海合会国家参与全球气候治理的进展、意义与局限.pdf
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1、72海合会国家参与全球气候治理的进展、意义与局限穆春唤内容提要:随着全球气候危机的加重以及气候议题在国际政治中的重要性显著上升,海合会国家正在提升对这一国际事务的参与力度。国际社会的压力、海湾地区气候危机的加重、国际能源转型趋势以及全球去碳化努力所提供的新发展机遇等综合因素构成了海合会国家气候行动的背景。目前,部分海合会国家已经做出了实现净零排放的承诺,各国还利用或通过相关国际机制以及气候外交手段等来彰显其在全球气候治理中的作用。海合会国家的气候行动既对推动全球气候治理进程起到了积极作用,也促进其维护自身利益。由于能源利益以及减排困境等因素的干扰,海合会国家气候行动仍存在明显的局限。关 键 词
2、:海合会;阿拉伯国家;气候变化;全球气候治理 作者简介:穆春唤,博士,上海市现代管理研究中心公共管理研究所助理研究员,研究方向为中东国别与区域问题。(上海,200052)中图分类号:D81 文献识别码:A 文章编号:2097-2733(2023)05-0072-20人类活动影响气候变化、气候风险加剧等非传统安全挑战已成为全球普遍共识。自 1972 年的联合国人类环境会议开始,气候治理被提上国际政治议程。在此后的几十年中,联合国气候变化框架公约(以下简称气候公约1992 年)、京都议定书(1997 年)以及巴黎协定(2015 年)等重要协议的陆续签署均标志着气候政治演进过程中的关键节点,气候变化
3、已发展成为一项重要的国际政治议题。其中,巴黎协定提出了将全球平均气温升幅控制在工业革命前水平以上 2之内,并努力使这一数字不超过 15的目标。同时,气候风险超越国界,气候治理必须基于全球合作,各主权国家在合作采取气候治理行动方面负有不容推卸的责任。众所周知,气候议题对国际能源市场的影响巨大,然而,海湾阿拉伯国家合作委员会(以下简称“海合会”)国家作为全球主要的产油国一直【全球治理】SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 72SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 722023/10/18 16:22:472023/10/18 16:22:
4、4773海合会国家参与全球气候治理的进展、意义与局限对该项国际议程存有极大疑虑,甚至采取了部分干扰行动,但这并不意味着海合会国家是全球气候治理进程中的局外人。事实上,这些国家逐渐成为这一全球公共事务的谨慎参与者。a一、海合会国家参与全球气候治理的背景(一)国际社会的压力国际气候制度从“共同而有区别的责任”原则向“共同责任”原则的变化,使海合会国家面临参与全球气候治理行动的压力。考虑到发达国家在排放问题上负有主要历史责任,而发展中国家不仅排放的历史责任较小且综合治理能力不足。为彰显公正性,从 1992 年气候公约签署开始,国际气候制度就坚持“共同而有区别的责任”原则,即要求发达国家缔约方率先采取
5、行动应对全球气候变化及其不利影响。b1997 年,京都议定书第十条确认了这一原则,要求发达国家提出明确的减排承诺,但没有规定发展中国家也必须履行相同标准的责任。c然而,随着“后京都时代”国际气候协议谈判的展开,发达国家逐渐开始以“国家自主贡献”(NDCs)衍生出的气候雄心政治为理由,模糊国家类型划分标准,不断要求发展中国家承担起更多的气候治理责任。此外,部分非政府组织发布的有关各国气候行动的报告和数据,往往会对在气候行动方面落后的国家造成不利的舆论影响。海合会国家是世界主要的石油和天然气生产国,同时,其二氧化碳排放量约占所有阿拉伯国家总排放的一半,因此,其所承受的气候行动压力有不断增加的趋势。
6、da John Calabrese,“Transatlantic Climate Action in the Gulf and Great-power Competition,”July 27,2021,https:/www.mei.edu/publications/transatlantic-climate-action-gulf-and-great-power-competition,访问日期:2022 年 9 月 15 日。b 许健:气候正义视阈下的“适应”制度考察,载南开学报(哲学社会科学版),2020 年第 1 期,第 6468 页。c 董亮:“碳中和”前景下的国际气候治理与中国的政
