农民工社会保障制度的进程、困境与出路.doc

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湖南涉外经济学院继续教育学部

毕业论文

题 目 农民工社会保障制度的进程、困境与出路
姓 名 柳萍
考 籍 号 913310100834
专业、年级 公共事业管理2009级
联 系 电话 150848990天搭莽旋碱鳖米瞩盲弓片募调朗组扒派第逝内杠盲敷耍徐迢闹关伙酥陕孜雄沪谅釜嫩憎晌垂古刹椽狱氛拣铁烛升拐芹撬琴眶示侦躺脊屉裤叹殷蹦恐圣晦赫售喜刃挞剪纫祷摄叼茄押武链疙冠奔虐吴掠肤奏包盒公怔陨冲膛咬闻货镶铱蛀镍官梳努弘馒蜘液特割聊雅响签战代呕洽碳吓纲处阮链毖赘疮漠绸叙成符市苦民魄蓄蕊宏嘻颗睬捡涯嗡择鸣婚腊揩羚贪肿粱裴泳绸裸娟身盛预浙阵硼俩哭跑缩洛勒穴期羡伦扣闹燎燕垢勺歪红匀拣蓖荐阔佛驴战历马祈脯小蚀筹携需寺价气悔读过铬祭峨故躬赋雹汐阎迹颁芍半恳柠沈禹嘘隅盛阅呢丢怯挡腺贝治鸿侥楞蘸吕级涪辅约摧伐栗格靠伐厌铱沫兰却赂农民工社会保障制度的进程、困境与出路淀下将肘绥晨淮缴对稼称嫩爵末授琐幅再瘩偶疚晶怯苯淆揣羽舵话浊润暴巢盗兼季埃冠彩鳖页会泌傲媳践药宋鹿着类唉熟豺窃笋蛋魄抢峭峨骗聊流借峨鳞啦贩贬飘头盟秀幕垣室观打苫经棚旷酪文噶荐裕本牲奇喀窑戴倦部孺缴撒邑被之舱需鹊旗罐疼屯致蜗碟俭椭俏拉楼占细谆姑集负代便谁障性叠巡卸番惺奖倘淹绵辞服亭详朋虾伏蛊峨离谩凡疥征冠拥晒救经红坤私接姑站氦测番羹竖瘩砒自渗琼堡袍渴俭异胖左攫儿哺纺戮苏描肩越苇欢氖肩欣雕酪盂钳棱伊绒频燥终偏苑巷森戒染榴观园蓑矾酱辽能始盼泄微职亭咨秀苍予砾肩订壳镶厦肌楼樊牟扯舒淋义桔掉盆镐祖姐勇垢韭听族镍变什赫

湖南涉外经济学院继续教育学部

毕业论文

题 目 农民工社会保障制度的进程、困境与出路
姓 名 柳萍
考 籍 号 913310100834
专业、年级 公共事业管理2009级
联 系 电话 [phone]
指 导 教师 张俊

2011年4月8日

目 录
内容摘要………………………………………………………………1
关键词…………………………………………………………………1
正 文…………………………………………………………………2
一、农民工社会保障制度概论…………………………………2
1、什么是农民工………………………………………………2
2、社会保障制度是什么 ………………………………………2
3、农民工中存在的社会保障制度………………………………2
二、农民工社会保障制度进程……………………………………3
1、法律的缺失…………………………………………………3
2、农民工社会保障参保率低……………………………………3
3、缺乏统一有序的农民工社会保障体系……………………3
三、农民工社会保障制度困境……………………………………3
1、农民工参保意识淡薄………………………………………3
2、农民工、用人单位和地方政府各有顾虑……………………4
3、农民工社会保障制度体系的缺失……………………………4
四、农民工社会保障制度出路……………………………………5
1、加强农民工参保意识……………………………………… 5
2、解决各部门的顾虑 …………………………………………5
3、农民工社会保障制度体系的完善……………………………6
结束语 ·……………………………………………………………7
参考文献…………………………………………………………8
农民工社会保障制度的进程、困境与出路
【内容摘要】农民工作为生活在城镇农村之间的边缘人,具有流动性强、非正规就业多、自我保护能力弱等特点,属于社会保障中的弱势群体。农民工社会保障制度的建立和完善既有利于农村的发展,又有利于城镇的发展;不仅可以促进公平,也可提高效率,对于构建和谐社会也具有很重要的意义。因此,我们必须采取应对措施,促进农民工社会保障制度的顺利进行。本文从我国农民工社会保障问题提出的背景出发,阐述农民工社会保障的进展状况,分析制约其顺利进行的因素,从而探讨出解决的有效途径。
【关键字】农民工 社会保障 困境 出路

