构建开放创新生态:政策重点与现实挑战.pdf
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1、 1 摘 要:形成具有全球竞争力的开放创新生态是中国推动科技创新开放合作的最新部署。把握现阶段相关政策的优先事项十分必要。应用文献分析与政策分析等方法,研究了现阶段相关政策的优先事项。研究发现,完善政府间科技合作机制的重点是改进旧机制、拓展新机制;加大科技计划对外开放力度、牵头组织国际大科学计划和工程、吸引海外高端人才分别需转变开放模式、转变角色定位和转变工作方向;吸引高技术外资的重点是推动其融入本土创新体系;推动开放科学发展则要改变各主体的成本收益关系。针对中国构建开放创新生态还面临科技开放的压力与动力不足、地缘科技竞争、科研价值观摩擦、研发能力与治理能力限制、科技安全顾虑和环境因素惰性等诸
2、多挑战,需采取针对性措施加以应对。关键词:创新生态;科技合作;对外开放中图分类号:G322.5 文献标识码:A DOI:10.3772/j.issn.1009-8623.2023.06.001构建开放创新生态:政策重点与现实挑战黄宁(中国科学技术发展战略研究院,北京100038)推进科技创新领域的对外开放与国际合作是中国科技创新事业长期坚持的基本原则之一。2021 年习近平总书记在两院院士大会的讲话中提出构建开放创新生态。党的二十大报告进一步要求形成具有全球竞争力的开放创新生态。构建开放创新生态是以系统观念谋划科技创新开放合作的最新表述,也是未来一段时期中国推动科技创新开放合作的关键任务。开放
3、创新生态原本是微观层面的创新概念,在既有文献中一般称为“开放式创新生态系统”。在全球创新范式普遍由封闭式创新向开放式创新转变的背景下1,开放式创新生态系统为企业创新活动网络结构形成与演化提供了新的分析视角。相关文献的研究内容主要集中在创新生态系统的演进机制2、驱动因素3,以及在开放式创新生态系统下企业的价值网络构建4和价值共创运行模式5等问题上。另有一些文献将研究对象拓展到全球区域与各国家的创新政策方面,如欧洲的区域开放创新实践6、日本的开放创新政策7,其所分析的创新政策内涵限定在创新范式转变的政策响应方面,对“开放创新”本身的分析维度仍处在微观层面。本研究认为,党的二十大报告中提出的开放创新
4、生态,虽然在理论依据方面与前述创新范式转变有一定关联,但其内涵已脱离微观层面,主要关注宏观层面的国家创新体系对外政策,核心则是科技创新开放合作问题。从其实际内涵的角度来看,近年一些文献虽然未完整提及开放创新生态,但从特定视角探讨了宏观开放创新政策问题,如国家开放创新体系的构成要素及其作用8、开放创新与双循环新发展格局的关系9、开放创新与科技自立自强的关系10。自党的二十大以来,也有少数文献对开放创新生态进行了简要评论,如以开放创新生态支撑科技自立自强的政策建议11、开放创新生态对于开放科学治理的作用12。综上所述,既有文献对于开放创新生态作者简介:黄宁(1987),男,副研究员,主要研究方向为
5、科技创新战略、国际科技合作、国际规则与创新政策。项目来源:国家社科基金重大项目“美国全球单边经济制裁中涉华制裁案例分析与对策研究”(21&ZD207);科技部科技创新战略研 究专项“国际规则对我国科技创新相关政策的影响研究”(ZLY202237)。收稿日期:2023-04-06第 38 卷 第 6 期2023 年 6 月全球科技经济瞭望Global Science,Technology and Economy OutlookVol.38 No.6Jun.2023 2 的微观理论依据已有充分的研究,但在宏观政策方面的研究却较为缺乏,特别是缺少基于新政策语境的综合性政策分析。据此,本文拟结合近年的
6、国际形势与国内需求,梳理中国构建开放创新生态的政策重点,分析其所面临的主要挑战,并提出具体建议。1构建开放创新生态的概念演化在中国近年重大政策文件和领导人重要讲话中,关于科技创新开放合作的权威概念有 4 个。分别是“以全球视野谋划和推动创新”“加强创新能力开放合作”“融入全球创新网络”“构建开放创新生态”(见表 1)。这 4 个概念均未脱离科技创新开放合作的实质内涵。但其在时间上的演化顺序反映了中国对该问题的认知变化和政策思路的调整。一是从措施层面深化到愿景层面。“以全球视野谋划和推动创新”“加强创新能力开放合作”均是措施性的表述,并未涉及所要实现的目标。“融入全球创新网络”“构建开放创新生态
