中国养老保险制度的问题分析.doc

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中国养老保险制度的问题分析

[摘 要] 我国的养老保险制度正在发挥重要作用，但仍存在不少问题，主要有：公平疏漏、替代率刚性、对象群体膨胀、欠费现象普遍。这些问题应充分重视并早日解决。
[关键词] 养老保险；制度；问题；改革

养老保险是我国正在建设的多层次的社会保障体系的重要组成部分。1997年7月，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，社会养老保险工作进入了正规化和法制化的阶段，各项工作在探索中进行。1999年，中国社会科学院社会学所为了解城市居民对我国社会经济发展状况的看法，要求被调查者根据自身利益得失情况就我国目前进行的9项改革作出判断，统计结果显示，人们对“社会养老改革”预期最高，远远高于医疗改革和国有企业改革。而实际结果也没有辜负人们的预期，据《人民日报》2001年12月13日报道，到2001年10月，养老金社会化发放率达到97%，领取养老金的企业离退休人员达到3100多万人，养老金按时足额发放率保持在98%左右。可以说，新型的社会养老保险制度在保障离退休职工生活，维护社会稳定，推进社会主义市场经济体制改革等方面发挥了重要作用。但是，由于实施这一制度所处的特殊的国情和时期背景，各方面问题在所难免。对这些问题进行分析，探寻其症结所在，有利于使这一制度在改革中进一步完善，在国计民生方面发挥更积极作用。
一、公平疏漏。包括养老保险在内的社会保障制度体现着政府对社会成员的责任，其目的是弥补市场经济自发作用所带来的缺陷，社会公平是其关键原则。然而，养老制度转换带来的问题是社会成员之间的代际不公平。我们在改革前实行的是完全的现收现付制，以“以支定收”为原则，根据一段时间要支付的受益人养老金支出，来确定向在职养老保险参与人所在企业收取养老保险的费率，由此实现了收入的代际转移，在职职工为上一代人支付养老金，自己的养老金则由下一代人支付。我们现在实行的是“社会统筹”和“个人帐户”相结合的养老保险制度，这一制度的后半部分即“个人帐户”是一种储备积累制，是以“以收定支”为原则，职工在职时将收入的一部分积累下来，存入个人帐户，退休后按月领取。我们现在实行的统帐两者结合是一种部分积累制。经济学上已经证明，在由现收现付制向储备积累制转换时，至少会有一代人的利益受损。我们今天在这项改革中实行“老人老办法，新人新办法”，使正在工作的这一代职工，不仅要为已经退休的上一代人缴费，还要为自己未来的养老金向“个人帐户”缴费，而等到他们退休后，下一代人不再以现收现付制的方式对他们予以负担。所以，在这一过程中，他们多承担了一代人的经济负担，成为利益受到损害的一代社会群体。所以说这种制度设计本身没有实现“帕雷托最优”，没有充分体现社会公平的原则。这也是目前养老保险金紧张，“个人帐户”空帐达近2000亿元的主要原因。
除此之外，还存在其它的不公平现象。例如，某些地方为了片面追求所谓养老保险覆盖面，实行“低门槛政策”，对新参加养老保险的私营和外资企业在缴费上给予“低标准”待遇，以此吸引这类企业尽快参保，这样做的严重后果是增加了国有和集体企业的负担，造成了企业间的不公平。当然象这类不公平现象不是制度设计本身的问题，而是操作层面的问题。
二、替代率刚性。我国职工养老金的过高的工资替代率是计划经济的产物。在改革开放前，职工的工资很低，基本上相当于生活费，为了离退休职工的基本生存，只能实行高的工资替代率，全国平均水平在80%以上。长期以来，职工工资绝对数变化不大，从1952年到1978年职工实际工资年均增长仅为0.38%，这一高替代率也不成经济问题。改革以来，职工工资水平不断提高，恩格尔系数不断降低，但水涨船高，退休养老金绝对数也同时增加，退休金的工资替代率没有随着恩格尔系数降低，而是基本保持不变，形成了一种“替代率刚性”的奇怪现象，某些地区替代率甚至高达120%，出现离退休金高于在职职工工资的情况。客观上讲，替代率的这种刚性，是一种假性刚性，不是经济现象内在的必然，有更多的人为因素，从根本上讲，养老保险应是最基本的社会保障，以维持离退休职工的基本生活为目的，但是我们却将更多的“社会福利”的理念投射于其中，使职工的离退休金等于养老保险金加上社会福利，而且后者在其中占的比率越来越大。很高的工资替代率使养老金在绝对数上居高不下，增加了政府和企业的负担。这也是目前养老金紧张、个人帐户空帐的另一大原因。特别是国务院决定从1999年下半年开始大幅度提高城镇离退休职工的离退休金，虽然，对宏观经济调控而言，这一办法有利于扩大内需，但对于养老基金而言，却使许多省市的年度收支赤字大量增加。
