合肥市农村土地承包经营权流转.doc

合肥市农村土地承包经营权流转
状况调研的思考与建议

——关于合肥市农村土地承包经营权流转情况的调研报告

2009年5月至9月，民建市委会组织对全市农村土地承包经营权流转进行调研，听取了市农委、肥西县农委、肥西县严店乡、丰乐镇、三河镇及部分流转大户的发言及建议，并实地到严店乡、丰乐镇、三河镇木兰村进行考察，又到土地承包经营权流转开展较早较好的湖北省武汉市进行考察。现就调研情况提出几点思考与建议。
一、 我市农村土地承包经营权流转特点
我市农村二轮土地承包工作自1995年开始，1997年基本结束，到2006年底，全市家庭承包经营户65.8万户，耕地面积324万亩，共签订土地承包合同65.2万份，发放《土地经营权证》65万本。
随着农村经济的快速发展，我市土地承包经营权流转趋势明显加快。据初步统计，到2008年底，全市农村土地流转面积68万亩，占承包耕地总面积的22%，其中规模经营流转（50亩以上）面积近30万亩，占流转总面积的42%，共涉及农户10万户，流转的形式主要有委托代耕、承包、转包、转让、出租、互换、入股等。
土地承包经营权流转呈现了一些新的特点，一是速度加快。特别是规模经营流转的面积增速较快。肥西县50亩以上规模流转大户500多户，规模流转6.1万亩，占流转面积的近一半；二是主体多元化。从初始农户之间的流转，逐步向社会工商企业、产业化龙头企业、集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户流转，如包河区大圩镇已有10多家农业龙头企业进入，流转土地8700亩；三是方式多样。从过去以转包和互换为主逐步转变为转让、转包、入股、出租、互换等多种方式并存，提高了土地利用效率；四是流转收益趋增。由以前仅承担农业税费发展到目前的300—600元/亩，近郊高的流转收益超过1000元/亩；五是市场导向作用更加明显。从原来简单的承包方式向流转稳定收入方式转变，运用流转合同明确流转土地的权利和义务，通过流转信息平台提高流转效率，发挥土地流转的作用，取得了明显成效。
二、 合肥市农村土地承包经营权流转的主要形式
1、 企业参与流转，开展规模经营。在依法、自愿、有偿的前提下，农民将土地承包经营权租赁给业主，由业主进行规模化经营，发展现代农业。土地承包经营权流转以后，农民既可以受聘到业主经营的园区内打工，又可以外出务工。如肥东县目前参与土地规模经营500亩以上的科技示范园有二十多家，总面积近10万亩。
2、 土地承包经营权量化入股，集体统一经营。农民自愿以土地承包经营权量化入股，由村民组建股份合作制公司，按照现代企业制度的要求，开展规模经营，发展现代农业。如肥东县建华居委会围绕新农村建设引进业主，注册登记了安徽龙栖地农业科技有限公司、建华农业专业合作社和建华劳务服务公司等多家实体，让农民既变为股东，又成为公司工人和三产服务人员。
3、 大户示范带动，推动规模经营。肥西县丰乐镇和严店乡等地自1997年开始，就着手通过土地互换的办法，将一家一户的抛荒地相对集中连片流转，乡村积极支持、引导和鼓励村集体组织、能人大户规模承包土地，目前丰乐镇流转面积1.4万亩，占耕地面积的23.8%。严店乡流转面积1.2万亩，占耕地面积的25%。流转期限一般为1—5年不等，流转收益亩均220元—500元，主要从事水稻制种、苗木花卉、水产养殖、大棚蔬菜等农业生产。
4、 成立土地承包经营权流转合作社，农民合作经营。肥西县三河镇木兰村将“分”到一家一户的土地又“合”起来，联合成立土地流转经营合作社，开展规模经营，发展现代农业。他们于2006年成立了全省第一个土地流转合作社，目前，入社农户561户、入股田地2100亩。合作社将入股的田地集中连片，公开招标给种粮大户。目前全市已登记成立的土地流转经营合作社40多家，入社农户1.05万户、入股土地3.8万亩，有效地促进了规模农业发展。
5、 投资开发林地，促进农用地综合经营。长丰县通过招商引资，引进朝晖农林发展有限公司，先后在下塘、双墩、岗集等地实施退耕还林，公司看准了国家退耕还林政策对开发农用地的巨大优势，以220元/亩的租金租用农民土地4800多亩，租期至2025年，合同约定每10年租金递增40%,公司先后投入1300万元，在林间建立食用菌大棚基地返租给农户，发展林下养鸡、种养鹅牧草，统一向农户提供菌种、技术、成品销售，年户均菇农收入1.8万元左右，成为当地农民增收的重要来源。