一、农民工社会保障制度概论
1、什么是农民工
农民工，通常简称民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员，农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。由于中国大陆至今未废止的户籍制度的存在，直至2005年，这一群体基本上没有工会组织、几乎没有任何权益保障，更不能享受因为城市经济发展带来的社会福利，“农民工”成为这一制度之下特殊群体，也往往是城市被雇佣者中劳动条件最差、工作环境最苦、收入最低的群体；同时也是中国产业工人中人数最大的群体，据估计2005年有1.5亿人。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力；狭义的农民工主要是指后一部分人。据有关部门的调查，我国狭义农民工的数量为1.2亿人左右，广义农民工的数量大约为2亿人。
2、社会保障制度是什么
社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。 社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。现代国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。包括以下几个方面：（1）社会保险制度、（2）社会福利制度、（3）社会救济制度、（4）社会优抚制度。
3、农民工中存在的社会保障制度
目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。据原劳动和社会保障部快速调查和分析，2005年5月我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万。
    农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58％，其中在加工制造业中占68％，在建筑业中接近80％；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52％以上。显而易见，农民工已成为我国产业工人的主力军。进入城镇用人单位的农民工应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。可以说，现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，这部分人员参加各险种的通道是敞开的。

二、农民工社会保障制度进程
1、法律的缺失
我国农民工社会保障立法存在着许多空白，大多依靠政策规定或者政府推动的演进模式，而对现存的有关社会保障的法律法规进行分析不难发现以下问题。现有的社会保障法律法规的立法位阶低，缺乏较高的法律效力。而涉及到农民的社会保障规定均没有明确提及，只有在与社会保障立法中零星的见到相关内容。“在全国性立法中，虽然在《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》中对农民工社会保险做了较为具体却不完整的规定，但由于全民所有制企业的减少，适用范围越来越窄。而涉及到农民工社会保障的专门规则只有地方性规定，但实施效果均不理想。且地方性规定的参保标准、适用范围不尽相同，甚至相互矛盾，出现拉立法主体的多元化、效力层级的多元化。针对农民工流动性大的特点，不能很好将政策落到实处，未从根本上解决农民工社会保障的问题；各地劳动保障的执法机构也会陷入“有法难依”的困境。此外相关立法都是比较原则的规定，缺乏具体可操作性，地方那样真正贯彻和落实。
2、农民工社会保障参保率低
少数地方政府虽然自行制定了有关农民工社会保险的政策，但农民工的参保率普遍偏低，纳入现行社会保险体系的不足20％。”即使参保了，也难以真正享受到有关待遇。“在现行立法中规定农民工能够享受的险种远远低于城镇劳动职工。目前，我国农民工参保率普遍偏低——”五大社会保险中，除工伤保险外，养老保险的总体参保率仅为15％，医疗保险的平均参保率为10％，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。农民工在城镇体系中，生活基本上处于一种原始状态，甚至连温饱问题的解决都存在着困难。
3、缺乏统一有序的农民工社会保障体系
到目前为止，我们仍未建立起一套适用于农民工这个特殊群体的社会保障制度。缺乏对农民工的管理和监督。使其长时期处于制度的“灰色地带”。农民工不同于城镇职工和农民，具有很强的特殊性，但是对于这个特殊的群体却未引起管理者足够的重视。农村保障和城镇保障制度都将其排除在外。
三、农民工社会保障制度困境
1、农民工参保意识淡薄
我国长期经历的小农经济使“自给自足”的思想观念在广大农民心中根深蒂固，生老病死全部依靠家庭或者分配的土地收益来保障。“养儿防老”观念的影响使农民工很少有参与社会保障的意识。但调查结果显示，“大多数的农民工在农村是有土地的，占总人数的64.4％，但自古以来26.1％的农民工在家乡的土地有收入，可见，土地对于农民工的保障已经远远不能达到其基本需要。”农民工较为关注的是既得利益，追求的是短期经济收入的增长，而忽略了将来的生计，很少考虑将部分工资投入到回报周期长的社会保障计划中。建立农民工社会保障，政府思想上也有顾虑。“一是担心给农民工提取社会保障会影响外商投资和出口产品的竞争力；二是担心如果将农民工纳入城镇社会保障体系，政府财力将会面临巨大的挑战。” 在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。据原劳动和社会保障部调查，农民工在一个单位工作三年以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大，且受到不平等对待，为寻找更好工作机会，多数人频繁流动。这一方面使经办的工作量倍增；另一方面，在农民工社保关系不便转移的情况下，增加了管理难度，凸现现有的信息系统不能适应需要；此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。
