专题7.2-政府转型与治理.pptx
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1、专题7.2 政府转型II:分权与治理Part1 政府政府转型的理论转型的理论视角之一:视角之一:中国式分权中国式分权Part2 政府政府转型的理论转型的理论视角之二:视角之二:公共财政效率公共财政效率Part3 新新公共管理运动与良政治理公共管理运动与良政治理Part1 政府转型的理论视角之一:中国式政府转型的理论视角之一:中国式分权分权我国财政体制改革回顾我国财政体制改革回顾财政分权理论财政分权理论中国式分权及其代价中国式分权及其代价一、我国财政体制改革回顾新中国成立以来,我国经历了三次财政体制改革。每次改革,中央政府为了实现改革目标,都通过放权让利来调动地方的积极性,这一措施使中央和地方财
2、政关系发生了明显变化。三次财政体制改革:a 计划经济下的集权式财政体制 b 分灶吃饭财政体制 c 分税制财政管理体制的建立 计划经济下的集权式财政体制 新中国成立以后,为解决重工业资金密集和我国资本稀缺的矛盾,为重工业发展筹集尽可能的资金,我国构建了高度集中资源配置制度的计划经济体制,并在此基础上形成了中央集权式财政体制。集权式财政体制的基本特征是高度集中、统收统支,地方政府收支支配权和管理权很小,并不构成一级独立的财政主体。然而,在中央集权计划经济体制下,由于信息和监督问题难以克服,全社会投资领域存在严重的预算软约束问题,最终导致全社会生产效率低下,人民生活水平普遍较低。分灶吃饭与财政承包制
3、从1980 年开始,我国将更大一部分企业下放到地方政府,并于1992 年确立“社会主义市场经济体制”的改革方向。在这一市场化的改革过程中,财政体制也逐步从中央集权式财政体制转变为一种相对分权化的制度安排。在这种制度安排下,中央和地方各自拥有自己的财政收入,地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。分税制改革的建立 1994年的分税制改革,基本遵循了财政分权的基本原理,在确定中央和地方事权的基础上,依据事权和财权相结合的原则,按税种划分中央和地方财政收入,并制定了过渡期转移支付管理办法;税收管理体系也首次出现了分权化,由国税和地税机关分别负责征收中央税、共享税和地方税;财政分权更
4、加制度化、透明化,从而初步构建了比较规范的分权财政管理体制。政府间事权的划分:a 属于国家全局利益的公共项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹协调的事务,应由中央政府负责,其经费由中央政府承担 b 由地方政府具体负责实施的社会事务和地方性公共产品应由地方政府来承担 c 对具有跨地区“外部效应”的社会事务和公共项目与工程,中央政府应在一定程度上参与 d 调节地区间居民间的收入分配,主要是中央政府的职责政府间财权的划分:a 政府间收入的划分 税收是政府收入的主要来源,因此政府收入的划分所涉及的主要是税收在政府间的划分。b 政府间财政支出的划分 财政支出的划分是以事权的划分为依据的,公共产品收益
5、范围的差异和事权的划分决定着支出责任的划分。分税制:一场未完成的改革财权与事权不对称转移支付不科学基层辖区财政困境分税制以来最重要的税改营改增根据国务院的部署,自2016年5月1日起,在全国范围内将金融业、房地产业、建筑业和生活服务业等全部营业税纳税人纳入“营改增”试点,确保所有行业税负只减不增。这是自1994年分税制以来,中国22年来最重要的税制改革。此次“营改增”涉及的试点企业有1100多万户,试点企业的税收规模超过19000亿,2016年减税金额将超过5000亿元,减税的力度是空前的。根据广发证券今年4月发布的数据,自2009年以来,建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四大行业增加值占G
6、DP比重至少达到30%以上,已经成为国民经济的支柱产业。营改增重新划分中央和地方财政收入因为营业税合并到增值税之后,按照目前的增值税共享比例(中央75%,地方25%),地方财政收入将面临更大缺口,地方财权和事权不匹配的矛盾更加突出。所以,营改增牵一发动全身,它的改革,必定牵扯到其它税种的改革,也牵扯到整个财税体制的改革。因此,营改增的全面推进,实际上标志着以营改增为起点,重新构建中央和地方政府财政收入关系的改革序幕已经拉开,其他税种的改革必须及时跟进,这就是营改增对整个财税体制乃至经济体制改革的重要影响。过渡方案:中央地方“五五分成”目前增值税为中央地方共享税,目前按75%、地方25%的比例分
7、配。由于地方财政长期依赖土地出让收入,在去库存压力愈发增加的情况下,已经承受着较大压力了,业内此前表示,如果营改增,增值税的中央、地方分享比例仍维持75:25不变,地方的财政收支将会“雪上加霜”。国务院印发营改增后央地收入分配过渡方案,提出以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。方案明确指出,中央分享增值税的中央分享增值税的50%,地方,地方按税收缴纳地分享增值税的按税收缴纳地分享增值税的50%。二、财政分权理论:集权还是分权?第一代财政分权理论:地方政府为什么会存在?财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性,弥补新古典经济学原