三、对象群体膨胀。目前我国职工退休的法定年龄要比世界上其它国家低，美英德日澳等国家的男性退休年龄为65岁，OECD国家平均为男64.5岁，女62.9岁，我国为男60岁，女55岁。庞大的就业人口下的低退休年龄，结果必然存在一个庞大的养老保险金发放的对象群体。1952年，全国退休人员只有2万人，开支费用仅1千多万元；1996年，离退休人员增至3135万人，退休金支出为1080亿元。而近年来，提前退休职工的大量增加，使这一对象群体急剧膨胀。提前退休的职工大部分是违反国家政策规定的，是企业与个人在经济利益驱动下的“合谋行为”：对于企业而言，可以“减员增效”，减少富余人员，减少工资支出；对于个人而言，与其在职不能领足额工资，不如退休领取保险金的同时再谋取另一份职业，于是，企业将包袱甩给社会，职工侵占社会利益来实现个人利益。例如1998年一年借行业统筹下放之机，违规提前退休的就有26万多人，占当年退休人员总数的17.4%，个别省份高达40%。这样，带来一个可笑又可悲的现象是，我们国家的退休队伍年轻化。劳动和社会保障部在一些城市的调查中发现，参加养老保险的退休人员平均年龄只有53岁。带来的社会结果，一方面是劳动力资源的大量浪费，另一方面是使得养老保险基金入不敷出。近几年，养老保险收支缺口逐年扩大，由1998年的100多亿增加到2000年的400多亿元，当期收不低支的省份已达24个。我国的现行退休年龄是在建国初期制定的，当时人均预期寿命只有42岁，而一般国际惯例是退休年龄应随平均预期寿命提高而推迟，从而使工作时间大大高于养老时间。今天我国的平均预期寿命大大提高，但是我们的退休年龄不仅没有提高，在实际执行中，反而与平均预期寿命反向变动。
四、欠费现象普遍。以理论上讲，社会保障制度改革是企业改革和创建现代企业制度的配套式改革，通过企业保障特别是养老保险社会化，可以使企业减轻负担，降低生产经营成本，提高企业经济效益。但现实中，企业的保险缴费负担很重，养老保险平均为22%，医疗保险6%，失业保险平均2%，许多企业苦不堪言，在社会保险与企业效益之间形成一个恶性怪圈。企业效益差，迫切需要社会保险为中心的配套改革，而社会保险制度的建成又需要企业的资金支持。在实际收缴工作中，企业之间互相攀比的现象也大量存在；一些传统行业的大型企业，亏损严重，效益很差，欠费很多，而恰好是这类企业离退休人员更多。而那些效益好的企业，特别是年轻的企业，新兴的企业，他们的离退休职工很少，让他们缴纳养老保险，他们感觉是在养别人家的离退休职工，感觉自己的经济利益受到侵蚀，缺乏一种长期的宏观的社会保障意识。结果是，有钱的企业不愿缴，无钱的企业缴不起，造成了不少地方欠费单位大量存在。例如2000年某市欠缴养老金单位达8539家，占参保企业总数的60%。据劳动和社会保障部统计，到2001年6月底，全国企业欠缴的社会保险费高达386亿元，欠缴千万元以上的大户有230家，这其中大部分欠缴的是养老保险费。《北京青年报》2000年11月16日报道，全国有15个省市拖欠基本养老保险费达10亿元以上，占到全国省级单位数的一半，这主要是由企业欠费造成的，其中欠费1亿元以上的大型企业被通报批评。针对这种情况，国务院要求，不按规定交足社会保险费的企业，不能提取利润作其它用途。有关部门也通过办培训班等形式，重点督促收缴，取得了一定效果。

国家统计局统计资料显示，2000年中国60岁以上的老年人口占总人口的比重已经超过10%，按照国际通用的标准，中国已经成为老年型国家，中国在职职工与退休职工的比率，已经从1978年的30.3:1下降为1998年的3.4:1。随着时间的推移，中国社会的老年化程度会进一步加深，需要社会赡养和照顾的老年人和退休职工势必越来越多，社会养老保险工作的责任会更大，任务会更艰巨，如何进一步解决改革中出现的相关问题，已经越来越引起政府和社会各界的关注。

参考文献
[1] 汝信等：《2000年：中国社会形势分析和预测》，社会科学文献出版社，2000年版。
[2] 张左己：《关于社会保障体系建设的有关问题》，《劳动保障通讯》，2001年第7期。
[3] 景天魁等：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，《社会学研究》，2000年第6期。
[4] 左学金：《面临人口老龄化的中国养老保障》，《中国人口科学》，2001年第3期。

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