7、策选择,载外交评论,2021 年第 6 期,第 137 页。d Suzanne H.Hammad,Mohammad Al-Saidi,Esmat Zaidan,“Beyond the Pledges:Reflections on Sustainability Transitions in the Gulf Cooperation Council(GCC)Region,”Development in Practice,Vol.29,No.5,2019,p.540.SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 73SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.in
8、dd 732023/10/18 16:22:472023/10/18 16:22:4774区域国别学刊 2023 年第 5 期(二)海湾地区的气候危机形势海湾地区生态环境非常脆弱,是受全球气候变化影响的重灾区。a阿拉伯半岛是世界上最干旱的地区之一,该区域没有永久性河流和湖泊,淡水资源匮乏,且极易受到气候变化对淡水资源的进一步影响,局部地区夏季温度可达 50。整个半岛正在迅速荒漠化,极端天气频繁发生。2021 年,海湾地区遭遇创纪录的热浪袭击。气候变化引起的海平面上升还将使海湾地区的海岸线和海洋生物受到影响。就受影响的陆地面积和湿地百分比而言,卡塔尔已成为全球受海平面上升影响最严重的 10 个国
9、家之一。b此外,气候变化引发的水资源进一步短缺、土地严重退化等问题还会加剧粮食危机。多年来,海合会国家采取了各种措施来提升对气候环境变化的适应性,包括发展海水淡化技术、进口食品和对外国农用地进行直接投资等,但趋于恶化的气候环境仍然严重挑战着国家安全。例如,由于气温上升导致地下水盐度的升高和淡水水平的下降,这不仅会直接威胁水安全,还会降低该地区至关重要的海水淡化厂的工作效率。同时,越来越多的城市及地区将因难以承受的高温而不再适合居住。因此,全球气候治理的目标在很大程度上契合海合会国家的气候利益。(三)国际能源市场的变化趋势多年来,海合会国家一直因担心全球气候治理议程会严重损害其石油利益而对此多有
10、抵制。然而,近几年来全球正在加速驶入能源转型的快车道;“绿色复苏”已成为引领世界经济走出疫情阴霾的重要指导理念,欧盟、中国和美国等世界主要经济体都在加快新能源和绿色经济的布局;相关投资和技术研发增长迅速,更大规模地投资绿色经济将是推动全球经济企稳回升的重要动力,能源转型已经越来越成为国际社会的共识,化石能源在国际能源市场中的地位将被撼动。各类报告也都预告了化石燃料消费的悲观前景。c欧佩克做出评估,全球石油需求将a 汪波:气候变化政治对海湾国家的影响,载阿拉伯世界研究,2012 年第 3 期,第 108 112 页。b Lolwah Al-Khater,“Small States and Cli
11、mate Change:The Case of Qatar,”September 30,2020,https:/www.wilsoncenter.org/article/small-states-and-climate-change-case-qatar,访问日期:2022 年 9 月 16 日。c 国际能源署(IEA)2021 年 5 月报告2050 年净零排放:全球能源部门路线图指出,全球如果要在 2050 年实现净零排放,就必须在 2020 年的基础上减少 55%的天然气消费和 75%的石油消费,并停止一切新油气项目的开发。英国石油公司(BP)2020 年 9 月发布的新版BP 世界能源
12、展望提出,未来30 年全球能源系统将会向多元结构转变,以适应低碳发展趋势。SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 74SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 742023/10/18 16:22:472023/10/18 16:22:4775海合会国家参与全球气候治理的进展、意义与局限在 2040 年达到峰值,此后会保持长期平稳。a早在 2014 年国际油价就曾大跌到每桶 40 美元,并陷入低位平衡状态。虽然 2022 年俄乌冲突爆发后,国际能源价格出现飙升,对石油和天然气的新投资也有所增长,但全球能源转型的总体趋势很难逆转,海合会国家不
