关于行政事业单位内部控制的思考与建议.pdf

收稿日期:2 0 2 2-1 2-0 6关于行政事业单位内部控制的思考与建议姚 霞(国家知识产权局专利局呼和浩特代办处,内蒙古 呼和浩特 0 1 0 0 3 0)摘 要:文章从内部控制的定义入手,分析了行政事业单位建立内部控制制度所要解决的制度痛点,梳理了建立切实有效的内部控制体系所面临的困难,并提出了对策建议。关键词:内部控制;行政事业单位;制度痛点;建议 中图分类号:F 8 1 0.6 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 76 9 2 1(2 0 2 3)1 70 0 7 50 31 内部控制的定义每一个有关内部控制的讨论会、专题会议等,要达到良好的成效都必须首先对“什么是内部控制”这一问题取得一致意见。我们要求组织内的每一位成员都能了解内控制度的内涵,以便于在进行此项工作过程中可以从一个起点出发描述与讨论同样的问题。但同时这种描述方式也应该是以简单切题为核心,让管理者和业务人员共同掌握对其内涵的定义。通过一系列参考,笔者认为以下对于内部控制定义的描述最为简洁合理:内部控制是指一个单位为达到其经营管理目标,实现经营管理策略的贯彻执行,以及提高经营管理活动的经济性、效能性和效益性,而在单位内进行的自我调控、制约、规范、评估与管理的各种方式、手段和措施的统称。内部控制通过以下几个方面进行描述:预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理和合同管理,它们可以展示出单位实现控制目的的内在逻辑。内部控制像一个战略蓝图,可以通过单位内部组织结构、流程和系统的设计来实现。2 内部控制制度的建立所要解决的制度痛点2.1 从制度上铲除腐败滋生的土壤在国家大力提倡反腐倡廉精神的今天,内控制度是堵住腐败源头的一把利剑,“伐木不自其本,必复生;塞水不自其源,必复流;灭祸不自其基,必复乱”,只有从制度的源头出发,建立一套规范、合法、高效的监督管理体系,正本清源,才能从根本上去除腐败滋生的土壤。因此,建立行之有效的内控制度迫在眉睫。2.2 解决体制内工作流程复杂的问题工作中布置的各种流程是必须的、必要的,是防范风险的有效措施,但过于繁琐的流程也会导致办公效率低下、工作成本过高、社会满意度下降等一系列问题。行政事业单位体制内根据职能职责的不同,各部门会面临法律与合规风险、社会文化风险、技术风险和市场风险等外部风险,以及战略风险、运营风险和财务风险等内部风险。通过梳理部门内部的组织管理流程,减少不必要的环节,采取人性化方式纠错,改变“一刀切”的组织管理模式,有利于提高部门经营管理效率、降低管理成本、提高广大人民群众对政府及其职能部门的社会满意度,使整个社会的运转更高效。2.3 建立更全面的风险管理体系根据 中央企业全面风险管理指引(国资发改革2 0 0 61 0 8号),国有企业已经与市场经济接轨,形成了完整的风险管理体系,从风险的种类、风险管理的概念和基本流程、风险管理体系的五大系统全面阐述了国有企业对于风险的认识。然而,行政事业单位虽然是国家的“手臂”,执行的是国家宏观的指令,但在实际操作层面,仍然需要探索其在社会主义市场经济体制中可能存在的多样化风险。体制内现有风险管理体系大部分局限于财务管理风险的范畴,虽然财务管理风险属于体制内需要重点关注的风险,但这种分层反映了现阶段我国行政事业单位的风险管理体系仍有待完善,覆盖面不够广泛,无法涵盖多样化的职能职责,无法满足机构管理的需求。因此,建立完善的内部控制制度、改革风险管理体系势在必行。3 建立切实有效的内部控制体系面临的困难572 0 2 3年9月内 蒙 古 科 技 与 经 济S e p t e m b e r 2 0 2 3第1 7期 总第5 3 1期I n n e r M o n g o l i a S c i e n c e T e c h n o l o g y&E c o n o m yN o.1 7 T o t a l N o.5 3 13.1 认识的局限性内部控制在市场经济发展过程中已经逐步形成了成熟完善的体系,然而,行政事业单位的内部控制体系可以说是一个新鲜事物、新鲜概念,只有直接从事该工作的财务人员知道这项工作的概念、目标及内容,而大量的管理人员及业务人员都不懂,甚至不知内部控制体系的存在,更无法深刻理解其对组织管理的重要意义。