8、理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的,即解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品,实现社会福利最大化,从而论证地方政府存在的合理性和必要性。主要的理论模型:蒂伯特(蒂伯特(Tiebout)“以足投票以足投票”理论理论 特里西特里西“偏好误识偏好误识”的分权理论的分权理论 马斯格雷夫(马斯格雷夫(Musgrave)的分权思想)的分权思想 奥茨(奥茨(Oates)的分权定理)的分权定理 蒂伯特(蒂伯特(Tiebout)“以足投票以足投票”理论理论蒂伯特的假定:蒂伯特的假定:a 政府的活动不会产生外部性;b 人们是完全流动的;c 人们对于每个社区的公共服务和税收情况了如
9、指掌;d 存在着足够多的社区,每个人都能找到满足其公共服务需要的社区;e 公共服务的单位成本不变,这就意味着,如果居民的人数翻番,那么总成本也将翻番;f 公共服务用比例财产税来筹集;g 社区可以颁布排他性区域规划法禁止土地用于某些用途的法律。特里西特里西“偏好误识偏好误识”的分权理论的分权理论以往的分权理论由于把中央政府放在最优的环境下来进行分析,而没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好,从而错误地把自己的偏好强加于全民头上的可能性。特里西通过数学模型证明,如果一个社会能够获得完全的信息,并且经济活动也是完全确定的,那么,由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差异的。但是,
10、社会在经济活动中并不是完全具有确定性的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好,而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚,那么,中央政府在提供公共产品的过程中就会发生偏差,公共产品不是提供过多,就是提供不足。在此情况下,回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。马斯格雷夫(马斯格雷夫(Musgrave)的分权思想)的分权思想 马斯格雷夫在财政理论与实践中提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。他认为,要建立一个有效的多级财政体制,首先必须解决财政社区最佳规模问题。最 佳 社 区 规 模 的 设 置 必 须 综 合 考 虑 以 下 两 个 因 素:一个是在既定公共服务水平下分担成本递减的有
11、利条件;二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。马斯格雷夫分析了既定服务水平下最佳社区规模的选择,以及在既定社区规模下最佳服务水平的选择等两种情形。在此基础上,他将最佳社区规模和最佳服务水平两因素结合在一起,提出了财政社区的的最佳结构模型。奥茨(奥茨(Oates)的分权定理)的分权定理定理建立的认识基础定理建立的认识基础:a 越是低层级政府,越易于了解和处理当地居民对于公共服务的偏好信息。b 下放公共服务职责能够提高低层级政府的责任心,也便于当地居民对于地方开支和地方官员的监督。c 服务职责的下放是保证许多公共项目得以有效管理的重要条件。d 服务责任的下放有利于发挥地方政府的革新精
12、神。第二代第二代财政分权财政分权理论:理论:打开了政府的打开了政府的“潘多拉之盒潘多拉之盒”第一代财政分权理论的一个潜在假设就是地方政府是公共利益的守护者,会尽一切可能实现社会福利的最大化。第二代财政分权理论认为政府追求的是自身预算最大化,而不是社会福利最大化。因此,如果不对政府的规模进行限制,政府就会不断增加对社会经济资源的榨取来扩大自身的规模,最终损害社会福利。但政府又是一个最大的垄断性机构,不存在比它更高的约束力量,因此唯一能够限制政府规模的办法就是在政府内部进行分权,通过政府内部各级政府间的竞争,创造出一种类似于市场的预算约束机制。公共选择学派三、中国式分权钱颖一等(Qian and
13、Roland,1998)较早提出了“中国式分权”(Fiscal Decentralization,Chinese Style)概念,认为中国式分权主要是指中国分散化的财政体制。Blanchard and Sheleifer(2001)将中国的政治集中和经济分权结合在一起,强调了中国与俄罗斯等国政治体制的不同激励。当前,对中国式分权的内涵的一个共识是,中国分散的财政体制和集中的政治管理体制的紧密联系。从更宽广的视角看,是中国经济改革先行、政治改革滞后的渐进道路的一个表征。中国式分权的本质:为晋升而竞争“自上而下的标尺竞争自上而下的标尺竞争”主要通过政治激励来实现:主要通过政治激励来实现:一是以G
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