论流域生态补偿的法律制度——松花江水污染事件的新视角.doc
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1、精品文档就在这里-各类专业好文档,值得你下载,教育,管理,论文,制度,方案手册,应有尽有-论流域生态补偿的法律制度松花江水污染事件的新视角http:/www.enlaw.org/bmgl/wrfz/200605/t20060508_4313.htm 闫海 发布日期:2006-05-08 感谢作者授权 摘要 松花江水污染事件值得我们认真反省,以促进我国环境法律制度的发展。事件背后是分处松花江上下游的吉林和黑龙江两省之间由于相互性,而长期存在的利益冲突,构建流域生态补偿的法律制度是化解矛盾的主要方法。流域生态补偿法律制度的框架包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金
2、的支付等内容。 关键词流域生态补偿;科斯定理;松花江水污染事件;水法 一、引言 2005年底,中国石油吉林石化公司双苯厂的爆炸事故,约100吨苯类物质流入松花江,其间400多万人口的哈尔滨市停水4天以及污染越境俄罗斯等,让松花江水污染事件成为国内外舆论的焦点。但是,危机何尝不是转机,例如1930年比利时马斯河谷烟雾事件、1948年美国多诺拉烟雾事件、1952年英国伦敦烟雾事件、1955年美国洛杉矶光化学烟雾事件以及日本50、60年代的熊本水俣、四日哮喘、富山骨痛病、爱知米糠油四大公害事件几乎都是各国环境立法的转捩点,因此认真总结和反思松花江水污染事件的经验教训将有助于我国环境法律制度的迅速发展
3、。目前,理论、实务以及公众的反省主要集中在三个方面。其一,松花江水污染事件暴露我国的环境应急机制的诸多弊端,例如缺乏足够法律依据;预警监测不准确;应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒;应急储备不充足;应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等,1初步的回应是2006年1月国务院颁布国家突发环境事件应急预案。其二,我国传统产业布局的结构性环境隐患,例如部分大中型化工石化企业规划在江河湖海沿岸、人口稠密区以及自然保护区,致使重特大水污染事件的发生概率较高,2006年2月国家环境保护总局掀起“第二次环境风暴”,发布关于检查化工石化等新建项目环境风险的通知,针对环境敏感区附近的涉及投资金额约4500亿元
4、的127个重点化工石化类项目进行环境风险排查。其三,事件后续的救济机制的完善,20多家哈尔滨餐饮、洗浴业者联名起诉松花江水污染事件的肇事者吉林石化公司,要求其承担治理松花江的清污费用以及赔偿哈尔滨停水期间造成的各项损失,北京大学法学院6位师生以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼,要求法院判决被告赔偿100亿元用于设立松花江流域污染治理基金,以恢复松花江流域生态环境,还有学者认为可以针对环境保护部门的不作为提出行政赔偿。2以上观点在一定程度上揭示松花江水污染事件的成因,并且指出我国现行环境法律、法规的重大缺陷与不足,但是这些尚不是问题的全部,还有更层次的矛盾有待进一步
5、分析与解决。有记者调查证明,松花江水污染由来已久,曾经的母亲河已经是我国有机污染最严重的河流之一,而位于松花江上下游的吉林与黑龙江两省就松花江污染治理产生很多摩擦,甚至事件发生后,还有些吉林官员怀疑,这是黑龙江在借题发挥,“做文章”和“作秀”。3搬迁沿江不合理设置的化工企业是解决松花江水污染的基本方案,值得思考的是,黑龙江是否应当因此给予吉林补偿?如果应当补偿,又应当如何操作呢?笔者认为,松花江乃至国内其他类似流域问题的治理之道是构建流域生态补偿的法律制度。二、 为什么补偿 科斯定理已经成为自然资源配置的基础理论。比较分析普通法上若干妨碍问题的判决之后,科斯指出,如果产权被清晰地界定,且交易成
6、本为零,那么不管产权如何进行初始界定,市场交易都会促成资源配置的最优化。4不妨将松花江水污染事件简约化,并且嵌入科斯分析模式,假设松花江水污染造成损失为x,为防止水污染事件的发生,或者吉林投入治理成本y,或者黑龙江投入治理成本z,则依据科斯定理,法律不论是赋予吉林以污染权(方案A),还是赋予黑龙江以拒绝污染权(方案B),最终的结果都是相同的(参见下图),即通过两省无成本的协商谈判,治理责任都由治理成本最小的一方担任,都能达成资源的最优化配置。 xyz xzy 方案A:吉有污染权 黑主动支付z予以治理 黑向吉支付y,请求吉治理 方案B:黑有拒绝污染权 吉向黑支付z,请求黑治理 吉主动支付y予以治
