户参与积极性，激发创造力，加强申报审核管理，形成良好的竞争风气，拓展发展思路，重点加强精神文明建设。部分重要文件涉及的政策措施见表。第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究表 部分重要文件涉及的政策措施措施文件部门发布时间推动产业发展和扩大就业关于切实加强就业帮扶巩固拓展脱贫攻坚成果助力乡村振兴的指导意见 人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部、农业农村部、国家乡村振兴局 关于做好 年脱贫地区农业品牌帮扶工作的通知 农业农村部办公厅 农村公路扩投资稳就业更好服务乡村振兴实施方案 交通运输部、国家发展改革委、财政部、农业农村部、中国人民银行、国家乡村振兴局 关于进一步支持农民工就业创业的实施意见 人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部、农业农村部、国家乡村振兴局 数据监测巩固脱贫成果后评估办法中央农村工作领导小组办公室、国家乡村振兴局 健全防止返贫动态监测和帮扶机制工作指南 国家乡村振兴局 协调区域对口帮扶组建产业顾问组支持脱贫县产业发展专项工作方案国 家 乡 村 振 兴 局、中 国科协 关于进一步推进东西部人社协作的通知人力资源社会保障部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家乡村振兴局综合司 落实保障普惠性政策关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见 教育部、国家发展改革委、财政部、国家乡村振兴局 关于推进脱贫地区县域重大疾病救治管理工作的通知 国家卫生健康委办公厅 关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知 民政部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国家乡村振兴局 经济管理学刊第 卷（续）措施文件部门发布时间其他政策措施资金金融支持试点示范关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果 全面推进乡村振兴的意见 中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、国家乡村振兴局 关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见 财政部、农业农村部、国家乡村振兴局、国家发展改革委、国家民委、国家林草局 关于推介第四批全国乡村治理典型案例的通知 农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司 关于组织开展农村能源革命试点县建设的通知 国家能源局、生态环境部、农业 农 村 部、国 家 乡 村 振兴局 注：作者根据政策文件内容整理。四、过渡期后常态化帮扶机制相关建议本文认为，常态化帮扶农村低收入人口和欠发达地区，应实施更加积极的财政政策，提高对农村居民特别是低收入群体的转移支付力度，将共同富裕目标与扩大内需有机结合；改革户籍制度，大力推进农业转移人口市民化；深入推进灵活就业人群自愿缴纳公积金，大力发展保障性租赁住房，以公共服务体系的改进有效推动农业转移人口的市民化进程；促进农村土地经营权流转，增加农业转移人口财产性收入；针对关键行业和领域加大投资力度，促进农业农村现代化；加强人力资本投资，提升转移就业人口的工作技能，促使其向第二、三产业转移。（一）实施更加积极的财政政策，提高对低收入群体的转移支付力度1.加大对低收入群体转移支付力度的必要性农村低收入群体中，有很大一部分人因为年龄较大、身负疾病等，而难以通过技能培训和外出劳动提升收入。此外，享受低保和特困供养的农村居民仅占农村户籍人口的 ，占农村常住人口的 。而同期按国家贫困线计算，美国的贫困 数据来源：世界银行 数据库。率为 ，法国为 ，德国为 ，在贫困线以下的居民均可享受不同程度的补贴和额外福利。从政策效果看，在考虑转移性收入之后，我国低收入居民第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究占社会总收入的比重为 （中国农村居民占社会总收入的比重为 ），和其他主要国家相比，仍然较低（见图）。图 各国 低收入组的收入占比（）数据来源：中国统计年鉴，世界银行 数据库。加大对低收入群体的转移支付力度还可以促进消费。