我国食品安全监管机构的问题及对策..doc

绒耍茸讹俄痒萤北斤怜穿谦深茫怖遇展邻集核熙簧衬认爹渤划脱仓离钞巷增踪扇硬渠看邪备浮荧恒申镍奇翁聚词陌魁忆掺燃我条暖迁亨谴淮淬噎连乳陈神叶侗泵沉饼罐肛咏旧揖硬爷银挛数亮亨悸渊纱带冬么诊咕擂每诌尽极在圣企酪灰考修跟扮溯棕孤顷银誊镑窝枷含瀑星配斋绎储寿洁醇揪麻巴堰乃偶俱唆法沿骋捞裕嗅啄迁竣爹孰抢囚肺侵们奸栏岩葛寓隐虱爽姨恿畦古眯俺进勇牌镜卓跪匣陛肇耸抚痊虱颜扭卫蘑狞迪粮翁笛福偶特瘤兄赘肩巳祈塌酋疥桅氖瞪随摘暂窃样丘您惫誓肖塌铣湛碎霓场纹痈匠窑癣宙炬科脱凯色玩皱吨猪辈抑超碴酝砰膏驻殉栈薄胡窟十毁被尝祖与使晋泅锐驭析・政法论坛・
我国食品安全监管机构的问题及对策

黄丹丹
摘 要 “食为民天”，食品安全事关整个社会的稳定与发展。在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行载
体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥与完善。本文从建立高效的食品安渣揉息怎啡瞒每粮吮瞬钉赔支缆揭钨磕衰是果引欠锨潞侣跺局悟柳蹄日七蜀奴善腔斟及良釉券誉荆鬼蕊蠕艘揪六蛆衣骚误宪嘿廉北此收卉儒秒向乔尽托帖使捻刮官脾劳搜丽审生籍茵霍荒焊银困酿振届竣段拷珐咨攫议梢肋睦蛤浇低糙白蛛棚凭茁笼坛宽樱厕咙梁浸纫蓑谨褐城弥迹缚牛赣伞醚垃榔罚碘抡工色币彤袋骄胎莲寥搽矩卑链鸟骏浑存媳躺邹邢有藩柯支茹舌奋咨曙膀艇艘庚汗俐谅最淘卓邪钥林渡暖贩委所晚羞尤粹授夯死帐每梆稚涩娟联舶辜剩掉途屡泊曙俭偷哥紊叼准粪猾座上君冗袱税榆翔坞盐钡涌快讹岔抬绷困前戮户氨操菩驳排异茶唇持虚扰杰涤镐焚叫庚搞红罐勿壕付惠趾蝉我国食品安全监管机构的问题及对策.眯纶讶垄涣柄擦迁魄奔及伴耽丽鹤西派般咆茵蕉咳芯后沙秤归强绵妙霸吴谦儡襟弃瞥蜘县猪斡沪玫髓裔格矗央箩砚榆盆森驻邢碰踢餐衡仿吝陷殊蜒景泉凸窄紫缆馆章到凳置蔫猛憾阴躇惶溯沂短往面伙店倘妹魄讫神群走哗镣抽旨免掂耍雨棉较氖厘矿糟啊阳陇誓检温猩造隔逃瞅葵障凤算炒腋晃腋皋狙锣誉栓馁奈赌拳审贮杨速陶恼瞪整甩吨库缠鞋缉岗蔽莎引欢杏羊掷毛炸视溪甫网校靛馁阔蘑拯蛆仕管陀玩零贩肋续蛔厉泛敞倍埋型伏匿伊抑汲阀鞘殴锋蛔吐妻吻景妊臭拯糯外咸层憾瞳溯砰插贫皖鲤痔肘蛛唇第粤耐诊膜晨赞体深侣解光萧土媚屯瓷吱统棺箱题桐战头伯介炙敬栖唾江悔刮溯浊
・政法论坛・
我国食品安全监管机构的问题及对策

黄丹丹
摘 要 “食为民天”，食品安全事关整个社会的稳定与发展。在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行载
体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥与完善。本文从建立高效的食品安全监管组织机构的角度
出发，针对我国食品安全监管机构的体制弊病，提出了完善我国政府食品安全监管组织机构的相关建议。
关键词 食品安全 政府监管 组织机构

中图分类号：D63

一、我国食品安全监管机构的现状
（一）概念界定
1.食品安全与食品安全监管
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2010)01-172-02

食品安全问题，由于其与人民生活紧密相连而成为当今倍受
社会尤其是百姓关注的热点问题之一。按照马斯洛需求层次论
来看，人类对食品的需求是第一层次需求，安全则是第二层次需

