国土空间规划背景下村庄规划实施的评估实践.pdf

242023.9未来城市设计与运营UrbanDesign城市设计国土空间规划背景下村庄规划实施的评估实周理平摘要：在国土空间规划背景下，村庄规划的编制和实施加快了城乡一体化的进程，推动了新农村建设的步伐，促进了和谐社会的构建。要立足于服务乡村居民和农村经济的原则，有条不紊地开展村庄规划的编制和实施工作。该文以广州市增城区的村庄规划编制、实施与管理情况为参考，充分考虑新的历史时期基于国土空间规划的村庄规划的编制和实施要求，以符合性内容评估、成效评估、合理性评估、公众参与评估四个方面为核心，构建村庄规划实施评估体系，科学有效地评估村庄规划的实施效果。关键词：国土空间规划；村庄规划；规划编制；规划实施；规划评估村庄规划是国土空间规划的重要环节，在法定规划的范畴内，它是区域规划中最翔实的规划，力求以宏观视角合理安排村庄的生活空间、生产空间、生态空间。对国土空间规划下的村庄规划进行合理编制和实施，对促进农村发展、乡村振兴具有重大的意义。村庄规划作为完善和优化国土空间规划链条的核心环节，以及整体土地综合整治的实施单元，其工作任重道远。本文重点探索村庄规划实施效果的评估。一、国土空间规划的定义国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发、保护、建设活动的基本依据。其是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等规划融合为统一的国土空间规划，进行国土空间开发和保护，具体来讲包括三个方面内容：总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划是整个规划体系的基石。所谓的规划，就是设定规划对象的目标，以及为实现该目标需要的路径。国土空间规划主要是以国土空间作为规划对象，国土空间作为一种地域空间，是人类生产和生活的环境和场地，由海洋国土空间和陆地国土空间构成。如果说经济发展需要规划建设作为保障手段，那么国土空间的治理手段就是国土空间规划。如何管控国土空间开发和保护行为，减少因为过度开发对生态环境造成的破坏，是目前国土空间规划面临的一道难题。国土空间整治的内容主要有生态保护修复、优化开发保护的格局、国土空间用途管制、国土综合治理等。多数学者和研究机构认为：国土空间的治理目标就是实现山清水秀的生态空间、高效集约的生产空间、适度宜居的生活空间，真正形成国土空间发展的可持续、开发保护的高质量、空间治理的公平和高效率。简单地说，就是构建和谐、美丽的宜居家园。因此，国土空间规划本质上就是构建美丽宜居家园的空间管理模式。二、国土空间规划背景下村庄规划内容国土空间背景下的村庄规划内容包括整体统筹规划及明确近期建设两大方面。整体统筹方面涵盖统筹村庄安全和防灾减灾、村庄发展目标、产业和建设空间、历史文化的传承保护、耕地以及永久基本农田保护等。而需要明确的主要是近期有待实施的项目，总结起来，包括以下几个方面：第一，建设规划，就是村庄建设呕待落实到诸多约束性指标；第二，保护与修复生态目标，划定生态保护红线，明确生态空间管控规则；第三，确定需要保护的耕地和永久基本农田，将永久基本农田的整备区落到实处，明确农业空间管制规则；第四，传承和保护历史文化，具体说，就是挖掘和提炼特色历史文化资源，明确村庄景观风貌；第五，合理安排产业未来城市设计与运营2 0 2 3.9/2 5城市设计UrbanDesign和建设空间，主要包括划定建设区、规划产业发展空间、优化布局农村住房、建设公共服务设施和基础设施；第六，安全防护和灾害管控，明确预防和应对各种灾害的有效措施；第七，对近期有望实施的项目进行明确，包括人居环境整治、生态修复、公共服务设施和基础设施建设、农田整治、产业发展、水田垦造、历史文化保护、拆旧复垦等项目 2 。三、村庄规划实施评估体系构建(一）评估对象对广州增城区2 8 4 个已批复村庄规划的行政村实施评估，整体的评估区面积为1 0 99km，占据增城区土地面积的6 7%；评估区人口约4 6 万人，占增城区常住人口的3 3%。(二)评估体系广州市增城区目前实施的村庄规划为一轮“全覆盖式”，完整的规划体系表现出围绕实施目标进行规划的特点。因为增城区目前的村庄规划内容体系庞大，在构建评估体系指标时，核心基础就是对村庄规划内容体系的覆盖，根据国家、省、市、区最新的发展规划，充分结合所在区域村庄规划编制与实施的需求，联合应用不同类型技术，通过“从上到下”和“由下到上”的彼此补充方式来确定评估指标。首先应用“从上到下”的评估模式展示规划意图和效果，然后再通过“由下到上”的评估模式对实施成效进行反馈。以“符合性内容评估、成效评估、合理性评估、公众参与评估”的评估方式为核心，构建可以表现乡村发展质量和成果的创新型规划实施评估体系，如图1 所示，可以对规划实施成效和存在的问题进行全面展现，为相关部门今后对村庄规划编制与实施提供决策依据 3 。四、村庄规划实施的评估实践(一）符合性内容评估1.生态空间控制方面根据广州市增城区生态红线和编制村庄规划建设用地要求，在20142 0 2 0 年的美丽村庄规划中，在4 5 个规划编制的村庄中有1 7 个达不到生态保护空间控制评估的标准，另外2 8 个符合控制评估的标准。2.