国防军工企业合规管理张力、协调与中国道路.pdf

企业发展国防军工企业合规管理张力、*协调与中国道路孙富博1张天雅2)1)中国船舶集团有限公司第七二四研究所，江苏南京2 1 1 1 5 3；2)上海银行南京分行，江苏南京2 1 0 0 1 8【摘要】国防军工企业治理体系和治理能力现代化对国家安全及国防现代化具有不可替代的作用。作为治理现代化重要方面的合规管理，近些年也得到国防军工企业的充分重视。通过梳理总结国防军工企业合规发展历程及合规管理特点，分析其发展过程中存在的政策与实践张力，从以习近平法治思想指引下推进合规理念转变，进行科学干预与激发活力；优化合规文化培育与协同监督等系列工作，夯实合规建设体系根基；激发社会力量，形成多元主体参与下有效合规转向以及与整改式合规对接等方面出发，探索出一条属于国防军工企业特色的合规管理中国道路。【关键词】国防军工企业合规；有效性合规；协同衔接；多元治理【中图分类号】D920.4doi:10.3969/j.issn.1003-0166.2023.11.0110引言二十大报告提出国防和军队改革，提升军队现代化水平和实战能力，实现新时代中国特色强军之路目标。国防军工企业作为强军兴军、国防改革的中坚力量,其治理体系和治理能力现代化具有特殊的战略意义和使命责任。作为习近平法治思想国家治理体系和治理能力现代化的核心内容，企业合规管理得到国资委、中央企业广泛关注。特别是2 0 2 2 年，国资委开展的中央企业合规管理强化年专题部署及中央企业合规管理办法的发布实施，将央企合规管理改革工作推进快车道。国防军工企业搭着央企合规管理改革的便车，大多完成合规管理体系的初步搭建，合规管理水平和能力得到显著提升。但在央企合规管理办法实施背景下如何协调合规管理政策要求【文献标志码】A【文章编号】1 0 0 3-0 1 6 6(2 0 2 3)1 1-0 0 7 0-0 6与实践的张力,解决合规管理适配性、有效性等一系列问题，使已建成的合规体系、机制真正能应对涉案合规以及涉外合规、制裁的检验，成为国防军工企业经营管理的“护盾”及世界一流国防军工企业软实力的内在动力，还需要进一步探索与完善。1国防军工企业合规管理发展态势及特点1.1迎面追击，高效推进：国防军工企业合规管理实践历程2014年1 2 月，国资委在推动落实中央企业法制工作新五年规划中提出央企合规管理体系建设目标，拉开了央企合规管理的序幕；2 0 1 6 年，又确定了中石油等5家单位为试点企业，至此，央企的合规探索正式开始。与收稿日期：2 0 2 3-0 5-2 6;修回日期：2 0 2 3-0 6-1 2*基金项目：国家社会科学基金重大项目“深化基层矛盾纠纷化解共建共治机制及其风险预判研究”(1 8 ZDA166)作者简介：孙富博中国船舶集团有限公司第七二四研究所企业三级法律顾问，研究方向：经济法学理论、企业合规管理治理张天雅二上海银行南京分行风险数据管理员，研究方向：金融法治与社会治理70/未来与发展/2 0 2 3/第1 1 期企业发展其他企业不同，国防军工领域企业合规管理工作起步较晚,发展特征与其他领域也不太一致,大体上可以分为萌芽时期、探索试点时期、全面推进时期和深人完善时期4个阶段(见表1)。1.2“自上而下”“法治相伴”“标准统一”：国防军工企业合规管理发展特点鲜明1.2.1集中于集团总部“自上而下”高效推进我国央企合规管理推进建设工作具有明显的“政治任务”特征，央企在引入企业合规管理机制的过程中，集中于将合规管理工作作为政治资源以及“最大的政治”，以偏行政化“强干预”的合规管理名义整合相关资源，进而高效搭建合规管理体系，具有较强的行政监管主导属性。而这些特征在国防军工企业身上表现得更加显著，与其他领域央企相比其合规管理“自上而下”推动力更强。从国资委公布的数据来看，所有央企（含国防军工企业)中完成“合规管理强化年”任务7 0%以上的占9成；而从发展历程来看，国防军工企业从实质上开展并推进合规管理工作主要是集中在2 0 2 2 年落实“合规管理强化年”系列任务时；因此，在不到一年内很多国防军工企业完成合规管理从零到基本面搭建，甚至一些国防军工企业更向前迈一步，形成符合自身经营发展特色的较为成熟的合规管理体系，足以见得国防军工企业在推进合规管理工作中强大效率及整合资源能力。