中外行政制度比较.doc

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日本财政转移支付制度研究及其对我国的借鉴
内容摘要：国家财政体制的主要内容是关于中央与地方之间财权、税收的分配问题。虽然各国的财政体制并不完全相同，但是在追求公平和效率方面，各国财政体制是有相似点的。我国在1994年建立了中央和地方政府之间的分税体制，但还有许多地方要完善。本文主要以日本财政转移支付制度为出发点，从财权与税收在各级政府之间分配的角度，分析我国财政体制存在的问题和解决方法。
关键词：财政转移支付制度 财权 税收
二战之后，日本作为一个中央集权制的国家，经济高度发展，但地区间发展不平衡也十分严重,日本为合理分配中央与地方的财政权，解决财政失衡问题，在发展经济的过程中,探索出了一套具有自己特色的、行之有效的财政转移支付制度。实行一级政府一级财政，各级政府只对本级政府负责，在财政集中制的体制下，做到了财政的分散使用。日本政府作为一个与中国有着深远文化渊源的近邻,它在转移支付方面的经验,对我们有着积极的借鉴意义。
一、日本财权现状
在日本，地方行政区域包括都道府县和市町村。他们直接接受中央领导，拥有自己的财政权。但是，日本和我国一样，是一个中央集权国家。在财政权上，中央主导全国财政，而地方的财权要接受中央的监督和指导。关于日本中央与地方财权的划分主要是取决于对征税权的划分。由于中央总揽财政大权，所以中央征税多，支出少，而地方征税少，支出多。作为中央税收的国税包括法人税、酒税、专卖收入税等等，占到全国税收的65%，其余的税收集中于地方税中比较分散的税收。对于一个中央集权的国家而言，财政集中于中央能够保证中央财政的主导地位，便于中央从宏观上调节和控制经济的发展。可是，财权过度集中大大限制了地方的自主权。税收取之于民，用之于民。最了解民众的需要、最深入民众生活的是地方政府，财政费用的大部分用于发展地方事业。以1992年日本财政支出为例，国家净支出占40%，地方占60%。
为了解决日本地方行政区域财政问题，增加地方财源，提高地方政府的自主性，鼓励地方行政事业发展，日本根据本国现状，采取了财政转移支付制度。目的便是为了扭转财政支出以地方为主、收入集中于中央政府的局面，使得中央政府财政收入中的相当一部分要转移该地方政府，以支持和保障地方政府履行职责，及时向民众提供必要的公共服务。
二、日本转移支付制度的具体内容
日本财政转移支付制度有三种方式，它们分别是地方交付税、国库补助金和地方让与税。
地方交付税形成地方政府的一般财源由地方政府自主支配，中央政府不加任何附带条件。它的主要目的是谋求财源的均衡化，保障地方行政计划的正常执行，保障公民公平地享有政府公共服务，促进地方自治宗旨的实现,强化地方政府的独立性。地方交付税来自于国税中的法人税、酒税、消费税、烟税等高额税收。交付税额占到地方支出的比例为21.8%。交付给地方后就可以由地方最为一般财源或内部财源进行使用。
国库补助金是中央政府指定支出方向和附加支出条件的资金，它是中央支出通过地方政府来实现的。这是一种国家根据自由意志提供给地方的援助，所以既包括奖励性的补助，又有弥补地方财源不足的补助金。国库补助金的主要目的是确保全国在重要行政服务上的一定水平，实现财政资金有计划、重点的投入，鼓励和促进地方政府从事一些新型行政事务或难度较大的行政事务，支持地方政府的救灾等特殊财政支出，确保地方财政的正常运营，支付地方政府代行中央行政事务的费用。
地方让与税原属于地方税的税源，因税制改革等原因而作为中央税加以课征,但为了维护地方利益，将该部分收入按照一定的标准返还给地方政府。所以地方让与税可以算是地方本级的收入，只是税收先要从地方进入国库，然后再返回到地方。我认为地方让与税会相应降低税收的使用效率。当地方财政在面临紧急突发事件时发生资金的不足，如果补助金按法律规定进入循环分配，那么造成的损失会增大。所以，有必要将国库补助金直接纳入地方财政的使用中，而不必进入国库。