7、”则同时包表 1构建开放创新生态的相关概念及来源资料来源:根据政府网站相关政策文件整理。权威概念表述来源坚持以全球视野谋划和推动创新;以全球视野谋划和推动创新2016 年国家创新驱动发展战略纲要;2021 年习近平总书记在两院院士大会的讲话加强创新能力开放合作党的十九大报告积极主动融入全球科技创新网络;主动融入全球科技创新网络;更加主动融入全球创新网络2018 年习近平总书记在两院院士大会的讲话;2021 年习近平总书记在两院院士大会的讲话;中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要形成具有全球竞争力的开放创新生态;构建开放创新生态党的二十大报告;2021 年
8、习近平总书记在两院院士大会的讲话含了措施性表述和愿景性表述。这表明,中国对于科技创新开放合作,已经有了较为明确的目标。值得注意的是,“融入全球创新网络”与“构建开放创新生态”存在重要区别。前者强调融入,是一种参与者思路;后者强调构建,是一种主导者思路。在科技创新开放合作中,从参与者思路转向主导者思路,建立在中国科技创新实力与开放合作能力大幅提升的基础上,也是与中国以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的主动衔接。二是从以合作为主转变为开放与合作并重。开放与合作在理论上有一定的交叉重合关系,但在政策实践中的区别却较为明显。第一,合作往往有明确、限定的对象,开放却往往面向不明确、非
9、限定的对象。例如,中欧研发合作的对象限定在欧盟成员国,而中国科技计划对外开放的对象则针对所有国家,事前并不确定哪个国家的主体最终获得资助。第二,合作一般需要短期的资源投入,开放则需要长期的制度安排。例如,中欧研发合作需要在合作期内投入资金、人力与设备,每个项目结束后即终止投入,而中国科技计划对外开放则需要对科技计划的发布、申报、评审、管理和验收各个流程进行长期的制度调整。第三,合作可以作为开放的试点,而开放可以为更广泛的合作提供条件。综合而言,开放的深度、广度和难度都高于合作。从以合作为主向开放与合作并重的转变,反映了中国继续深化科技体制改革、破除深层次体制机制障碍的决心。2构建开放创新生态的
10、政策重点中国近年出台的科技创新顶层设计和宏观指引类政策文件与法律法规中,均专门设有科技创新开放合作的内容。如中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要第七章第三节“积极促进科技开放合作”,2021 年新修订科学技术进步法第八章“国际科学技术合作”,2019 年中国曾印发针对性的指导文件 关于加强创新能力开放合作的若干意见。黄宁:构建开放创新生态:政策重点与现实挑战 3“构建开放创新生态”则在这些政策框架的基础上设定了政策目标。只有进一步明确政策重点,厘清现阶段政策的优先事项,才能尽快形成具有国际竞争力的开放创新生态。2.1完善政府间科技合作机制政府间科技合作机
11、制是各国开展对外科技合作的政治基础,对各类科研合作、科技人文交流和科技资源共享起到官方背书和法律保障作用。根据科技部在 2023 年 2 月 24 日国新办新闻发布会上公布的数据,截至 2022 年,中国已与 160 余个国家和地区建立了科技合作关系,签订了 116 个政府间科技合作协定,构建起全方位、多层次、广领域的科技开放合作新格局。本研究认为,当前中国完善政府间科技合作机制的重点是改进旧机制、拓展新机制。一方面,中国与世界主要发达国家及新兴国家间的科技合作机制较为成熟,却面临新形势下适应性不足的问题。中国在“十三五”时期对此已有所预判。“十三五”国家科技创新规划提出要丰富新型大国关系的科
12、技内涵。“十三五”国际科技创新合作专项规划则提出要充分发挥政府间科技创新合作的“伞”式作用,丰富和深化与大国的“创新对话”机制。但 2018 年以来国际形势出现较多变化,科技关系在双边关系波动中的脆弱性上升,科技外交对整体外交的支撑性愈发不足。既有的大国间科技合作机制有必要做出相应的调整,在稳定双边科技关系的同时,推动重塑科技信任。另一方面,中国与部分发展中国家及最不发达国家间的科技合作机制有待拓展。中国实施的共建“一带一路”科技创新行动计划已取得初步成效。根据国家统计局 2022 年 10 月 10 日发布的党的十八大以来经济社会发展成就系列报告,截至2021 年末,中国与 84 个共建“一
13、带一路”国家建立了科技合作关系,支持联合研究项目 1 118 项,累计投入 29.9 亿元,在农业、新能源、卫生健康等领域启动建设 53 家联合实验室。随着发展中国家在国际科技格局中的影响力不断提升,加快拓展科技南南合作机制,既有利于中国打开科技外交新局面,提高国际科技治理话语权,也是推动构建人类命运共同体的必然选择。2.2加大科技计划对外开放力度国家科技计划对外开放是吸引国际科技智力资源、促进国内外科研合作的有效举措。世界主要国家的科技计划包含不同程度的对外开放。欧盟的研发框架计划“地平线欧洲”计划(20212027 年)是开放程度较高的范例。近年中国也在探索提升科技计划对外开放水平,例如,