6、 实施土地整理，推进规模经营。我市自去年开始，结合新农村建设，在三县4个乡镇6个村实施了万亩土地及宅基地整理推进项目，对整理出的土地，不再分给一家一户，而是通过招商引资的办法，进行土地承包经营权流转，推进适度规模经营，通过村企合作、企农合作、土地股份合作的形式，发展壮大集体经济。目前全市四个乡镇已有10多家工商企业、农村产业化龙头企业、土地流转合作社和专业大户等参与流转、共流转农户承包地3万多亩。
三、关于农村土地承包经营权流转若干问题的思考
1、 关于“农村土地承包经营权流转”与“土地流转”的关系
农村土地承包经营权流转是一个法制化、规范化概念，2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第五节名称就是“土地承包经营权的流转”并规定土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
“土地流转”现在大多数人等同于农村土地承包经营权流转，或作为农村土地承包经营权流转的简称。但也有人简单理解为农村集体土地所有权流转，这种理解是有害的，表现了部分人对现有农村土地集体所有制突破的冲动，这种冲动既不符合我国现有农村现状，也与我国的宪法和法律相悖。
现有农村土地承包经营权流转方式的探讨和创新均应是农村土地集体所有制下土地使用权的探讨和创新，而不能涉及所有制的探讨和创新。
2、 农村土地承包经营权流转应充分尊重农民的意愿
《土地承包法》第三十二条规定：“土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条也有类似规定。
但实际中没有充分尊重农民意愿的情况也时有发生，具体操作暂且不论，且从政府的一些文件和指导思想上就可以感受到，“大力推进”等口号式、运动式的方法，不少地方基层组织及领导把农村土地承包经营权是否在当地的大面积流转与政绩挂钩。
事实上农村土地承包经营权的流转首先是农民的自发和创新，早在第一轮土地承包期，就有农民把承包的土地进行转包，随着中国经济的飞速发展，工业化城市化在全国的全面推进，农民离开土地进入城镇必然会引发土地承包经营权的流转，2002年全国人大颁布了《农村土地承包法》对自发的农村土地承包经营权流转以法律的形式进行规范，2005年农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，专门对土地承包经营权流转进行规范和引导，这些法律政策都是对农民自发和创造的认可和保护。
中共十七届三中全会《决定》提出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。同时要求，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。从这三个“不得”来看，中央是要在农地上进一步加大改革力度。
土地之于我国农民和之于我国整体的重要性，不言而喻。土地之于我国农民的重要性在于，9亿农民当前的劳动力再生产无法脱离土地的支撑，离开土地，农民可能不只是生活质量下降的问题，而且可能是难以生存的问题。土地之于中国整体的重要性，不仅解决了13亿中国人吃饭的问题，土地的农业是国民经济基础产业，而且土地为我国农民提供的基本保障，形成了我国快速发展可能产生社会冲突的缓冲器。任何土地制度的变革，都可能引发社会问题，因此，土地承包经营权的流转更要慎重，而且慎重的前提是必须充分尊重农民的意愿。
3、 农村土地流转市场化机制需要进一步完善
健全的农村土地流转市场尚未形成，多数乡镇缺乏中介服务，土地流转主要依靠自发进行。一些基层组织怕麻烦，不愿去宣传引导服务工作，流转空间狭窄，信息不对称，流出与流入意愿难以沟通对接，影响了土地流转的速度、规模和效益；有的地方流转合同手续不规范、条款不完备，主体错位，对农民利益的保护机制和收入增长机制尚未真正建立。
4、 农村土地流转管理有待于进一步规范。