1.2.2发展进程中法治与合规建设紧密相连国防军工企业合规管理建设具有浓厚的法治建设的影子，主要表现为“共性和特性”两方面特征：一方面是共性化特征。国资委推进央企合规管理工作中具有很强的中国特色，将合规管理放在落实全面依法治国战略的全局上来，特别是通过政策与文件导向，赋予了总法律顾问兼职首席合规官，并让法务部门负责合规管理牵头组织工作，这使得央企、国防军工企业与其他类型企业，特别是跨国公司合规管理工作由独立的内控、风险、合规（反舞弊)等部门管理形成鲜明的对照。另一方面是国防军工企业自身的特性化特征。基于国防军工企业所处的市场化环境及市场交易对象等特殊性，法治基础及建设进程较其他领域央企都相对落后。随着“依法治国”“法治央企提出，法治工作才真正得到国防军工企业的重视；像中核集团提出“强化合规管理,拓展升级法治中核”；中船集团提出“法治船舶为统领,合规工作一体推进”等,很多国防军工企业都是在法治建设过程中穿插着合规建设内容,将合规管理工作基本置于法治领导的框架下推进，并把合规建设成果纳人法治考核的重要内容。通过以上两方面作用促使国防军工企业合规建设进程中形成法治与合规耦合交互的特征。1.2.3国防军工企业间合规建设趋于标准统一正如前文所述，基于现行的“政治任务”和行政压力机制3，国防军工企业合规模式与大多央企一样选择上都以构建全面性合规为目标，加之国防军工企业所处的特殊的经营与市场环境，导致合规管理改革推进上“上下一盘棋”特点更为突出。实践中发现无论是国防军工企业内成员单位之间，还是不同领域国防军工企业之间合规管理基本框架、推进的形式、发展水平等方面具有高度的相似性。比如,合规管理改革的核心内容主要集中在组织建设、合规文化、合规制度、合规审查、海外制裁应对等方面；特别是组织建设(党的领导、“三重一”大决议事项决策等）及文化培育等方面具有较强的同步性，而这一特征，伴随着新的“政治任务”国资委有效性评价的推进，各大国防军工企业通过“自上而下”的有效性评价将考核内容、相关指标固定下来,统一性有逐渐加强的趋势；这也与突出专注于重点领域专项合规的其他类型企业合规建设具有明显的差异。2“干预重力、实战能力、合规动力”国防军工企业合规管理政策与实践的张力1)合规改革干预的力度、尺度及形式存在一定程度的错配。将央企合规管理推进工作作为政治任务形式推进，以讲政治、政治正确的名义开展合规建设,相比于“自下而上”主动自发推进模式具有更为高效推动力；大环境下各家国防军工企业热衷于单级“强干预”的模式，这种政治任务式“类行政化手段”对成员单位所实施的压力机制，对于国防军工企业“短平快”推进合规管理改革，无疑有积极的意义；但过于偏好单级“自上而下”的统一标准的“强干预”，忽视了下属企业差异性、自主性及合规管理适度、适配性，无法形成“自下而上”的科学、有效的响应与互动。71/未来与发展/2 0 2 3/第1 1 期企业发展一方面，由于时间和指标的刚性要求，促使下属企业索对子企业合规管理模式，比如，中船集团实行集中管理基于功利性偏好，多以完成任务为改革目标，没有从实质和分级管控两种模式等。但从近几年，各大国防军工企业层面去探索构建适应本企业的合规管理体系。国家层面重大法律纠纷案件统计数据看，子属公司仍是现阶段各也认识到央企合规建设有效性和适配性的问题，在制定大国防军工企业合规管理容易忽视的方面，也是国防军的央企合规管理办法中,明确“务实高效”的原则，并着手工企业合规风险重灾区。因此，如何做好各级子属企业合制定央企的合规有效性评价机制与标准。目前,国资委基规管控,是呕需解决的问题。本已形成一个评价体系，正在征求各大央企的意见，各大2)现有合规体系应对危机的实战性是个未知数。合央企也都在积极响应并针对相关内容，组织开展自查工规管理其实有两种模式，即事前的预防风险管理和事后作。但从各大国防军工企业开展的有效性评价自查工作的危机应对整改管理4;前者由于合规问题尚未发生,未上看,仍是以刚性、固定化、统一标准的考核内容及指标对合规风险进行实质性风险分析，追求将所有风险囊括进行评价，忽视不同层级类型国防军工企业规模大小，市在内的大而全的合规内容,难以真正发挥预防风险效果；场化、经营业务风险程度，合规要求与“务实高效”原则难后者，由于已经存在合规问题，即将面对执法机关、司法以适配。