很多人认为这只是财务部门的工作内容,和其他业务没有任何关系,也就导致了内部控制体系在体制内的全面推进面临很大的认知障碍。领导层对内部控制的认识直接决定着该项工作在管理中能够真正发挥出的效果,领导层的重视对内控工作的推进很重要,如果领导层的认识不全面、不深刻、不积极,那么该项工作就很容易掉入“面子工程”的陷阱。业务人员对内部控制的认识直接决定着内控运行的有效性,无论从财务管理的角度还是业务运行的角度,执行者的认识程度高,执行过程可能会更合规更有序,认识不到位就很容易出现无视、不遵守的情况,因此,对内部控制工作的认识是该项工作的排头兵。3.2 岗位的局限性现阶段内部控制报告及报表全部是由财务部门负责填写上报,而财务人员由于缺乏业务的专业知识以及管理的职权,内控报告的视角也是从财务管理的角度出发进行填写,无法从单位整体宏观的角度去理解内部控制的全流程管理,工作更多的目的是停留在完成所谓的“内部控制报告及报表”这项任务上,并未发挥出内部控制体系对于机构管理的深刻影响,因此,岗位的局限性是影响该项工作的重要因素。风险无处不在,涉及组织内部的各个岗位,财务人员对本岗位的风险了如指掌,业务人员对业务工作的风险更熟悉,不同岗位存在巨大的风险差异。内部控制这项工作的岗位设置极其重要,既要能综合掌握各个岗位的流程及风险点,还要具有整体意识、大局意识,从全局的角度把控风险。3.3 现有内部控制制度不健全体制内现在推行的内部控制架构仅仅由预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理和合同管理6个方面构成,纵观企业内部控制的成熟体系,行政事业单位的内控体系就略显单薄,大部分为财务管理方面,覆盖面不够广,涉及的业务范围不够多样化,也就导致了现有的内控制度无法应对政府层面多样化的业务需求,无法发挥内部控制对机构管理的指导性意义,其作用仍旧停留在财务监管的方面。内部控制体系应该是涉及全流程、全领域、全方位的综合制度体系,摆脱财务管理思维,提升管理格局,提高战略定位,重新构建内部控制架构至关重要。3.4 改革成本过高改革意味着打破既成的事实,改革中花费的资金、人力、时间、研究等成本巨大,领导人是否能够有魄力拿出决心投入大量成本建设内控体系,是能否推进该项工作的关键之举。任正非说过:“变革很痛苦,不变革,连痛苦的机会都没有”。能否在推进内控体系建设的过程中思考如何降低内部控制体系建设成本也是此项工作面临的“卡脖子”问题。内部控制体系建设由于成本高,是采取渐进式的模式逐步推进,还是集中力量一举突破,不同的单位都需要结合实际情况采取适合自己的形式。规模较小的单位经费有限,无法实现一次性布局,比较适合渐进式按年度推进,经费充足的单位就可以集中力量一次性建设完毕,省去时间成本的困扰。4 如何突破现有的“卡脖子”问题面对行政事业单位内部控制制度中艰巨又紧迫的改革要求,在阅读了大量的参考文献并结合日常的工作内容归纳总结后,笔者认为可以从以下几个方面进行突破,以适应社会主义现代化快速变革的需求。4.1 从决策层面提高认识认知决定行为,行为影响结果。内部控制体系建设的第一步就是提高认知,从领导层面到基层员工,无一不需要学习,无一不需要认识到内部控制制度在机构运行过程中的重要地位及深远影响。因此,内部控制业务培训的范围就不能仅仅局限于财务人员,应当将领导岗位、决策岗位、业务岗位的关键人员全部纳入培训范围,分类型、分批次、分层级的组织培训。大规模的培训无法实现的情况下,可以由主管部门组织所属单位开展相关培训,提高认知。管理者对于内部控制意识的优化,有利于形成居安思危的风险管理意识,从宏观层面重视并积极指导内部控制的建立和运行。基层员工熟悉并掌握内部控制制度,有利于在工作中形成内控文化和内控意识,从自身岗位出发分析存在的风险点,查找内67总第5 3 1期内 蒙 古 科 技 与 经 济部控制漏洞,有利于提出建议、改进机构内部控制体系,从源头解决问题,使内部控制运行得更规范、更合理。4.2 调整岗位职责内部控制报告是涉及组织内部整体的、宏观的制度体系建设,财务管理只是冰山一角。事实上,因涉及业务种类多、组织机构规模大,大部分单位都存在财务不懂业务、业务不懂财务的情况。