永久基本农田空间控制方面已经列入编制的村庄规划，都已经完全对接土地总体利用规划，在4 5 个规划的村庄中有3 个村庄规划与永久基本农田空间控制评估国土空间规划评估体系框架规划一致性评估规划效能评估辅助评估约束性预期性其他宏观黄景指标指标引导性专题开发强度三线管控职居平衡空间格局生态修烫历史保护空间利用效率资源要素配盟自然资源保捷公园缘地海洋经济产业发展规划机制图1 国土空间规划背景下村庄规划实施评估框架图标准不符。3.历史文化保护空间控制方面在国土空间规划背景下的村庄规划过程中，有些历史文化没有纳入规范的范围，无论纳入与否，都要提出对应的保护或者发展的方案。评估结果显示，在4 5 个列入规划编制的村庄中全部能够满足历史文化保护空间控制的评估标准。4.灾害因素和安全防护控制方面已经列入规划编制的村庄多数都可以知晓本地极易发生的自然灾害，并制定了防灾的安全预案和行之有效的措施，只有少部分村庄的调查研究程度不够深入。评估显示，列入编制的4 5 个村庄的规划完全可以满足灾害因素以及安全防护空间控制评估的要求。(二)实施成效评估本研究详细梳理了目前村庄用地布局和规划项目，并进行物质空间的落实，对建设项目和用地布局进行评估，客观分析实施效果并进行说明。针对规划建设层面，该区的2 8 4 个行政村共有1 7 1 7 个村庄26/2023.9未来城市设计与运营UrbanDesign城市设计规划项目，项目实施率达到4 8%。其中，有5 9%实施率为环境整治类项目、5 5%的实施率为道路建设类项目，达到了良好的实施效果；涉及新农村和美丽乡村建设项目实施率高达1 0 0%。实施效果评估一般包括对村民住宅、经济类等建设用地的规划落实情况的评估。除了村庄规划的建设项目之外，该区的四个镇区域内有大规模产业平台和重要的产业园区，因为出让的土地面积在不断增加，该区域的土地价值达到最高，也将成为广州市典型的土地出让核心区，原有的村庄规划模式已经不适合某些村庄。同时，要实施最新土地利用状况的评估分析，村庄的建设用地中还没有建设的规划用地为8.8 4 km，其中批复后没有建设的土地为1.1 7 km，没有批复也没有建设的土地为7.6 7km。可以在国土空间规划中，保证已有的建成用地规模，之后利用新模式以及通过区域用地规模腾挪，让村庄规划更有力度，推动乡村振兴的步伐。（三）合理性内容评估合理性评估主要包括两个方面的内容：村庄规划指标合理性评估和村庄建设用地空间布局合理性评估。其中，村庄建设用地空间布局合理性评估，主要评估村庄的建设用地有无侵占林业用地、一般农业用地，是否避开了国防光缆、高压电线、输油管道、长输天然管道等特殊的设施，在与上述设施不发生冲突的前提下，与公用设施、饮用水源地、易燃易爆场所、历史建筑、有污染隐患的工业企业、公路、铁路、电力线路、村庄道路等保持安全的距离；村庄规划指标合理性评估，主要是评估绿地覆盖率、人均道路面积、公用设施用地面积、人均公共服务等指标是否合理。评估的要点是对村庄规划合理性内容进行明确，针对规划不存在很大难度的村庄，可以优先对村庄规划进行修改；针对村庄规划修改难度较大的村庄，有必要对违背土地总体利用规划的地方，遵循综合国土空间规划实施和完善 。（四）公众参与评估针对村庄规划编制和实施中存在的各种问题，可以利用管理、实施、公众参与等进行评估，调查村民对于规划的满意度、认知度和参与度。既有的村庄规划的公众参与工作体现在全过程的规划编制中，具备灵活、多样化的形式。同时，协同参与的各方包括镇政府相关部门、村屯规划编制单位等。该调查结果表明：村民能够了解村庄规划编制过程的比例为6 7%，可以亲身参与规划编制的比例为7 5%；各级干部很满意村庄规划的实施效果，广大村民对村庄规划的满意度、认知度和参与度都很高。在未来的村庄规划中，有必要尝试多元化的参与方式 5 。五、结语庸置疑，在国土空间规划的大背景下，进一步提升了村庄规划的法定地位，对村庄规划实施效果的评估，可以改进村庄规划的编制和实施，因此显得尤为重要。当前，对村庄规划实施的评估主要是对比分析数据的变化，但对乡村地块发展变化的分析不到位。本文的评估是以规划实施状况为基础，全方位分析新形势下农村不同发展阶段的差异性，从环境评估、成效评估、公众参与评估三个方面进行村庄规划实施效果的评估，开启了评估工作的新思路。在未来的村庄规划实施评估工作中，更需要重视评估的实用性和实效性，以适应新农村建设需要的精细化管理。参考文献：1李琴琴，谌燕灵美丽乡村规划实施评估与建设经验浅谈：以浙江省下姜村为例C中国城市规划学会，杭州市人民政府共享与品质2 0 1 8 中国城市规划年会论文集（1 8 乡村规划），中国建筑工业出版社，2 0 1 8：7 4 4-7 5 4.2叶红，魏立华，阮宇超，等，湾区乡村角色地位与突围策略研究 J.上海城市规划，2 0 1 9(0 5)：1 6-2 1.3宋彦杰，满德如，丁博禹，等国土空间规划体系下广东省村庄规划评估及优化提升策略研究 C/面向高质量发展的空间治理：2 0 2 1 中国城市规划年会论文集（1 6乡村规划），2 0 2 1：1 0 0 1-1 0 0 8.4张灵芝，曾毓隽国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究 J.城市建筑，2019,16(19):136-139.5李蕾，基于国土空间体系下的村庄规划思考一一以金华市金东区为例 J.浙江国土资源，2 0 2 0 0 1)：1 5.作者简介周理平就职于广州市城市规划展览中心，硕士，中级工程师，研究方向为城市规划设计