机关以及国际制裁，才积极修复经营管理的存在的合规另一方面，国防军工企业由于自身特点，二级单位主漏洞，企求责任减免及宽大处理，具有较大的滞后性。两营业务市场化大多相对较弱，市场化经营主要集中在三种模式都有各自的局限,单纯依赖一种模式，企业难以形级、四级单位等子属企业，而随着管控逐级衰减，合规风成科学有效的合规管理体系。目前来看,从实践层面上，险相对较大的他们,反而是合规管理改革的盲区和弱项，国防军工企业由于自身属性，即使存在相关的违法违规没有实现实质性风险预防。各家央企虽然也都在积极探行为，大多是以检察建议书、司法建议书等形式，通过国表1 国防军工企业合规管理实践历程发展阶段内外动力与其他企业不同,2 0 1 7 年中兴等事件发酵才真国防军工企业相继以中央企业合规管理指引（试行)正意义上引发国防军工领域企业对合规管理为蓝本，制定本单位的合规管理办法。但由于大多都急萌芽时期工作的关注与重视；接着2 0 1 8 年国资委发布于解决有无问题，基本照抄指引内容，没有结合自身(20172019 中旬)的中央企业合规管理指引（试行）正式为国实际作出调整，导致制定的合规管理办法无法落地防军工企业合规管理工作开展指明了方向一方面，国防行业协会陆续参与军工企业合规比如国防工业企业协会、雷达协会等相继开展行业合规管理工作建设中；另一方面，国防军工企业改培训与指导；在试点上，中船集团、中国电科等相继开展探索试点时期革过程中注意到合规管理落地难、体系化难的试点工作。但由于初步探索，培训指导内容与国防军工（2 0 1 9年下旬一2 0 2 2 年2 月）现象，开始在体系内部找寻成员单位开展试点实际契合度较差；试点工作受各单位自身赋的限制，工作2022年国资委发布1 号文件关于开展中央企国防军工企业基本沿着国资委确定4 4 项重点任务，在业“合规管理强化年”工作的通知，各国防军1 0 月底前完成验收工作全面推进时期（2 0 2 2 年3工企业以“中央企业合规管理强化年”和中央月一2 0 2 2 年1 0 月）企业合规管理工作推进会精神作为新阶段工作指引，上下联动，全面推进2022年1 0 月实施的中央企业合规管理办国防军工企业加强宣贯学习中央企业合规管理办法，法,国防军工企业以其为指引,着手合规管理并修订完善本单位的合规管理制度；在稳固既有成果基提升完善时期提升完善。并提出从2 0 2 3年起每年选择2 0 家础上，对照中央企业合规管理办法开展有效性评价等(2022年1 0 月至今)左右企业，开展有效性评价，力争5 年实现全深层次合规工作覆盖里程碑标志试点水平差距明显72/未来与发展/2 0 2 3/第1 1 期企业发展防军工企业系统内部纪检、监察体系来解决相关违法违规问题,顶多受到行政机关的行政处罚，单位很少很难涉及刑事问题，导致国防军工企业一定程度脱离社会上合规管理实战，这就使得国防军工企业陷入自已离违法犯罪很远的思维误区，很少有国防军工企业关注危机应对整改方面内容,忽视抑或排斥与具有较强实战力的检察系统引导的涉案合规建设对接；然而对涉案企业合规评价指标、评价方式、形式等不去关注寻求融合，一定程度上脱离合规的初心，无法真正形成科学有效的实质性合规。3)主动性思考合规本质及有效推动的动力不足。首先，我们在企业合规管理、治理制度搭建初期，更多是“被动迎合”的状态，各行业、企业大多忽视了合规管理的中国化特性，在具体的文件、制度中直接沿用相关体例、术语或无实质差别表述，整个合规体系呈现宏大却高度模糊的抽象，引发合规泛化、虚化。基于大的环境，国防军工企业管理也更多停留于“邯郸学步”,缺乏创新性、主动性与实质性。2 0 2 2 年8 月国资委发布的中央企业合规管理办法一定程度上改变了这种混沌的现状，作为央企合规管理纲领性文件，也明确了今后的合规定位、任务、目标，为央企合规管理工作指明方向，但很多具体的问题，包括如何科学的有效性评价等，仍需要各国防军工企业回归合规本质，结合国防军工企业发展实际去思考优化措施，特别是实践中过于刚性的合规建设要求、评价标准，使一些下属军工企业承担过重的“政治正确”压力，一定程度上影响企业的经济生产发展，进而引发基层业务、管理部门的厌烦与应付情绪，无法激发下属企业的合规自主性。