7、理但是,权利在制定法上的界定却与科斯定理大相径庭,通常而言,是一方获得拒绝污染权,而不是另一方拥有污染权。对于理论与现实的偏差,大致有两种解释思路。思路之一是科斯定理的延伸思考。科斯定理的逻辑起点是交易成本为零,但是“交易成本在经济中的作用相当于物理学中的摩擦力”,5摩擦力在物理世界中无所不在,交易成本也是客观存在,因此,科斯定理的第二律就是,交易成本为正的情况下,权利的初始界定会形成效率不同的资源配置,而有效的权利分配应当是使交易成本最小化。现实中,如果污染者主体单一,而被污染者众多,则被污染一方获得拒绝污染权应当是交易成本最小的权利配置方案。但是在松花江水污染事件中,认定方案A一定比方案B
8、的交易成本低则缺乏足够理由。思路之二是对科斯定理的批判。科斯作为纯效率考量经济学家是不管“分配正义”问题的;他只由“社会整体”及“总量最大化”的立场来看世界,而不问个人之间得失损益的情况。6但是不能因为在现实生活中拒绝污染权受到广泛认可,便贸然推定被污染者具有比污染者更高道德优越性。笔者认为,科斯定理一方面是拓宽市场机制的运作空间,另一方面则是揭示“相互性”的存在,而对于后者认知,乃是以正义方式配置权利的基础。流域是以水为主体的、动态的生态系统,流域上下游之间是密不可分的统一体,“相互性”在松花江流域的上游吉林与下游黑龙江之间存在。如果上游过度砍伐森林、破坏植被及排放污水,则下游就会饱受河床淤
9、积、洪水泛滥及清洁水源缺乏之苦。相反地,如果保障下游的生态需求,则上游应积极地植树造林,调整经济结构、耕作模式和消费方式,而这些涉及大量投入与损失,将暂时降低上游地区的发展速度和居民生活水平。现实生活中,正是未能全面认识流域的“相互性”,环境保护被片面强调,即环境污染和破坏引发的环境灾难或公害危害人类健康、生命和财产安全,损害环境承载能力,威胁人类社会的未来发展,应当实施环境保护。但是,环境污染和破坏是开发与利用资源的伴生物,如果实施环境保护,那么就会抑制资源开发与利用,影响该地区的经济社会生活与发展,换言之,环境保护的另一面就是“环境剥夺”。71986年第41届联合国大会通过发展权宣言,第1
10、条指出,发展权“是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与,促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现”。为保障下游公民在良好环境中生活的环境权,上游公民不仅承担保护环境的显性投入义务,还将承担牺牲自己的经济社会发展机会的隐性义务。因此,上游公民的发展权与下游公民的环境权之间具有内在冲突,技术水平、社会观念以及轻重缓急等都是权衡法益应考虑的因素,当前,天平越来越倾斜向环境权一侧。界定权利仅是冲突解决的第一个层次,尚须进一步探讨的是如何分担权利运行成本,权利的公平性取决于权利成本分配的正当与合理。外部性是描述“相互性”的另一种方
11、法,上游的环境污染和破坏是一种负外部性,而环境保护则是一种正外部性,下游公民的环境权恰恰是后者的产物。因此,环境权的正义配置,应当是下游对上游具有收益外溢的行为予以流域生态补偿,而不是放任搭便车。生态补偿从狭义的角度理解,是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还应包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境水平而进行的教育科研费用的支出。8笔者所指的流域生态补偿是下游对由于保护环境而失去发展机会的上游以优惠政策、资金、实物等形式的补
12、偿制度。如上所述,流域生态补偿是追求正义配置环境权的必要工具,通过上下游结成利益共同体,实现环境保护外部性的内部化,有助于克服环境保护的搭便车现象,是激励公共产品的足额供给和实现生态资本增殖的一种制度安排。而且流域生态补偿对于我国具有特殊的现实意义,失衡的经济社会发展与流域分布高度切合,一般而言,上游往往是贫困地区,而下游则是发达地区。环境治理需要大量资金,而这是贫困的上游地区根本负担不起的。尽管一再强调环境敏感区应当调整产业结构,寻找新的经济增长点,但是这并非一蹴而就,更何况受经济技术发展水平的局限,可供选择的生态产业、绿色经济相当有限。贫困与环境恶化之间形成恶性循环,出现所谓“贫困污染”和
13、“生态难民”的现象。流域生态补偿体现公平、公正原则,其实也是发达地区反哺贫困地区的重要机制之一,抑制环境冲突和社会冲突,缩小地区间差距,促进流域内的和谐与发展,实现“经济效益、环境效益、社会效益”协调统一。 三、 如何补偿 生态补偿首次进入我国法律制度是1998年森林法的修改,增补一款,“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2000年森林法实施条例又进一步明确,“防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。”此外,诸如1998年广东省人民政府颁布广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法等地方法规、规章中也有关
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