13、得不正视这一发展趋势。(四)全球低碳转型中的新机遇全球低碳转型过程中所孕育的发展前景增强了海合会国家应对全球能源变革和参与全球气候治理的意愿。事实上,海合会国家在发展可再生能源方面有着得天独厚的优势条件。位于全球阳光带中心的海湾地区拥有世界最高的光照量,太阳能发电厂每年可满负荷运行 17501930 小时。b 20082018 年,沙特阿拉伯(简称“沙特”)、阿拉伯联合酋长国(简称“阿联酋”)、科威特和卡塔尔已完成的可再生能源项目的总融资需求达 1550 亿美元。c这四个国家还共同计划在 2030年前将太阳能产量提高到占全球总容量的 15%左右。d同时,由于拥有生产蓝氢所需的石油、天然气等化石
14、燃料,生产绿氢所需的太阳能和风能以及投资氢能所需的充足资本,海合会国家在蓝、绿氢能源生产方面具有巨大的潜力。沙特正在规划一项价值 70 亿美元的绿氢项目,预计将于 2050 年建成,项目建成后年产能约达 120 万吨,这将是全球最大的绿氢项目之一。e阿联酋的阿布扎比国家石油公司未来年蓝氢能源产量也将达到 30 万吨,2021 年 9 月,该公司已向日本出口了第一批蓝氢能源。f发展可再生能源有望为海合会国家带来多重效益。其一,太阳能和风能将能a Jean-Francois Seznec,Samer Mosis,The Energy Transition in the Arab Gulf:From
15、 Vision to Reality,Washington,D.C.:Atlantic Council,2021,p.9.b Raed Kombargi et al.,“The Outlook for Renewable Energy in the GCC:Mostly Sunny with a Chance of Rain,”2018,https:/ 年 9 月 18 日。c Yagyavalk Bhatt,“Renewable Energy Deployment to Stimulate Energy Transition in the Gulf Cooperation Council,”
16、by Nandakumar Janardhanan,Vaibhav Chaturvedi ed.,Renewable Energy Transition in Asia,London:Palgrave Macmillan,2021,p.177.d Juergen Braunstein,Green Ambitions,Brown Realities:Making Sense of Renewable Investment Strategies in the Gulf,Cambridge,MA:Harvard Kennedy School Belfer Center,March 2020,p.1.
17、e 刘蕊:海湾各国正在抢占“氢”能源,载新能源科技,2021 年第 9 期,第 28 页。f Jennifer Gnana,Deena Kamel,“UAE to Become Major Player in Blue Hydrogen Market,”September 21,2021,https:/ 年 9 月 21 日。SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 75SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 752023/10/18 16:22:472023/10/18 16:22:4776区域国别学刊 2023 年第 5 期够部分替代天
18、然气和石油,满足海合会国家国内的能源消费需求。其二,可再生能源部门预计将创造超过 100 万个直接就业机会,可缓解因石油部门利润下降所造成的社会就业压力。a其三,培养新的对外经济增长点。沙漠能源倡议组织(Dii Desert Energy)2021 年的一项研究认为,海合会国家具有成为全球氢能源生产和出口中心的潜力,到 2050 年绿氢将能够为该地区创造超过 2000 亿美元的收入。b这意味着,在变化的国际环境中发展新能源将可能重塑海合会国家在国际能源市场中的新地位。其四,在相关技术需求的刺激下,海合会国家将有机会通过研发、创建大学和启动学术项目等成为最先进的可再生能源中心,从而建立这一领域的
19、全球领导者地位。c这些利好增加了海合会成员参与全球气候治理的信心。二、海合会国家参与全球气候治理的进展(一)提高气候承诺国际气候制度以气候公约为基础,同时由京都议定书 巴黎协定等一系列具有法律效力的国际气候协定共同构成。自京都议定书签订以来,国际气候制度开始对缔约方所应采取的行动提出了更明确的要求。巴黎协定确立了“自下而上”“国家自主贡献”及全球盘点的“混合多边主义”模式,创造了一个广泛的全球气候治理制度框架。d虽然发达国家等全球主要经济体仍应在减排方面负有重要责任,但巴黎协定也要求缔约的发展中国家采取应对气候变化的行动。截至 1996 年,海合会国家均已加入气候公约,并且先后签署了京都议定书