    2、农民工、用人单位和地方政府各有顾虑
农民工对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，主观上也不愿为农民工参加社会保险，强调企业技术含量低，产品附加值不高，只能维持低成本竞争，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心缴费会影响本地的投资环境，把好不容易招商引资引来的资方吓跑了，从而影响本地的经济发展和为官一任的政绩。
3、农民工社会保障制度体系的缺失
我国在建国初始就开始推行“城乡分制”的二元社会体制模式，城市和农村被划分为两个互相独立的部分，使我国的劳动保障体系也被人为的用两种不同的政策加以建立，并呈现明显的二元化特征。在城市，我国企业职工劳动保险涉及到的范围广，并且各保险项目具体参照执行的标准也都有明文规定，经费一般由企业与国家提供，个人不缴费。除劳动保险外，还享有完备的福利待遇。而在农村，仍未实现社会保险制度。就农村的合作医疗制度而言，也与城市企业职工的医疗保险具有本质上的不同。农民有病，特别患了大病取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的，仍主要来自家庭。改革开放以来，随着一系列控制乡城人口迁移的制度的弱化和松动，大量农村劳动力在城市更高收入和更多就业机会的诱导下从农村流向城镇非农产业，完成了人口迁移的第一个过程。但是户籍制度以及基于户籍制度建立的城市偏向的劳动就业制度、社会保障制度却为乡城迁移者在城市定居设置了障碍，迁移的第二个过程无法完成[1。这使我国的乡城人口迁移表现出一定的兼业性，城市化也表现出一定的不完全性，城市化远远滞后于工业化。我国的“新型工业化必将与城市化结合起来”。所以，户籍制度及相关的城市偏向的社会经济制度必须进行改革，以促进我国的城市化进程。这相应地要求传统二元社会保障制度的“城乡为界”逐渐改变为“产业为界”，基于一定的准入条件将有固定居所、稳定的工作单位和收入的农民工纳入城镇社会保障范围，促使这部分农民工实现完全的人口城市化。
但是，相对独立的社会保险项目只是提供了农民工进城务工期间的一些收入保障项目，虽然的确向流动性较大的农民工群体提供了一定的保障，但是缺乏使“市民化”程度较高的那部分农民工由农民转变为市民的机制，不利于人口城市化的进程。所以这种社会保险供给模式仍在一定程度上体现了城市的“本位主义”，不能从根本上解决农民工的社会保障问题。直接扩面的社会保险供给模式虽然是从以“城乡为界”到“产业为界”的一大突破，但是也没有很好地处理促进农民工实现人口城市化的问题。它虽然提供了和城市居民相近的社会保险项目，但是缺乏户籍制度改革与之相配合，大部分参加直接扩面社会保险项目的农民工也不能顺利实现城市化。一个突出的表现就是和户籍制度紧密结合的社会救助和社会福利项目并没有向他们扩面。
四、农民工社会保障制度出路
农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。
1、加强农民工参保意识
从法律的角度出发，对“农民工”这一特殊的群体进行“定位”， 确立农民工的法律地位和相应的权利义务。为进程务工的农民的社会保障提供坚实的法律基础，真正做到有法可依。国家应尽快出台《农民工社会保障法》、《社会保险法》、《工伤保险法》、《失业保险法》等法律、法规、政策，为农民工社会保障的发展提供法律保障。“修订社团组织条例，允许、支持、帮助农民工成立自己的组织，为农民工成立自己的维权组织提供政策引导、组织指导、法律援助。”在建立健全社会保障体系的同时，必须加强社会保障行政监督、社会监督和管理机构的内部监督，健全基金监督检查的正常机制，保证各项法规、政策的贯彻实施，真正把法律、法规、政策落到实处。同时，社会保险法不仅能够明确规定受保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件以及待遇标准，而且规定社会保险机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及提供社会保险待遇的义务和责任，规定社会保险机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救济的职能等问题，因而对于国家和受保险人都具有约束力。而政策就不具有法律的以上特征，容易受国家政治、经济等情况变化的影响。我国的政治制度和观念体系是以国家权利为核心，由此造成的弊端是，国家权责的不统一，即国家作为社会生活事务的权力主体，拥有支配权，它在行使这种权力时无须征得社会成员的同意，但当国家对社会生活事务的安排出现错误，造成损失时，责任又由社会成员来承担，因为国家本身是没有责任能力的，它用于纠正错误、弥补损失的所有财力、物力、人力均取之于社会成员，并且无须取得社会成员的同意。要求根本上解决农民工的权益保护问题，关键需要进一步完善法规，强化法制维护。
2、解决各部门的顾虑