通过调整内部控制报告的编报主体,由单位内部的战略部门或核心管理决策部门进行统筹填报,更具有现实意义,也能解决报告填写过程中财务人员经常出现的高度不够高、立意不够深远、角度狭隘、思路不全的情况。或者可以在单位内部建立工作小组,由财务、业务、信息技术等部门负责人配合提供资料,由核心管理部门综合汇总后填报内控报告,这样的资料信息更具有综合性和现实意义。4.3 汇集专家在理论层面进行改革内部控制制度的覆盖面十分广泛,然而现行的内控制度半数以上都是财务管理的核心内容。应引进具有丰富内部控制管理经验的专家,采用智囊团模式,针对现行的行政事业单位组织机构的运行模式,在遵守国家保密原则的前提下开展学术研讨,将全面风险管理纳入制度体系,完善内部控制的核心架构,改革现有内部控制的格局,针对具有相同底层逻辑的部门采纳同一套内部控制体系,以点带面,形成模板,运用到更多的组织机构中。4.4 落实责任主体,降低执行成本完整的内部控制体系的建立需要花费大量成本,行政 事 业 单 位 的 主 要 成 本 是 人 力 资 源 成 本。2 0 1 9年在全国范围内完成行政事业单位机构改革后,机构精简,人员缩减。该项工作的落实必须由专人负责统筹协调,才能不浪费一兵一卒,不出现推诿扯皮的现象,才能将人力资源成本发挥到极致。比如将领导责任划分到岗、划分到人,责任人统抓贯彻落实并与年终考核挂钩。同时,应当动员全体工作人员,通过研讨会、辩论、主题培训等各种形式,发现单位内部控制制度存在的问题,分析问题发生的原因,并提出相应的解决方案,在监督下实施,总结经验效果,形成成果性结论,并与兄弟部门进行互相交流与学习,扩大成果的影响范围。对于经费充足的单位,通过招投标一次性建立全面的内部控制体系,在价格谈判方面更具有优势,能用更少的钱办更多的事,降低采购成本。对于经费不足的单位,可以形成35年工作规划,每年拿出一部分经费支持内部控制体系建设,在逐步建设与使用中及时调整内控模块,去其糟粕,存其精华,避免不必要的建设成本。4.5 利用现有成熟制度,丰富内控体系我国社会主义现代化建设中存在大量成熟且优秀的管理制度,将现阶段成熟的“反舞弊机制”“举报投诉制度和举报人保护制度”“中央八项规定”“三公经费管理制度”“反腐败制度”“三重一大制度”等一系列国家已经成熟的制度纳入现阶段行政事业单位内部控制体系中,明确关键领域、关键环节以及关键机构在上述工作中的职责权限,规范相关工作的程序,可以很好地防范风险。运用现有制度的优势完善并丰富行政事业单位内部控制体系的相关内容。4.6 实施必要的监督任何制度的执行都离不开监督二字。苏联作家阿法纳西耶夫曾经说过:“监督是管理过程持续最长的一种功能,因为它是在执行决策的全部过程中实现的”。同理,内部控制制度的执行也离不开监督,监督也是构成内部控制制度的一部分。建立监督制度、建立内部控制缺陷认定的标准,记录与保存佐证问题的证据和资料等都是监督不可或缺的部分。组织内部应当对监督的次数、规模以及方式方法建立统一标准,严格执行。监督结果要定期形成文字报告上报管理层或上级主管部门,建立问题台账,规定时限及时解决。针对监督过程中发现的好的、正面的办法措施,也要提交汇总,进行多部门宣传学习,使更多的单位受益。同时也要针对监督者做好管理措施,比如将监督结果与干部考核任用、岗位调整、评优选优等管理相挂钩,侧面督促相关工作人员做好监督工作,避免监督者在工作中敷衍了事,提高监督的质量与效果。5 结束语内部控制体系建设是推动我国新时代发展的有力杠杆,笔者从实际工作经验中发现,只有理解了内部控制的含义,找出建立行政事业单位内部控制体系面临的制度痛点,才能有效解决这些“卡脖子”问题,助力我国行政事业单位内部控制体系的建设和完善。参考文献1 财政部.关于印发 行政事业单位内部控制规范(试行)的通知E B/O L.(2 0 1 2-1 1-2 9)2 0 2 2-1 2-0 1.h t t p:/k j s.m o f.g o v.c n/z he n g c e f a b u/2 0 1 2 1 2/t 2 0 1 2 1 2 1 2_7 1 3 5 3 0.h t m.2 谢雅红.浅谈行政事业单位内部控制存在的问题及对策J.中国集体经济,2 0 1 8(2 7):3 9-4 0.77姚霞 关于行政事业单位内部控制的思考与建议2 0 2 3年第1 7期