14、2017 年科技部出台关于推进外籍科学家深入参与国家科技计划的指导意见。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要提出,加大国家科技计划对外开放力度,启动一批重大科技合作项目,研究设立面向全球的科学研究基金,实施科学家交流计划。本研究认为,当前中国扩大科技计划对外开放的重点是转变开放模式。一是从双边对等开放转向单边自主开放。中国科技计划的对等开放原则由来已久。以2014年 关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案出台为节点,最近一轮科技计划管理改革并未改变这一原则。2015 年科技部、财政部发布的关于改革过渡期国家重点研发计划组织管理有关事项的通
15、知规定,对于重大国际科技合作类重点专项,探索按照对等原则扩大对外开放的合作机制。在改革过渡期结束后,国家重点研发计划的“政府间国际科技创新合作”等合作类项目,在实际中仍然采取了对等开放原则。随着各国科研投入快速增长、国际科技竞争愈发激烈,这种开放模式逐渐显示出其局限性。一方面,对等开放模式本质上是将开放的一方视为“施惠方”,假定科技财政资源的重要性高于科技智力资源的重要性,但当前科技智力资源的稀缺程度反而更高;另一方面,在对等开放模式下,难以保证计划项目的承担者是最优选择。因为最优承担者可能因为母国不能提供对等待遇而无法获得申请资格。因此,当单边自主开放能够带来明显的科技发展利益时,就不应再局
16、限于传统的对等开放模式。中国拟设立的面向全球的科学研究基金,为单边自主开放提供试点的机会。2001 年发布的国际科技合作与交流专项经费管理暂行办法(国科发财字2001367 号)中要求,申报专项经费项目必须已纳入双边或多边政府间科技合作议定书,且国际合作伙伴有一定的资金投入。创新战略与政策 4 二是允许财政科技资金出境。目前中国财政科技资金无法跨境资助国外科研人员。外籍科学家承担中国科技计划时,必须依托境内机构作为承担单位。而欧盟的研发框架计划,自 2002 年开始就允许所有研究领域科技资金出境。“地平线欧洲”计划的参与方和协调员均无本地化要求,任何有资格的非欧盟参与方都可以获得欧盟的跨境拨款
17、。近年中国已显示出探索财政科技资金出境的意愿。关于推进外籍科学家深入参与国家科技计划的指导意见中提出,积极探索境外科研机构和科学家直接承担国家科技计划项目的新渠道、新方式。2018 年以试点方式打通了中央财政科技经费跨境流入香港、澳门的渠道,随后出台关于鼓励香港特别行政区、澳门特别行政区高等院校和科研机构参与中央财政科技计划(专项、基金等)组织实施的若干规定(试行),建立了正式机制。这可为未来中国财政科技资金流入其他国家提供经验。2.3牵头组织国际大科学计划和工程国际大科学计划和工程是拓展科技发展前沿、合作解决重大全球问题的重要手段。中国是国际大科学计划和工程的后发者,以往主要以参与的方式承担
18、一部分任务,极少起到牵头和主导作用。参与的较有影响力的计划和工程包括国际热核聚变实验堆(ITER)计划、国际地球观测组织(GEO)、平方公里阵列射电望远镜(SKA)等。2018 年国务院发布积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程方案,明确对中国主动牵头国际大科学计划和工程做出部署。该方案同时指出了这一举措的意义,即通过牵头组织大科学计划,在世界科技前沿和驱动经济社会发展的关键领域,形成具有全球影响力的大科学计划布局,开展高水平科学研究,培养引进顶尖科技人才,增强凝聚国际共识和合作创新能力,提升中国科技创新和高端制造水平,推动科技创新合作再上新台阶,努力成为国际重大科技议题和规则的倡导者、推动者
19、和制定者,提升在全球科技创新领域的核心竞争力和话语权。本研究认为,当前中国牵头组织国际大科学计划和工程的重点是转变角色定位,即由参与者向主导者转变。这种转变有 3 个方面的内涵。一是资源投入大幅增加。主导者往往要承担更大比例的人力、财力和物力。以国际热核聚变实验堆为例,作为实际主导者的欧盟要承担 46%的建造费用,其他 6 个成员国则分别承担 9%13。二是责任环节向前后两端延伸。主导者不仅要承担中间的研究与建造任务,还要负责前端的共识凝聚、路线图设计、组织架构设计、协调机构筹建和各方任务分工,以及后端的经费管理、阶段性评估、成果管理与利益分配等14。三是从发挥科研能力为主转向科研能力与管理协