一些地方承包合同不完善，土地承包台账、土地承包档案等基础资料不完整，承包纠纷时有发生，少数的土地承包经营权证尚未发到农户手中，土地流转管理相对滞后，特别是乡镇农经管理职能在乡镇机构改革中统一划归乡政府后，农业承包合同管理机制收到削弱，有的县农经管理职能有名无实，影响了流转规范化管理的进程。
5、 农村土地承包经营权的流转期限有待进一步探讨
目前合肥市的做法是流转期限最长为第二轮土地承包到期时间，即到2025年结束。这种期限规定是和土地承包期限相一致，也是《土地承包法》第三十三条第三项规定的，但这种一刀切的流转期限，在实际中存在下列问题：
（1） 流转期限过短
流转期限过短不能满足新的土地经营权受让方的经营需求，同时也制约了受让方对承包土地的投入。特别是随着时间的向后推移，剩余的承包期限越来越短，受让方更不愿意过多对土地投入，照此规定，剩余承包期限后几年承包经营权流转几乎到停滞状态，已经流转的承包经营权土地受让方在很短的剩余经营期限内也不会过多的投入，有的还会进行掠夺式的经营，导致地力弱化、衰退。
（2） 土地流转期限应根据土地的类型而定
到2025年只是耕地的第二轮承包期限，但《土地承包法》规定的草地承包期限为三十年至五十年，林地的承包期限为三十年至七十年，特殊林地的承包期限经批准还可以延长。
可见草地和林地的流转期肯定会超过2025年。
（3） 租赁期限超过20年的流转合同效力问题。
《合同法》第二百一十四条规定租赁期限超过20年的超过部分无效，但土地承包经营权流转期限有超过20年，有的长达30年，甚至更长，存在效力上突破法律强制性规定。
同时，转包、互换、转让、入股以及通过招标、拍卖、公开协商方式的流转方式是否属于租赁，是否受20年期限的限制均有待于进一步明确。
试想一个流转期限为70年的流转合同，超过了任何一个劳动力的正常存续期限，这种流转期限无异于土地所有权的绝卖。总之，流转时间过短制约受让方对土地的投入热情，流转双方关系不稳定，流转时间过长既有法律上的障碍，又有土地所有权转让上的争议。
6、 农村土地承包经营权流转的融资功能受限，影响农业产业化进程
《土地承包法》第三章规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。”而对耕地的承包经营权流转未规定可以抵押。目前农村大量流转的是耕地的承包经营权，通常情况下对流转的土地进行集约化、产业化经营者都有融资的需求。抵押是融资的重要方式，目前对耕地承包经营权流转的抵押权限制，也是制约农村土地承包经营权流转的重要因素。
7、 关于土地承包经营权流转积极性不高的成因思考
（1）土地承包经营权仍然是农民生存的重要支柱
目前国务院正在全国试行的农民养老保险计划，在一定程度上可以弱化土地对农民的养老保障，但农民没有失业保险，土地仍然是他们正常生活主要来源。
从最低生活保障的角度出发，农民对土地承包经营权流转不愿意或积极性不高是完全可以理解和接受的，不能对他们有过多的指责，或者简单称为“小农意识”。
（2） 土地承包经营权流转的收益不大，对农民没有足够的吸引力
这里面有以下几种因素：首先是多数田亩较小，零星分散的土地承包经营权即使流转的绝对收益也不大，对农民没有足够的吸引力。其次是较为偏远地区的流转收益不高，农民不愿意流转。第三，随着农业税的取消，粮食补贴等惠农政策的全面施行和加大，务农的收入比价效应增加，种田不比到城市打工差，农民愿意留在家乡耕作，甚至不少农民又弃工务农，近期局部地区出现的“民工荒”也可佐证。
8、流转期限届满或未到期限由承包方依法收回土地承包经营权时，受让方已投入的投资如何获得补偿
农业部的《农村土地承包经营权流转管理办法》中：“受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿”。实践中多数受让方都会对土地有较大投入，特别是农业产业化项目，还会有大量的固定资产投入。如何补偿、标准如何计算都是问题。如果较大的数额补偿，作为承包方的农民没有能力，也不愿进行补偿。这都是限制和制约受让方对土地投入的重要因素。
补偿办法和标准在土地承包经营权流转合同应有约定，但在调研中查阅的流转合同根本无此项内容。
四、对农村土地承包经营权流转工作的建议
1、土地流转与建立完善农村社会保障体制相结合，解除农民后顾之忧