其次，当前以“政治任务”推进各种形式公司治理现代化工作越来越多，比如巡视巡察、内控审计、安全环保等，相关工作都以单位一把手为主要负责人、第一负责人，以单位各条线一把手领导作为相关委员会成员推进相关工作，而单位的经费、经营管理战略及单位领导注意力等都是稀缺的资源；即使各条线工作都冠以某种形式的“政治任务”，并要求以重点关注工作推进，可是在实际落实中，单位领导总会根据自已的意志、思维排列出个一二三顺序，不会也不可能都平均用力。这就需要根据各条线进行积极的博奔，以各自方式、方法展示自己这条线工作的重要性及政治紧迫性。目前，国防军工企业合规管理工作大多由法务部门牵头，而基于国防军工企业经营发展特点，法务部门一直是话语权相对较弱的部门,加上合规处于发展初期，合规泛化、合规理念未厘清及达成共识；合规真正含义并未被单位领导、业务部门、监督部门理解，使得合规工作在政治任务推进层面，资源利用顺序排名靠后，所以实践中会发现，国防军工企业在合规智能化等合规周边配套上严重供给不足，合规信息化发展水平明显滞后于其他央企；推进模式上法律部门单级推动现状较难扭转，业务部门、监督部门也未形成有效的协同合规机制，协同合规及监督合力尚未形成，“三道防线”与实际要求存在较大差距。3“科学干预与活力激发”“强基增效与协同监督”“有效转向与多元治理”：国防军工企业合规管理的中国道路1)以习近平法治思想为引领，集团总部转变合规管理推进理念，充分调动下属企业自主活力。一方面，集团总部科学管理“干预”尺度，逐步从“强干预”向“软干预”转变，建立合规管理上下协同与社会协同机制，搭建沟通渠道。在推进过程中充分考虑企业合规管理的差异性，探索负面惩罚与正向激励相结合的责任机制；并转变刚性、固话、统一的合规评价标准，积极与国资委沟通，以务实高效为原则，充分考虑企业规模、市场化程度、合规风险程度，制定动态科学精准的评价体系；减轻合规推进工作的政治压力，积极调动企业合规管理的主动性和自觉性，将集团总部压力真正转化为企业合规管理改革的内在动力。另一方面，国资委在2 0 2 2 年合规强化年推进会上就指出，“要把子公司企业合规管理作为关键任务”；国防军工企业要把合规管理改革中心重点呕需从二级企业向三级、四级等面向市场化程度更高的子、孙等子属企业转变,真正化解合规风险。从公司法切入，通过合规管理理念因应，结合下属各级企业特点在公司章程上科学合理设计股东权等，在充分发挥子属企业主动性情况下，以多元化、科学化方式干预，从依法依规行权的角度推进合规管理建设。73/未来与发展/2 0 2 3/第1 1 期企业发展2)合规管理在回归“固本强基 工作基础上,重点构规方面，即内规合法性合外规性审核以及通过外规内化建“大监督”合规协同监督机制。首先，国防军工企业合规帮助内控部门完善制度，强化执行。通过这样的标准理清在重视合规培训的多元化、多样化的同时,要回归本源，法务与内控在规章制度建设上的管理工作，有利于化解结合国防工业企业自身特点，明确合规实质，夯实合规根现有的管理矛盾与冲突。基。一方面,合规文化培育的推动者,要真正理解合规内3)多元主体参与下有效合规转向以及与整改式合规涵，内部要达成共识，形成合力。合规工作本质上不是新对接。合规有效性评价是国资委今年及以后重点关注的鲜事物，而是将以前各种业务、监督工作的系统化、结构一项任务，这也是形式合规走向实质性合规的必然要求。化、标准化。法律只是合规的一小部分，合规文化培育主而有效性仅仅是合规管理最低要求与红线，合规管理还体应是内控、风险、审计等多个体系共同职责。现在国防应在坚持与发展有效性的同时，走向科学与持续发展的军工企业合规虽形式多元化，但都属于法务式合规，即都更高水平、更高质量的合规道路。没有改变法务部门作为单一合规培训主体的局面，没有首先，国防军工企业自身要摒弃功利主义偏好，压实激发相关监督部门的活力,达不到合规培育的效果，法务自己的国家和社会责任，树立对自己、对国防事业负责的部门要采用科学化的手段积极调动相关监督部门活力，态度以及合规创造价值的意识，扎实做好合规工作，从并借各相关条线力量，提升合规管理的“政治任务”顺位，形式合规向实质性有效性合规转变。一方面，中央企业进而更加顺利推进合规管理工作。另一方面，合规文化培合规管理办法明确将“坚持党的领导”放在首位，要求国育，要贴近实际，回归“合规说得清，道得明”工作上，使员防军工企业在强化党的领导基础上，要完善合规组织建工、管理者特别是单位领导真正理解合规本质意义，明白设及高效实质运行，包括党委议事规则、“三重一大”及合合规不是远离单位经营发展实际，虚无缥缈空洞的东西。