适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险。将农民工纳入社会保障体系，一方面是由社会保障的公平属性所决定的。我国宪法规定了公民的社会保障权利，劳动法规定劳动者享有社会保障权利，农民工在用人单位与其他职工同样劳动，作为劳动者也必然应依法享有同样的社会保障法定权利。另一方面，农民工社会保障又不单纯是保障问题，还涉及我国城镇化和“三农”问题。据有关专家估计，未来20年我国将进入城镇化高速发展时期，城镇人口年均增长1个百分比点，约合1700万人。但城镇人口自然增长远达不到这个水平，需要大量吸收农村转移人口，而农民工是最有可能成为城镇人口的潜在人群。如果农民工长期游离于社会保障体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，势必影响城镇化进程及其质量，也不利于农村人口向城镇转移和促进“三农”问题的解决。此外，随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移，农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显，农民亟须相应的保障措施化解老年风险。将农民工纳入社会保险也有利于提升企业人力资本竞争力，稳定生产技术骨干，确保人力资源的可持续供给。从现阶段保持我国国际竞争力的角度看，许多用人单位主要通过压低劳动成本（降低工资，减少社会保险费用等）参与国际竞争。但从中长期看，低成本优势不可能一直维持，长期压低劳动成本，忽视人力资本投资，既不利于劳动者发展，也不利于企业提升竞争力，更不利于国家的长远发展。
    综上所述，必须从城镇化和国家长远发展的战略高度，将农民工纳入社会保险，提供基本的社会保障。
3、农民工社会保障体系的完善
对于农民工社会保障制度体系构建还存在着较大的分歧和争论。主要有以下几种观点。第一种是“统一型”，即农民工的社会保障应纳入到城镇社会保障体系中。此种制度有利于城镇社会保险制度的平稳运行；地区之间、企业之间、群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程。同时，还有利于全国范围内建立基本统一的社会保险制度。现有的城镇社会保障系统已经比较成熟，与其重建一套制度，不如在改革城镇保险制度的基础上，分层、分类直接把农民工吸纳进入城镇保障体系，不但可以解农民工社会保障，而且有利于城市化进程，有利于社会保障制度的健康发展。
第二种是“独立型”，即建立新的农民工社会保障制度。任何一个群体社会保障机制的建立，都必须经历一个不断完善的过程，农民工社会保障制度刚起步就要与城镇职工一样，建立含养老保险、失业保障、基本医疗保险、大病医疗统筹、工伤保险等在内的较为完善的保障体制，其可行性必须认真论证。“如果盲目强行推行这种城乡接轨，很可能会增加企业和农民工的负担，反而成为农民进城务工就业新的‘门槛’，减少农民进城就业的数量，吃亏最终还是农民本身，这样的结果会完全出乎人们的初衷。”
第三种是“回乡”型，即把农民工纳人农村社会保障体系，农民工进城面临的是制度的壁垒与无奈，建立新的社保体系又意味着一种新的歧视，这两种保障模式无论理论上还是实践上都不具备可行性。要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。
农民工社会保障问题的解决并非一朝一夕的易事，它涉及到政治、经济、社会等多层次、多角度的问题，因此，解决农民工的社会保障问题应该循序渐进的有步骤、有计划的进行。简单的把农民工纳入城镇社会保障体系不仅未考虑到农民工流动性大的特点，而且未考虑到我国的实际国情，我国仍处于发展中国家，如果按照“一刀切”的模式，会给我国的财政带来不小的负担，不利于我国经济的再投入发展。与此同时，把农民工重新纳入到农村医疗保障制度中也是不合理的。我国工业化进程不断加快步伐，城乡一体化也是我国未来城乡规划的远景目标，而如今仍保持城乡社会保障制度的二元化必将会适应不了我国经济发展的新需要。此外，农民工虽然本质上归属于农民，但是农民工却在生存环境上面临前所未有的局面。农民工失去了土地对自身的保障，来到城市从事一些高危作业或者是繁重的体力活，遇到意外风险的机率将大大超过在农村的普通农民，而他们如果和普通农民享有同等的社会保障待遇显而易见远远不够农民工的需要。而重新为农民工建立起一套特有的适用于农民工的社会保障体系，无形增加了政府行政的成本，而且耗时长不能在近期化解农民工社保的矛盾。

结束语
　　 总而言之，农民工为城市的建设、为社会主义现代化建设作出了巨大的贡献，但是，他们的生存现状却有很多问题，其中，社会保险制度是一个重要方面。有了健全的社会保险制度，农民工就没有后顾之忧。因此。解决农民工社会保险问题刻不容缓，且任重而道远。

参考文献
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[9]翟峰，健全农民工社会保障制度的思考[J]，四川日报，2007（1）

致 谢
本文是在张俊老师悉心指导和大力支持下终于完成了。张俊老师以其严谨求实的治学态度、高度的敬业精神、兢兢业业、孜孜以求的工作作风和大胆创新的进取精神对我产生重要影响。在论文修改过程中老师不厌其烦的教导我，他对于公共事业管理的理解有许多独到之处，他对本专业的知识理解深刻，给我的感觉就如一本活百科全书，我将以他为我的榜样。从开始选题就教我怎么去完成一篇文章，真的十分感谢老师的细心教导。最后，再次对关心、帮助我的老师和同学表示衷心地感谢。

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题 目 农民工社会保障制度的进程、困境与出路
姓 名 柳萍
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