农村社会保障体制包括农民的养老保障、最低生活保障和医疗保障三个部分。目前国家已在逐步建立农民养老保障，省、市政府也以颁发了具体的实施方案，但在宣传和执行的力度上还不够，导致参保的农民比例很小。医疗保障执行的标准有待进一步完善，保障范围还需进一步扩大。最低生活保障有待进一步完善。
2、借鉴武汉经验，建立农村要素交易平台
整合与土地流转相联系的农业类知识产权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权，探索建立农村要素市场交易平台。做到统一交易规划、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设。
3、加强土地流转工作的规范化管理，进一步完善农村土地流转市场化机制
我市相关部门要在机构、制度、人员三方面加强对基层土地流转工作的指导和培训，逐步实现规范化管理。按照“统一、实用、高效、节俭”的原则，建立政府主导的县、乡、村三级信息网络，建立流转信息档案、发布平台，使得需要流转土地的双方及时了解信息；尚未建立农村土地承包经营权流转服务中心的县区和乡镇要尽快建立，切实为土地流转提供信息发布、中介委托、双方洽谈、鉴证、登记备案、政策咨询、价格指导、合同兑现等服务，同时要对土地流转服务中心的工作人员进行培训；建立农村土地承包经营权流转的社会中介组织
搜集信息，发布信息，撮合双方洽谈，草拟流转合同；建立土地承包经营权价格评估中介组织。对承包经营权的价格进行合理公正评估，是土地承包经营权流转的基础，也是维护农民合法权益的重要保证。上述两个中介组织是非政府的民间组织，应不以营利为目的，只收取成本费用，建议政府在政策上予以扶持。
4、尽快建立流转纠纷调解仲裁机制
从调研情况看，目前我市各级土地承包经营权流转纠纷的仲裁机制尚未建立。2009年5月27日第十一界全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，根据该法，农村土地承包经营出现纠纷，可通过四种方式解决：一、当事人双方协商解决；二、基层组织调解；三、仲裁委员会仲裁；四、人民法院诉讼。
目前，我市县、市二级仲裁委员会均未建立，建议应尽快依法建立，不要等到问题已出现还没有仲裁机构。
5、制定示范性的“农村土地承包经营权流转”合同文本
首先，应统一规范使用“农村土地承包经营流转”，特别在规范性文件和政策发布。
其次，合肥市的流转合同没有统一的示范文本，合同条款内容差异较大，一些涉及流转双方重大利益的条款缺失，会引起纠纷，纠纷出现时也不好调处。如果让流转双方自行拟制条款，特别是农民一方没有条件和能力自行拟制合同条款，建议制定统一示范文本，把农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》中关于流转合同的九项内容，作为基本的权利义务统一规定，双方协商的内容另行拟制，既方便政府指导管理，又不违反自愿公平原则。
6、出台《农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社办法》及《通过其他方式取得农村土地承包经营权抵押流转管理办法》
第一个《办法》主要是解决农民承包土地经营权出资入股问题。实际上这一规定在《农民专业合作社法》中已有明确规定，但应出台一部适合本地的办法细则，细化政府的责任，协调各部门的职能。
第二个《办法》是解决农村土地承包经营权的融资问题。其他方式取得农村土地承包经营权是指通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地依法登记取得权证的 ，不包括耕地的承包经营。
希望合肥市在农村土地承包经营权的融资问题上能作出有意义的探索和尝试，解决农民、农村的融资难问题，促进农业结构调整，提高农民收益。
7、完善农村土地承包经营权流转还需要做到几个结合。一是土地流转与产业结构调整相结合；二是土地流转与充分利用土地资源、规模经营化相结合；三是土地流转与发挥农民专业合作化组织的作用、提高农民的积极性、主动性相结合；四是土地流转与发挥农村特色经济、促进农民增收相结合；五是土地流转与改善农村基础设施建设相结合。
9