规委员会等对合规决策上实质作用发挥等；另一方面，进而更好地游说单位领导，强化其对合规管理的注意力，中央企业合规管理办法明确把规章制度建设作为专争取更多的单位资源投入合规信息化、数智化等配套设章，足以表明制度建设是整个合规管理工作的基础与根施建设上，夯实国防军工企业合规管理信息化、数智化基基；特别是面对现在大力推行的合规信息化工作,如果没础,通过一流的信息化、数智化系统促进合规管理水平进有高质量的合规管理制度体系，就没办法推进科学、一流一步提升。的合规数智化建设。所以，国防军工企业扎实做好合规制其次,重点做好合规与内控、风险等监督工作协同，度建设的基础性工作，为合规上层建设夯实基础。积极打通沟通渠道，构建大监督商谈、成果共享等机制，其次，积极与涉案企业合规建设标准对接，在全面合实现多层次协同监督。通过集团总部“自上而下”压力机规基础上，结合自身实际做好数智化专项合规。合规本质制，推动内控、风险、合规三者体系融合协同,打破地盘主是防范风险导向治理模式9,即使目前国防军工企业很少义，防止公司监督管理多头低效的情况。集团总部组织内涉及涉案合规问题，但是这并不能代表其合规管理就能控、审计、法务等相关监督部门开展研讨，理顺各自职责、放弃整改性合规标准与要求；无论是国内还是国外，整改运行机制及融合难点痛点，并针对交叉监督管控内容进性合规既是检验合规有效性与否最重要的评价标准，也行整合、衔接。比如，在制度建设方面，从2 0 2 3年国资委是企业合规管理的底线、红线，没有整改性合规底线、红发布的关于做好2 0 2 3年中央企业内部控制体系建设与线约束，国防军工企业合规管理很容易被突破与颠覆,到监督工作有关事项的通知中可知，内控管理主要工作是时再漂亮的合规也只是纸面与形式意义上的，实战水平完善制度、强化执行、监督评价、整改落实等。但现在很多不堪一击。单位把规章制度归口管理部门放在法务部门，导致法务因此，国防军工企业要积极寻求与检察系统等部门和内控管理制度制定、执行、宣贯等，可能存在管理冲突对接，将涉案企业合规建设标准作为企业合规管理的根与管理多头，实际上法务部门主要职责应是放在外规合基，做好两种合规模式的有效衔接；并借鉴涉案企业合规74/未来与发展/2 0 2 3/第1 1 期企业发展管理治理模式，在全面合规基础上，抓大放小，突出重点，做好重点领域专项合规。目前，业内公认合规发展较好的西门子公司，从2 0 0 8 年发展至今也仅仅主要在反腐败、反垄断、数据保护及反洗钱四大领域做到较好合规，无法实现面面俱到。国防军工企业要承认合规管理的有限性，利用数智化等手段认真做好业务、商业、管理等环节及活动调查研究，挖掘风险较高的环节及活动作为重点领域；在常态化开展各项合规工作的同时，着重做好重点领域专项合规管理及监控。最后,转变合规管理单兵作战的思维惯性，积极发挥社会多元主体力量，探索国防军工企业合规管理的社会协同治理机制。从涉案企业合规管理试点可以看出，第三方监督机制已经是合规管理的风向标，社会多元主体特别是社会中间层(行业协会)参与合规管理当中来是未来发展趋势。国防军工企业应该顺势而为，根据自身所处的行业、领域，积极发挥相关领域行业协会、专家等的作用，激发社会协同治理活力，梳理、研讨本行业、领域合规风险特点、重点，差异化、精准化、适度化为企业量身定做合规管理体系；与此同时，积极发挥行业协会、专家等在有效性评价、监督和考察等方面合规管理作用,形成合规管理多元主体治理格局。口Tension,coordination and Chinas road of compliance management in参考文献1陈海嵩“双碳”目标下的企业环境合规及法律机制构建J.东方法学,2 0 2 3(0 1):1 33-1 4 3.2国务院国资委研究中心,等.法治央企建设典型案例集M.北京：中国文史出版社,2 0 2 3-0 1:1-1 0.3陈瑞华.论企业合规的基本价值.法学论坛,2 0 2 1,36(06):5-20.4陈瑞华.有效合规管理的两种模式.法制与社会发展，2022,28(01):5-24.5张萌.