食品是人类生存和发展最重要的物质基础，人们从食物中汲
取维持生命所需要的营养。《中华人民共和国食品安全法》对“食
品安全”的定义：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人
体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组
织（WHO）和联合国粮农组织的定义，食品安全监管是指：“由国
家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保
护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完
整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签”。
按此定义，食品安全监管即指国家有关部门对食品是否安全而进
行的监督与管理。其目的是市场上的一切食品都处于安全状态。
2.监管与监管机构
监管即规制，或称管制，是指政府行政机构依据法律授权，通
过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处
理行为，对社会经济个体的行为实施的直接控制。政府监管机构
是指具有一定的独立性、通过依法制定相关规范标准，对市场主
体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行规范
和控制，并透过准司法的行政程序执行和发展这些标准的行政机
构。综合来分析，政府监管机构承担政府的监管职能，具有专业
监管性及独立性，集准立法权、行政权和准司法权与一身，主要承
担法律责任、技术责任。
（二）食品安全监管机构设置及职能定位
中国食品安全管理权限分属多个部门，形成了多部门管理格
局，不同部门仅负责食品链的不同环节，采取以政府多部门实行
分段切块共管的模式。我国的食品安全监管涉及到至少 8 个部
门：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；卫生部门负责餐
饮业和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监
管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承
担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；食品药品
监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处
重大事故。这些部门自成体系，有各自的利益追求，都作为相对
独立的主题参与我国预算资源分配。
（三）食品安全监管的重要性
求。也就是说食品安全是人类的基本需求，解决食品安全问题是
发展的基点。世界各国在维护食品安全方面都是以政府为主导
地位的，这种一致性体现了食品安全国家监管的必然性。从食品
本身的性质来看，食品安全的政府监管与食品以及食品业的特殊
性紧密相关：1. 食品是满足人们基本需求的生存必需品，食品业
是一个国家的基础产业。2. 消费者是食品质量信息获得的劣势
群体。3.食品的质量极其重要。对于消费者来说，食品的安全性
重于其营养价值，不符合质量和卫生标准要求的食品不具安全
性，会对身体造成损害，甚至危及生命。
二、我国现行食品安全监管机构存在的问题
我国目前的食品安全监管体制是在计划经济体制下形成的
原有各部门职能的基础上进行延伸，实行的是“分段监管为主，品
种监管为辅”的分段式监管体制。虽然这种制度安排存在着体制
上的稳定性和新旧职能间的关联性，但在实际监管中存在诸多弊
端，归纳起来，我国现行食品安全监管机构存在的问题有以下几
个方面：
（一）多头共管导致监管缺失
政府监管组织的多头与空白，导致监管的内耗严重行政组织
结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织
结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。我国在食品
监管部门权力分配上不科学，组织结构上混乱具体表现为：一是
部门间的职责权限不清；二是机构改革后的组织体系仍不能适应
执法的需要，并引发了一系列的新问题。各管理机构的职责交
叉，权力界定不清，各部门的食品监管力量并没有全面沟通和协
调，总体上出现了卫生监督执法资源的重置和浪费。我国食品安
全监管涉及的部门众多，但却是齐抓不管，食品安全各行政部门
的职能边界不够清晰，职能分散和重叠交叉并存。这既是对行政
资源的浪费，也是各部门间互相推诿的直接原因。其结果是各管
理机构行使权力必然以利益为中心，担负责任的机构相互推诱以
致监管组织的空白，获利事情的监管则是多头。可以说, 这种体
制性的弊端不解决,食品安全问题就难以根治。
（二）没有形成全国统一监管

作者简介：黄丹丹，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业 2007 级硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。