相关研究表明，相较于中高收入群体，低收入群体的消费需求更加旺盛、边际消费倾向更高，且转移性收入、工资性收入渠道的作用强度明显较高。张翼（）利用 年 数据对中国社会各阶层消费倾向进行分析，发现业主阶层、新中产阶层、老中产阶层、工人阶层和农民阶层的平均消费倾向分别为 、和，对低收入人口而言，即使没有当期收入，也必须支出一定金额以维持基本生活所需。在低收入人口保障方面，近年来随着低保标准的提高，农村低保相对居民收入和消费的替代率不断提升（见图），但是相对于美国（年人均可支配收入替代率为、人均消费支出替代率为）等发达国家，替代水平仍然较低。图 农村低保标准的替代率变化数据来源：国民经济和社会发展统计公报 民政事业发展统计公报。经济管理学刊第 卷此外，如果以现金消费券的形式进行转移支付，光华思想力的研究显示，中国由消费券所驱动的边际消费倾向远远高于美国，政府每增加 元的财政投入会带来超过 元的新增消费，政策效果非常显著（，）。2.加大对低收入群体转移支付力度的政策建议为推动落实共同富裕目标，促进社会消费需求，当前阶段应考虑加大对低收入群体的转移支付力度，以此缩小收入差距、促进居民消费。在低保政策上，适当提高最低生活保障标准和低保覆盖范围。特别是针对由于年龄较大、身负疾病等原因难以通过技能培训和外出劳动提升收入的群体，通过针对性地发放现金或消费券（例如，比例的现金券），进行直接补贴。已有研究证实，政府通过转移支付增加居民消费，消费增加带动企业生产，生产增加提供就业岗位，就业增加促进居民消费，整个过程不仅是良性循环且具有乘数效应（刘俏等，）。在政策设计方面，可以将对个人和家庭的转移支付与消除“数字鸿沟”结合起来，中国在数字经济基础设施上的长期投入和应用场景方面的大量创新，为此类公共政策的设计与执行提供了非常大的空间。通过电信、第三方支付平台、民政部门、财政部门等协同，准确甄别出受益群体，精准发放。例如，针对纳入低收入动态监测的 万低收入人员，每人每年发放 万元的现金券。按照消费券的 倍乘数效应，将带来 万亿元的新增消费，相当于 年社会消费品零售总额的 ，如果消费拉动 的 增加，那么这一项财政支持将带动 增长 个百分点。在资金来源方面，建议以财政政策统领，以更大的力度增加长期国债或者专项债的发行。中国整体价值远高于，宏观政策目标体系不应局限于当期的 或是当前的 增速，而是应该转向几个“有利于”：有利于新动能的出现，有利于生态文明建设和碳中和目标的实现，有利于经济保持一定的增速，有利于 亿个大中小微企业和个体工商户保持活力；长远讲，有利于国家整体价值的提升，有利于形成强大的国家核心竞争力这种转向，可以带来全新的政策构想和思路（刘俏和刘洪林，）。我国当前财政政策还有非常大的实施空间，可以采取更为积极的政策，稍大幅度地提升宏观杠杆率水平。截至 年 月，我国金融机构住户存 数据来源：数据库。款余额为 万亿元，境内股票市场总市值为 万亿元，合计 万亿元。这些资金如果能够分配到居民手中，将极大地推进消费的增长。未来可以考虑大幅增加国债的发行规模，特别是创新性地大规模发行长期国债或是专项债，为积极的财政政策提供资金来源。在推进乡村振兴和共同富裕目标的过程中，增加对农村低收入人口的转移支付，从中长期维度来看，有利于包容性增长，对于推进中国经济的第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究高质量发展有着非常重要的意义。（二）改革户籍制度，大力推进农业转移人口市民化党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。年 月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要加快农业转移人口市民化，健全常住地提供基本公共服务制度，让能进城愿进城的，更快更好融入城市。我们建议，大力推进农业转移人口市民化，逐步将常住人口与户籍人口城镇化率 个百分点的差异降到。1.农业转移人口市民化的必要性我国现有的 亿外出工作（异地打工）的农村人口，大多处于最有生产力的年龄段，而家庭中非劳动年龄的人口仍然留在农村。只有通过户籍制度改革进行农业转移人口市民化，才有可能实现农村人口的举家迁移，进而将农村更多的土地进行流转，用以发展规模经济，从而提升农业生产率。当城市有了大量的人口流入，其产业结构的优化水平、公共服务领域的投资效率都将得到提升。农业转移人口将带来结构更为合理的城镇化。大力推进农业转移人口市民化水平，既是促进农业人口向第二、三产业转移的重要举措，也是更好发挥城市功能、促进新兴产业发展的必要条件。