20、调能力并重。国际大科学计划和工程不仅涉及复杂的管理流程,还受到国际关系波动及各参与者国内政治经济环境影响,对主导者的管理与协调能力构成挑战15。2.4吸引海外高端人才中国长期重视海外引才工作。在激烈的国际科技人才竞争中,中国加大了对海外引才的统筹力度。2018 年组建国家移民管理局就是一个重要标志。2021 年新修订的科学技术进步法和中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要等文件均以大量篇幅规划引才政策。本研究认为,当前中国海外引才政策的重点是转变工作方向,由引进人才转变为吸引人才。具体而言,是从对人才“个体”提供特惠待遇,转向为人才“群体”营造普惠环境。一方
21、面这种转变更加符合引才形势。制度的改善比待遇的改善更加具有稳定性。通过提供稳步改善的制度,在更大范围内影响人才流动意愿,提高引才效率,促进大规模、多领域和持续性的人才流入。另一方面这种转变更加符合国际通行做法。有利于消除中国传统引才政策受到的国际争议。中国近年政策文件的相关表述已经初步显示出这种转变。例如,“十三五”规划纲要中反复提及的“人才引进”,以及“十三五”国家科技创新规划“十三五”国际科技创新合作专项规划中的“大力引进国内紧缺的海外高端人才”“开辟专门渠道,实行特殊政策,实现精准引进”等表述,在中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要中未再出现,而是强调
22、“实行更加开放的人才政策”“为海外科学家在华工作提供具有国际竞争力和吸引力的环境”。2.5吸引高技术外资高技术外资具有显著的技术外溢效应,是中国 黄宁:构建开放创新生态:政策重点与现实挑战 5 融入全球技术网络的重要渠道。近年中国引入高技术外资的增速较快。根据商务部在 2023 年 2 月 2 日商务工作及运行情况发布会上公布的数据,2022 年中国高技术产业实际利用外资增长 28.3%,金额为4 450 亿元,占整体利用外资的比重达到 36.1%。在部分发达国家试图“脱钩断链”、推动“近岸外包”“友岸外包”的形势下,中国吸引并留住高技术外资的压力仍然较大。2021 年商务部印发“十四五”利用
23、外资发展规划,提出要明显提高高新技术产业、战略性新兴产业、现代服务业等吸引外商投资水平。2023 年商务部、科技部专门出台关于进一步鼓励外商投资设立研发中心的若干措施,更好地发挥其服务构建新发展格局、推动高质量发展的积极作用。本研究认为,在构建开放创新生态的目标下,中国吸引并留住高技术外资的政策重点是鼓励其融入本土创新体系。一是这类外资更容易取得适应中国市场的研发成果,在华投资的边际收益更高。二是这类外资更不容易在其他国家或地区找到替代环境,因而转移意愿更低。例如,受国际形势等因素影响,2017 年以后曾出现大量外资研发中心撤离中国的现象。但同时,也有一些外资研发中心持续扩大在华研发业务、增加
24、研发投入16。这些在华外资研发中心普遍与本地高校、科研机构、企业之间有密切的信息交流、研发合作和成果转化关系。2.6推动开放科学发展开放科学的理念反映了科学研究范式的转变,其核心内涵是在科学研究的全过程中促进开放共享,具体涵盖了开放获取、开放数据、开放科学基础设施、开源代码和软件、开放协作等内容17。近年来世界主要国家纷纷出台开放科学政策,启动实践项目。如 2016 年欧盟投资启动欧洲开放科学云建设并在 2019 年发布欧洲开放科学国家计划,2017 年日本成立开放科学委员会,2020 年加拿大发布开放科学路线图18。近年中国也开始重视开放科学,如 2021 年新修订的科学技术进步法中提出推动
25、开放科学的发展,促进科学技术交流和传播。但截至 2022 年末,还未出台实质性的开放科学政策。推动开放科学发展对中国构建开放创新生态不可或缺。一方面,随着开放科学发展成为全球共识,基于开放科学的国际科学交往将越来越多。中国可以借助开放科学,鼓励国外科研人员利用中国科学基础设施、科学数据等资源,推动国内科学界与国际同行建立更紧密的交流合作关系。另一方面,开放科学也有利于打破保护主义壁垒,在国际科学交往中防范外部干扰。2021 年联合国教科文组织通过的开放科学建议书,详细阐释了开放科学的通用定义和政策实践框架。其中的价值观和指导原则本身就带有维护国际科学交往秩序、反对保护主义的内涵。例如,“集体利
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