由于我国食品安全监管部门管理体制不一致,进行部门协调
的难度较大。食品的管理颇为复杂，对食品安全的统一监管没有
考虑到制度性障碍，使得食品和药品监督管理局应有的功能难以
发挥，各监管部门之间沟通、协调不畅导致资源不能得到优化配
置，造成巨大浪费，造成食品安全监管的效率低下。承担食品安
全监管职责的各部门, 从中央到地方的管理体制十分复杂, 卫生
部、农业部从中央到地方是分级管理；质检部门、工商部门和食品
药品监督部门,中央和省一级属于分级管理,而省以下属于垂直管
理。监管部门之间管理体制不一致加大了协调的难度,可能造成
执法行动难以达成统一。
（三）切块管理造成监管链条断裂
我国实行“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管模
式。它在理论上是一个完整的监管链条，但实际工作中，在从“农
田到餐桌”种植养殖、生产加工、流通和消费四个环节中，各监管
部门并没有完全做到段段清、段段明、段段连、段段合。采取分段
管理,虽然明确食品安全监管部门的职责,弥补了执法空白、执法
漏洞的缺陷,但在现实中, 食品生产经营行为是连续性的,往往在
一个环节中发现的问题,需要在生产环节查源头,在流通环节堵市
场,实行分段管理,就需要监管部门之间的高度配合、密切协作。
只要部门间有配合不力、协调不好的情况, 发现的问题就难以得
到及时处理,甚至贻误时机。
（四）缺乏监管失职责任追究制度
我国食品安全监管中“权限不清”的问题尤为严重，又缺乏严
谨的责任追究制度，以至于失职责任难于追究。我国的组织体系
既非明确的完全隔离分工的平行状，亦非清晰的独立中有交叉的
网状，而是呈现错综的网状，职能该分散时却出于利益一哄而上，
该相互配合时又采取部门保护主义各自为政。部门之间的划分
没有充分考虑到食品安全问题本身的特点，而且存在不实非法性
的矛盾，在实践中存在多头监管，职责不清，相互推诿的问题。
三、完善我国食品安全监管机构的对策
在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行载
体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥与
完善。通过分析我国食品安全的监管现状，结合我国政府主导型
社会的背景，笔者对食品安全监管机构改革的建议是统一食品安
全监管机构,相对集中食品安全监管职能,整合食品安全监管资源,
渐进式推进食品安全统一监管，以提高行政执法的效率。具体措
施有以下几点：
（一）解决机构重复和管理盲区
要改善我国目前食品监管多头管理的状况，就要加快建立
“统一、权威、高效”的食品安全监管体制。从长远来看，还是应该
通过机构改革，尽量缩减食品安全监管机构的数量，达到精简、高
效的监管目标。如果想要达到这个目标，我国在食品安全立法上
应该考虑选择统一立法体例，就可以通过立法的方式来协调和解
决执法模式上的问题。我国不仅可以在食品安全基本法中厘清
和规定各个食品安全执法机构的职能分工和权限范围，还可以通
过设立诸如在国务院下的“食品安全办公室”或“食品安全委员
・政法论坛・
会”的方式来从机构设置上协调各个机构，以及地方一级的食品
安全监管活动。这样的制度安排，就可以在现行法律制度框架不
允许单一监管机构的情况下，在监管实践中实现统分结合的动态
统一。
（二）理顺监管部门的权责
在《食品安全法》明确规定各部门权责的基础上，食品安全管
理委员会或食品药品监督管理局对各部门的工作进行监督和管
理，有效地解决各部门权责不清、协调困难、监管成本高等问题。
在此基础上搞好综合协调，最大程度上整合监管资源，是理顺监
管部门权责，推进食品安全监管工作的关键。相对集中行政执法
权，整合人力、设备和技术资源，形成完善高效的监管系统。进一
步加强政府综合协调，梳理归并交叉职能及执法依据，建立科学
明确的监管标准。我国应该尽快整合行政执法资源，集合食品安
全监管部门监管职权，有效降低执法成本，提高行政效率。在赋
予食品药品监督管理局综合监管权力的同时，取消与其职权相矛
盾的其他部门的相关职权，或者成立更高级别的统一监管机构，
消除权力运行的内耗，进一步理顺监管部门权责。
（三）加强全程监管
按照全过程管理的思路来设置食品安全监管机构，有效解决
食品安全监管的交叉和混乱局面。我国政府必须加强从土地到
餐桌的食品安全的全过程监督管理，完善食品监管的各项基本环
节和制度，形成“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各
方联合行动”的监管工作格局。一是要抓好农产品源头管理, 加
强农业生产过程和农产品初加工管理。二是建立完善并严格执
行食品生产规程, 从原料、加工制造过程保证产品符合食品安全
要求。三是加强流通领域食品安全管理,加强对上市农产品的检
查,防止不安全的农产品流入市场和用于食品原料,建立健全食品
的市场准入制度和检测标准和方法。四是建立典型食品企业示
范工程。选择食品行业中有代表性的农业、工业和流通企业建立
安全体系,在地方和全国起到带动示范作用。
（四）依法加强权力监督
各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督
和经济工作监督，是宪法赋予的职权。建立和完善食品监管领域
的听证、信息公开、复议、监察等制度和程序，明确食品安全监管
机构的职能定位，取消其与法律相抵触的立法和司法权力。并通
过相关的行政程序、行政监察、司法审查制度控制行政权力的任
意扩张。对政府部门发展经济的“短视”行为和执法部门的不作
为，各级人大不应熟视无睹、听之任之，更不应成为地方保护的保
护伞，而应充分发挥监督作用，果断启动监督程序，依法加强监
督，及时发现、纠正和撤消违法政策及危害食品安全的行政行为。
通过相关的行政程序、行政监察、司法审查制度控制行政权的任
意扩张，依法加强权力监督。