光华管理学院课题组基于 年第七次全国人口普查数据估计了我国 个城市的最优人口规模，发现我国超过 的城市人口规模 城市人口规模合适度为城市实际人口规模与最优人口规模的比值。适合度小于 ，的城市规模合适度小于。可想而知，如果城市人口不足，服务业就很难发展起来，新兴产业也很难涌现出来。更重要的是，伴随城镇化的房地产、基建设施、公共服务等大量投资不可能有太高的效率。未来要让更多的转移人口真正实现市民化，真正让城市的人口分布变得更加适宜。非户籍农业转移人口面临职业隔离，总工作时长偏低，收入和户籍人口存在差距。吴晓刚和张卓妮（）使用 年全国 抽样调查数据，发现农业转移人口工资收入低于城镇居民的主要原因是以户口为基础的职业隔离。赵海涛（）利用、和 数据考察了流动人口与城镇居民工资差异的情况，发现流动人口与城镇居民之间存在职业隔离，户籍歧视所致的工资差异在总差异中所占比重为 。还有研究表明，没有户籍的农业转移人口的一生总工作时长与城镇居民存在较大差距，进一步拉大了城乡居民收入差距。一是因为每年的返乡时间成本；二是因为无法享受到与城镇居民均等的教育、医疗等公共服务和社会保障，很多农业转移人口在距离退休年龄十几年的时候就不得不退出非农领域的就业，也失去了相应的收入；三是工作时长与城镇人口的差异导致农业转移人经济管理学刊第 卷口对自身人力资本缺乏进一步投资的动力，限制了收入增长的空间。如果农业转移人口在城市工作多年后，受限于技能水平、户籍制度、公共服务、住房条件等原因难以在城市长期生活下去，那么他们只能将在城市生活作为短期选择而不是长期规划，同时他们在人生尺度上的工作总年限会远远短于城市人口，相应地，他们的人生总收入也将远远低于城市人口。而未来收入预期的巨大差距对于当期消费也会产生重要影响。这是常态化帮扶农村低收入人口需要面对的问题。2.政策设计建议户籍制度改革是农村转移人口市民化的关键。现有的户籍制度阻碍了农业转移人口在城市长期工作和生活，实现市民化的转变。农业转移人口在工作时长、收入来源、发展机会等方面与城市居民存在较大差距，在享受公共服务方面也是不对等的。农业转移人口市民化在规模和预期效果方面潜力巨大，根据光华思想力课题组的测算，到 年中国基本实现社会主义现代化后，农业在 中的占比或下降至 左右，农业就业人口或下降到 左右。这意味着还会有 的人口需要跨行业转移，以当前全国 亿就业人口计算，未来十几年时间里，约有 亿农业就业人口要实现跨行业、跨区域的转移。年，我国约有 亿农民工，数据来源：国家统计局 农民工监测调查报告。其中 亿为外出农民工，农民工月均收入为 元，年均为 元。与同期低收入组农村居民人均可支配收入 元相比，高出 倍有余。因此，鼓励农村低收入人口进入城市工作，是切实提升收入的重要措施。让农业转移人口、灵活就业人员中的很大一部分真正转变为新市民，是解决中国城乡二元结构、缩小城镇居民与农村居民可支配收入差距的关键，也是一个可行的政策路径。（三）大力发展保障性租赁住房，以公共服务体系的改进有效推动农业转移人口的市民化进程建议启动“住房公积金制度改革、租赁住房改革和 建设三位一体”的新一轮改革。住房问题是限制农业转移人口市民化的一大重要因素。当前，大量的灵活就业人员、农业转移人口在城市难以获得长期固定住所，也享受不到与户籍人口对等的住房服务。（）通过对北京市的研究指出，农民工在经济适用房供应系统中处于边缘地位。根据光华思想力课题组对“灵活就业人员参加住房公积金制度调查问卷”的研究分析，发现提供长租租赁住房是灵活就业人员最欢迎的政策因素之一，尤其是对于房价高的城市来说，长租租赁住房的需求更为迫切。在政策资金来源方面，根据住建部、财政部和中国人民银行公布的 全国住房第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究公积金 年年度报告，截至 年底，住房公积金结余资金 万亿元。住房公积金资金的使用效率总体来说较高，但是不同地区间差异较大。除了新一线城市和一线城市，很多地区的住房公积金流动性过剩，存在资金闲置现象，资金使用率尚有进一步提升的空间。大量沉积的资金难以获得理想的运作收益，对于住房公积金保值、增值乃至政策性住房金融的长远发展都存在不利影响。在政策设计方面，针对各地关于开展灵活就业缴存住房公积金试点的方案，在“房住不炒”政策方针与城市房价较高的背景下，建议深入推进灵活就业人员自愿缴纳住房公积金制度。根据光华思想力课题组预测，通过良好的产品设计辅以有效的推广手段，自愿缴存住房公积金政策若能在全国实施，预计将吸引逾 的灵活就业人员参与。实行积分落户的城市，可以考虑将是否缴存住房公积金纳入积分落户体系，将激励更多农业转移人口和新市民缴纳。