20、和巴黎协定等国际气候协议。因此,从法律层面来看,海合会国家都是全球气候治理的参与者,负有履约责任。依据巴黎协定的要求,它们需提交以及定期更新减排承诺,提出减排方案。20162019 年,海合会国家陆续提交了第一份“国家自主贡献”计划。从内容来看,海合会国家的减排目标普遍比a Dii and Roland Berger,The Potential for Green Hydrogen in the GCC Region,Dubai,May 2021,p.23.b Dii and Roland Berger,The Potential for Green Hydrogen in the GCC R
21、egion,Dubai,May 2021,p.4.c Yagyavalk Bhatt,“Renewable Energy Deployment to Stimulate Energy Transition in the Gulf Cooperation Council,”by Nandakumar Janardhanan,Vaibhav Chaturvedi ed.,Renewable Energy Transition in Asia,London:Palgrave Macmillan,2021,pp.161-183.d 周亚敏:全球气候善治与“绿色丝绸之路”,载当代亚太,2021 年第 5
22、 期,第 106 页。SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 76SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 762023/10/18 16:22:482023/10/18 16:22:4877海合会国家参与全球气候治理的进展、意义与局限较模糊,做出的减排承诺非常有限。随着美国和欧洲不断发起新的国际倡议,尤其是提出旨在促使发展中国家共同实现“碳中和”目标的“全球气候雄心倡议”,2020 年以来部分海合会国家开始陆续做出实现净零排放和“碳中和”时间的承诺。由此,海合会国家已经形成了更为清晰的气候行动目标(如表 1 所示)。表 1 海合会国家的气
23、候承诺国家第一份国家自主贡献第二份国家自主贡献提出时间气候承诺提出时间气候承诺阿联酋2016 年 9 月到 2021 年,清洁能源占能源总量的 24%2020 年 12 月截至 2050 年,实现温室气体净零排放阿曼2019 年 5 月在 20202030 年,温室气体排放增长比预期少2%2021 年 7 月截至 2030 年,温室气体排放量比预减少 7%巴林2016 年 12 月减少对石油和天然气的依赖2021 年 10 月截至 2060 年,实现温室气体净零排放卡塔尔2017 年 6 月支持缓解气候变化的国际努力2021 年 8 月截至 2030 年,温室气体排放量比预期减少约 25%科威
24、特2018 年 4 月基于本国的可持续发展计划和项目,与各国一道限制气候变化2021 年 10 月截至 2035 年,温室气体排放量比预期减少 74%沙特2016 年 11 月2030 年前,减少 13 亿吨二氧化碳当量的排放2021 年 10 月截至 2060 年,实现温室气体净零排放数据来源:笔者依据各国所提交“国家自主贡献”及官方宣布数据统计整理而成。(二)开辟多种路径提升和促进气候治理行动第一,参与国际气候治理合作。近年来,海合会国家更多地开始参与气候国际组织以及多边治理机制。在 2021 年 4 月的领导人气候峰会上,沙特和卡塔尔与美国、挪威以及加拿大等国联合创立了净零生产者论坛(N
25、et Zero Producers Forum)。总计占全球石油和天然气产量 40%的五国(加拿大、挪威、卡塔尔、沙特和美国)共同承诺制定务实的净零排放战略,部署碳循环经济、清洁能源发SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 77SJ00092885 区域国别学刊(2023第5期)7校.indd 772023/10/18 16:22:482023/10/18 16:22:4878区域国别学刊 2023 年第 5 期展以及开发碳捕捉和储存技术等,加快从依赖碳氢化合物向多样化发展的转变。a 2021 年 6 月,美国总统气候特使约翰克里(John Kerry)在访问阿联酋
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