新时代深化法治视阈下企业合规制度设计及其实现路径：基于裁判文书的实证分析与域外借鉴 A/上海市法学会.上海法学研究集刊2 0 2 2 年第1 5 卷：企业合规卷 M.2022:257-266.6刘斌.公司合规的组织法定位与入法路径.荆楚法学，2022(03):46-59.7赵万一,合规制度的公司法设计及其实现路径.中国法学,2 0 2 0(0 2):6 9-8 8.8黄国群,林慧勤.企业知识产权合规的学理与边界探究.黑龙江工业学院学报(综合版),2 0 2 3,2 3(0 3):1 2 0-1 2 7.9王颖博.互联网平台企业的数据合规.未来与发展，2022,46(11):70-77.national defense and military enterprisesSUN Fubo,ZHANG Tianya?1)724 Research Institute of China State Shipbuilding Corporation Limited,Nanjing Jiangsu 211153,China;2)Nanjing Branch,Bank of Shanghai,Nanjing Jiangsu 210018,ChinaAbstract:The modernization of the governance system and governance ability of the defense industry enterprises plays anirreplaceable role in the modernization of national security and national defense.As an important aspect of governancemodernization,compliance management has been paid full attention by defense and military enterprises in recent years.By combing and summarizing the compliance development process and compliance management characteristics of nationaldefense military enterprises,analyze the policy and practice tension existing in its development process.From promotingthe transformation of compliance concept under the guidance of Xi Jinping Thought on the Rule of Law,scientificintervention and stimulation of vitality;Optimize the cultivation of compliance culture and collaborative supervision,etc.,and consolidate the foundation of compliance construction system;To stimulate social forces,form effective compliancetransition with the participation of multiple subjects and connect with corrective compliance,and explore a road ofcompliance management in China that belongs to the characteristics of defense and military enterprises.Keywords:compliance of defense and military enterprises;effectiveness compliance;coordinated and diversifiedgovernance75/未来与发展/2 0 2 3/第1 1 期