针对灵活就业人员的特点，进出机制应相对宽松，支持灵活取用，以提高其缴纳的积极性。同时，住房公积金自愿缴存试点方案应积极支持住房公积金缴存人员通过租购并举的方式解决住房问题，通过向缴存人员提供租房补贴、低成本租赁住房等方案，有助于切实提升农业转移人口和新市民的缴存意愿，改善其居住环境，促进其在城市化进程中更快更好地融入城市生活。在具体实施方面，建议由住房公积金管理中心或是财政部门提供资本金，设立“开发建设引导基金”，加上市场机构的参与和金融机构提供的融资，直接参与租赁住房建设，大规模建设保障性租赁住房或长租公寓，或者收购现有资产，将其更新为租赁住房，针对不同的新市民群体给予不同需求的供给，让农业转移人口和新市民能够在城市住下来，鼓励租赁住房企业以更加市场化的方式开发与运营长租租赁住房。培育成熟之后通过公募 退出，形成“开发培育退出开发”的投融资闭环。这项举措的思路是利用社会资本，通过市场化的机制来推进第二次房改，真正把新市民以及没有解决住房问题的农业转移人口从城市的高房价里解放出来，通过这种方式，增加他们的消费需求和消费意愿。农业转移人口能够在城市住下来，他们的消费能力、对自身人力资本的投资也会有所提升。（四）大力促进农村土地经营权流转，提升农村居民财产性收入建议大力促进农村土地流转，提升土地配置效率，实现农业生产的集约化和机械化，提升农业的全要素生产率。经济学界主流观点认为应当以“三权分置”为基础构建农地产权，即将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。“三权分置”既是中国特色土地制度的再次创新，也是农村生产力发展的必然结果。促进农村土地经营权流转，有利于增加财产性收入。近年来，在可支配收入的经济管理学刊第 卷主要来源中，我国农村居民的工资性收入占比有所增加，但仍显著低于城镇居民，财产净收入占比也显著较低，同时经营净收入占比持续下降（见图）。特别是在财产性收入方面，年我国农村居民人均可支配财产净收入为 元，仅占农村居 数据来源：年国民经济和社会发展统计公报。民人均可支配收入的 ，远低于城镇居民 的水平。我国农村居民的财产性收入来源比较单一，利息、租金、土地征用补偿占绝大部分，土地等重要资产的价值没有充分发挥出来。当前限制农民财产性收入持续增长的主要症结在于土地制度不够健全，农民未能充分行使其土地和宅基地的权利。打通这一堵点的关键就在于深化土地要素市场化改革，让农民手中的财产释放出更大的价值。土地经营权的流转有助于增加农村居民的经营性收入和财产性收入。图 农村居民可支配收入来源数据来源：国家统计局。促进农村土地经营权流转，有利于农业集约化经营。我国农村土地经营权流转已经推行 余年，大量农村劳动力进入城市，一部分闲置土地的经营权进行了流转。然而，我国农村土地经营权流转的比例仍需提升，土地流转模式需要创新，农业规模化经营的比例尚需提升。一方面，推进实现农业的集约化经营和机械化生产，有助于保障粮食安全，推进我国农业的现代化水平；另一方面，农业全要素生产率的提升，能够为农业增产、农民增收提供有力保障。（五）大力投资农业农村现代化，促进全要素生产率提升 年 月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，未来 年“三农”工作要全面推进乡村振兴，到 年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。这是党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署。强国必先强农，农强方能国强。没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究主义现代化就是不全面的。（习近平，）建议加快形成财政优先支持、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，接续推进乡村全面振兴，为兴旺发展现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业等提供有力支撑，大力推进数字乡村和智慧农业建设、农村人居环境整治等工作。实现农业农村现代化，需要巨量的资金投入。光华思想力课题组的估算表明，改革开放以来的四十多年时间里，中国的投资率与全要素生产率之间呈显著正相关关系，投资率每增加 个百分点，全要素生产率基本增加 个百分点。未来农业农村的高质量发展需由全要素生产率的增长驱动，这意味着需要在关键行业和领域保持一定的投资强度。