日本的财政转移支付的根本原则是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准之上的公共基础设施建设。地方政府利用有限的地方税，负责其范围之内的行政事务，其中都道府县政府负责港湾，市町村政府负责消防、城市规划、公共卫生、住宅等与居民日常生活密切相关的事务，并且将国库补助金用于中央负责的公路、河流等地方行政事务。第一次实行转移支付制度后，中央政府和地方政府的财源分配比率变为5：5，最终通过第二次的调整，财源比率变为3：7，与税收比趋于对等。地方政府有足够的资金落实经济发展计划。从这个意义上看，财政转移支付制度是地区政策的最基础和最重要的政策手段。
三、转移支付制度对我国的借鉴
我国的公共财政体制是1994年建立的以分税制为基础的分级财政体制。到现在我国政府间转移支付已具相当规模，对促进欠发达地区经济社会的发展,维护国家机关的正常运转,推进农村税费改革等发挥了重要作用。但是也存在着许多不足之处，例如转移支付的目标不够明确。财政应该为各地区提供基本的公共产品和公共服务,为构建和谐社会打下坚实基础。另外，转移支付总体缺乏规范性。一是相关立法、制度规范工作滞后,对转移支付资金的监督缺乏法律基础；二是我国转移支付资金分配和使用中缺乏透明度,人为因素很大。虽然日本的国情和我国不同，但是日本的财政转移支付制度对我国的财政体制有以下几点借鉴：
第一，我国的分税制要进一步明晰政府间事权划分。一方面要做到“不越位，不缺位”，避免以前严重的越位现象，例如企业亏损补贴；对尚不到位的职责，要加大扶持力度，例如社会保障和义务教育。另一方面要明确中央与地方之间的事权优势，把更多的财权交与地方，因为地方比中央更具有优势，同时，二者要彼此独立行使职责，分权制衡。
第二，逐步建立规范的转移支付制度。转移支付制度的建立是一个漫长的过程，不能急于求成，要循序渐进。我认为要建立规范的转移支付制度，首先要进一步简化转移支付形式，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。其次要加强专款管理，建立严格有效的专款拨款监督体系，以确保专款能够专用。再次要继续完善过渡期转移支付办法，逐步规范技术方法，从而建立起激励和约束机制。最后进一步加大过渡期转移支付规模。日本转移支付体制的一大特点就是科学规范。日本政府通过立法确定了地方交付税的总体规模，并且根据经济状况适时调整，这就减少了转移支付规模的随意性，同时也增加了转移支付规模的弹性，使转移支付与经济发展水平相协调。
第三，建立政府间财政关系法律。日本的转移支付制度由相应的法律对其进行了规范，日本的政府监事权划分有明确的法律界定，地方交付税、国库支出金与地方让与税都有相应的立法。因此，在计算地方交付税、分配国库支出金时有客观的依据，这就大大降低了人为因素干扰造成的资源配置扭曲，使得国家财政分配更为科学、合理，也更容易把握。而我国的财政转移支付制度则缺乏相应的法规,其分配格局很大程度上取决于中央与地方政府间的讨价还价，尤其是专项拨款很大程度上取决于地方政府的活动能力，转移支付随意性大，很难真正起到平衡财力、公平分配的作用。在市场经济条件下，市场主体多元化、利益多元化，这更需要我们健全财政法制，严格规范国家各级政府的财政活动。既然我国中央和地方财政关系应具有的基本框架和应遵循的一般原则已经比较明确，财权与支出的划分已经比较清晰，各级的财政责任必须以法律形式确定下来。通过政府间财政关系的法制化，是我国的财政收入与支出走上良性轨道。
总之，借鉴日本的成功经验，我国需要建立一种中央与地方责任明确的、由中央补贴地方的财政体制。
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