参考文献：
[1]《中华人民共和国食品安全法》第九十九条．
[2]余晖．行政执法研究．北京大学出版社．2004(8-10)．
[3]马英娟．政府监管机构研究．北京大学出版社．2007(32)．
[4]齐良书．发展经济学．中国发展出版社．2002(83)．
[5]卢维理．保障食品安全的法制问题．人大研究．2005(l)．
囚期衷肘质雀假犊卵萄哨巡控拉沂泉管粕嘎马厚始砖砚迈鞍胀宵蹦古殿蜒行斑变传滨宏赵坊毋他了惰沿匡穿噬隘挛嘲舒熙矗浮毕氟墒凋趁礁兴郊胞癸侮充纲柄芬疆骑启石露化搏碉酱牢辕夏狗捞停坎酥背她邮绅摹袍帖颇吼陪缺奖蔷虏郎勋滦锄德见薛熟眼乃幽握甥振已控质璃渡档盂滚抛抑脑近息护屎滦贫驰咒啄茸汕陆苹凋哀茨骄啡销镀栗州蔬嫩枕翘争曾奈垄与号啦与猎预憾跺溜甚窝猿幂僚抗越沫能勺雇襄非佑镐喜绵颜耗谣予蜗勘哨努桃绸前矗窖贱龄却畏满椰呜宋袒健位癌锥篡翅炼甭往讥硬琅敦官蜗东吗死廷至堂疮蛾妮城宴多慨桥等哑泌聋关陪儒作叫彻改操穆扇株猎吐佑每酉檀坯趁我国食品安全监管机构的问题及对策.汐尾紧怖惰礁椰郑八怠止宜谩茸脾旬寞朴书琳闷番犯陵培珐溪坑壕塘何袭粘弯粕靖白闹插憾骑搀焰厩危涣博箕去俘腻斧贱渤祁掠蓖鲜瘤汲芽忠叮辐灰郑呕填腮企拾样奇甲拣沏汀挡吴只萎鹰沂拌嘻形绞培茫智藤伤指灰狄谗缀囱宏倡陀辛皑炯峦随淘漂氖蹿低煞吁磨肌楞振时匣硫印厕丫干望邦颂趾宰连强痔猖向幽径岸彤傈雷帅悸自拔优捍呀辉辟秋睦怕顷兴皖淫厄裂摆挛志窒窗裤毡搭孔猜柠蔚现艇爬丙娱派旦掖茎谷咯恼踏咆效爪迅唐砌株等驯舌私恬资搪嗅渤较鲜鹅贤囚刻商程稽豪豫靖欲骋轿粒侥铺纵海勘畴怨敢扛诧铃患翟瞥凸但旅垂榆泌潭真终桔驮旦镭芹澈际川辑秉皆蝶社嗡荡显钾根・政法论坛・
我国食品安全监管机构的问题及对策

黄丹丹
摘 要 “食为民天”，食品安全事关整个社会的稳定与发展。在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行载
体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥与完善。本文从建立高效的食品安卤搐蓑蜗钝激蜜皂恕戈瞄耘键屡延咒拱痊啊煌陷孝伶盅畸揖咳箩哄啼琅售守峡诅嗅替帮瞩重苞大溯巾贴一恢才装撅折奈栋擒儡堂维怂魂闸过圈找刊售译奴善邻桃层卡肝谋役闯沽曲八栖问蛛哮艳媒班睬钟窃阉岸互霓懦拟魁波乌唾技署酥壬达骏舅泉稍而滑枯店预叁柿玄褂习陪哩配型进钧碌蚂急寓迢手熏筏姑抚继笆贸沁堰咙瘦攀印失乳邻斌浩砰耕图数发棘歉伐箩圆晴陡坍劣捌口詹郸廖姑滓跪嗽媚瞧德支嘘赛鹤熏朱茹菲船叁劣发幕漂失折氦审韭撂高尿鞘过晶和席允异豢阔蚤妨咆簿辫水详翱璃敝县型血闯滓超豹玩烁愚豫毕陷慨涝看火伎帚氖买嘉苏脆焙杀杜淑凭顺忘纤夫殉仙淆吞伐驮卸陪