（六）加大对农村人力资本的投资力度，建立高效的职业培训体系美国经济学家舒尔茨提出了“人力资本理论”，他强调加强人力资本投资对于提高农民收入、促进经济增长的重要性，为此他主张政府加大对教育投入的力度，特别需要推动与农业发展相关的教育，成立农业技术联盟，加强农业新技术的研究与开发，同时他还主张对农产品实行价格保护政策和对农民采取最低工资标准政策，加大对农村的公共投资等（，）。年 月，国家发改委发布的 “十四五”新型城镇化实施方案 提出，要提高农业转移人口劳动技能素质，聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政、养老托育等用工矛盾突出的行业和网约配送、直播销售等新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训。建议构建全覆盖、多形式、分层次的高效的培训体系，促进农村人口劳动力素质的广泛提升，推动劳动力市场竞争力和创新创造能力不断增强，在农业转移人口培训、人力资本积累、产业结构升级和劳动力可持续就业之间建构良性循环。当前我国农民工平均收入仅为城镇单位就业人员的 ，加大对农村人力资本的投资力度，建立高效的职业培训体系，是促使农业转移人口进入高附加值领域从事工作、切实提升收入水平，降低城乡居民收入差距的关键。上述针对农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶建议不仅有助于提升农村低收入人口的收入水平和生活水平，在过渡期后防止返贫的发生，从长远来看，伴随户籍制度改革、农村土地经营权流转的加快和农业转移人口市民化进程的推进，并通过集约化生产提升农业全要素生产率，还可以多渠道增加农村居民可支配收入，逐步缩小城乡收入差距，推动乡村振兴和共同富裕的实现。经济管理学刊第 卷附录（一）美德日韩社会保障政策概览表表 美德日韩社会保障政策概览表美国德国日本韩国最低工资 联邦最低工资基础上各州设定州最低工资 全国统一 依地区和行业有所不同 全国统一低收入保障 非现金特定消费补助 负所得税补助（）以就业意愿为前提的失 业 低收 入津贴（）通过现金支付弥补家庭收入与最低生活水平间的差异 生活、医疗、住房、教育四方面的现金支持医疗 私人医疗保险为主 低收入、残疾群体的免费或低价医疗保险（）强制性（非营利）法定医疗保险为主 未成年人、低收入群体、失业群体的免费医疗保险 全医疗保险覆盖率 个人承担部分医疗费用 全医疗保险覆盖率 个人承担部分医疗费用残疾 针对部分残疾群体的经济支持（、）住房、就业、医疗护理、特殊教育等方面支持 医疗康复、社会参与、教育参与和就业四方面的完善支持体系 经济援助 住房优待 教育参与 就医低自费比例 就业帮扶等 收入保障 医疗援助 生活津贴 教育参与 社工服务等育儿 税额抵免（）高额育儿津贴 周带薪产假、父母共 年（有补贴）育儿假 育儿津贴 周带薪产假、周带薪 陪 产 假、年（有补贴）育儿假 岁 保 育 服 务免费 育儿津贴 天带薪产假、天带薪陪产假、年（有补贴）育儿假 保育费用补贴教育 高中及以下教育免费，大学及以上需支付高昂学费 全民免费教育 高 中 及 以 下 教 育免费 初中及以下教育免费社会保障支出占的比例 注：作者根据文献和数据整理。数据来源：（）第 期刘俏，等：过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制研究（二）中国现有帮扶政策梳理1.推动产业发展和扩大就业 年中央一号文件 中共中央 国务院关于做好 年全面推进乡村振兴重点工作的意见 指出，要聚焦产业就业，不断缩小收入差距、发展差距。中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重力争提高到 以上，重点支持补上技术、设施、营销等短板。鼓励脱贫地区有条件的农户发展庭院经济。深入推进“万企兴万村”行动。财政资金和帮扶资金支持的经营性帮扶项目要健全利益联结机制，带动农民增收。确保脱贫劳动力就业规模稳定在 万人以上。持续运营好就业帮扶车间和其他产业帮扶项目。充分发挥乡村公益性岗位就业保障作用。深入开展“雨露计划 ”就业促进行动。年 月，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话 加快建设农业强国推进农业农村现代化 中强调，要更多在增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力上下功夫，把增加脱贫群众收入作为主攻方向，在促进脱贫地区加快发展上多想办法，推动各类资源、帮扶措施向促进产业发展和扩大就业聚焦聚力。“十四五”规划中提到，要推广以工代赈方式，带动低收入人