工具特征如何影响应急管理目标实现——突发公共卫生事件应对的“工具理性”分析.pdf
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1、第2 5卷第6期天 津 行 政 学 院 学 报V0I.2 5,N0.62 0 2 3年1 1月J O U R N A L O F T I A N J I N A DM I N I S T R A T I O N I N S T I T U T EN o v.2 0 2 3D O I:1 0.1 6 3 2 6/j.c n k i.1 0 0 8-7 1 6 8.2 0 2 3.0 6.0 0 2 收稿日期:2 0 2 3-0 8-1 5 基金项目:贵州省哲学社会科学规划一般项目“重大突发公共卫生事件视域下贵州公众的风险感知、行为规律及情绪引导研究”(2 2 G Z Y B 5 2)。作者简介:
2、张世政(1 9 9 4),男,华南理工大学公共管理学院博士生。工具特征如何影响应急管理目标实现?突发公共卫生事件应对的“工具理性”分析张世政(华南理工大学,广东 广州 5 1 0 6 4 1)摘 要:应急管理绩效的提升考验着政策工具选择之于目标实现的科学合理性。作为政策工具选择的根本原则,工具理性的核心在于根据每一项政策工具的基本特征,在特定的问题情境下发现治理手段对于实现既定目标的最佳条件,进而寻求适配性运用方式,最大程度地发挥工具绩效。基于地方政府新冠疫情防控案例的分析表明,政策工具的强制性有助于提升应急管理有效性,间接性促成了应急管理的社会化应对,自主性和可见性能够满足公共价值需求。同时
3、,政策工具特征缺陷产生的效用偏差也可能导致政策合法性困境、工具与目标的背离、工具的“条件效果”相悖性等问题。为此,应明确政策工具的适用性条件,避免单一性选择偏差,优化工具结构体系,提升应急管理工具的应用成效。关键词:政策工具;工具特征;应急管理;工具理性;突发公共卫生事件中图分类号:D 0 3 5 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 6-0 0 1 6-1 1一、问题提出与文献综述科学合理地选择政策工具是实现政策目标的根本保证,对于提升政府治理能力和政策执行绩效具有重要作用。党的二十大报告提出“要健全国家安全体系,提高公共安全治理水平”1。相较于其他政
4、府治理领域,应急管理面对的是不确定性、冲突性、复合性更高的政策情境,因此政策工具要更加完整、灵活而高效2,其设计、选择与应用状况已然成为有效应对突发事件的重要变量3。在当前防范卫生健康领域重大风险、加快推进健康中国建设的背景下,相关政策工具的选择就尤为重要。作为从政策方案到政策目标的中介,政策工具既是实现政策目标的基本手段或方式,也是考察政府行为和治理能力的重要维度之一。然而,政策工具的选择并不是一个简单的、非此即彼的过程,而是受到多种因素的影响,经历了由传统思维、经验到理性的工具范式变迁,试图与极具复杂性和动态性的治理情境与政策环境相适应,并开始注重正式制度与非正式规则的结合。一些研究依据相
5、关政策文本,运用政策文献量化方法分析突发公共卫生事件中政策工具的使用情况及其选择偏好。国内61外学者的研究都表明,以公私合作、行政外包和市场参与为特征的政策工具普遍存在缺失和不足,而以政府强制力和权威为依托的政策工具往往备受青睐。既有研究大多关注突发公共卫生事件中政策工具在静态层面的运用,却忽视了两个动态层面的具体问题。第一,政策工具是如何影响政策目标实现的?第二,政策工具之间怎样组合使用才能产生有利于目标实现的激励效应?一方面,每一项政策工具都有其特征、功能和适用条件,因而我们需要明确工具选择的标准和目标实现的条件;另一方面,不同类型的政策工具之间并不完全兼容,甚至存在摩擦和互斥,加之工具本
6、身固有的缺陷,要求我们依据工具使用效果对其进行组合优化。概言之,在特定情境下选择恰当的政策工具,需要明确政策工具特征与效果之间的联系4(p.5 1),以其预期效用是否趋向最大化作为政策工具取舍的根本标准5(p.2 5 9)。这种严格遵循“目标手段”原则进行政策工具选择的理念,体现的是工具理性的基本内涵。工具理性是通过对外界事物的情况和他人行动的期待,并根据这种期待选择方式或者手段,以实现合乎理性的目的6(p.5 6),体现的是“工具效率”双重有效的一种理念。其基本假设在于,每一项政策工具都有其固有特征,不同类型的工具会塑造不同的政府管理行动,以特定的运行方式实现政策目标,并产生不同的政策效果。
7、在马克斯韦伯(M a x W e b e r)看来,追求工具理性的行动者始终关注行动所指向的手段及其结果,并理性地衡量手段和目的的关系、目的和附带结果的关系7(p.3 4)。当目的、手段和后果都被加以理性的思考和衡量时,才是工具合理性的行动。在这个意义上,政策工具是一种制度化、结构化的行动模式8(p.2 6),政策工具本身的特征或属性决定了其使用方式,并实现了政策问题和政策目标之间的结构化连接。需要说明的是,尽管在政策工具研究中,诸多学者不断充实和丰富着影响工具选择的因素及模型的研究,产生了修正主义、制度规范、公共选择、政策网络等多种学科视角,但工具论所提倡的工具之于目标的效率是诸多政策工具选
8、择研究的基础。其体现的是政策工具的基本内涵,即伍德罗威尔逊(W o o d r o w W i l s o n)在 行政学之研究 中所提到的“政府如何才能以较高的效率和较低的成本完成工作”9(p.6 2)。简言之,如何“低耗高效”地实现政策目标既反映了政府如何做的问题,也体现了工具理性的核心。而且,从政府以有限的资源实现既定目标的治理逻辑层面看,以行政效率为导向的技术合理性和工具合理性是政府充分发挥自身作用的重要目标和永恒价值追求1 0。在不考虑政策问题、行动者之间的关系和制度背景的前提下,政府治理工具绩效特征与政府治理目标之间的匹配问题始终是政策工具选择的核心1 1(p.5 6)。虽然存在其
9、他影响政策工具选择的变量,但对政策工具本身的关注不可或缺,这主要是因为构成公共政策过程的其他变量是难以消除工具变量的重要性的1 2。综上,要实现既定的政策目标,必须基于工具理性原则寻求政府治理成本最低和目标实现程度最大的最佳结合点,明确工具选择的标准。在应急管理过程中,工具理性同样不可或缺,充当着突发公共事件应对处置的基本准则,并作为公共利益和价值实现的载体。为避免既有研究运用文本量化方法导致的静态分析缺陷和过度解读的风险,考察政府治理实践更须通过“经验性的实践”而非“教条式的设计”1 3(p.3 2)。因此,本文基于工具理性研究视角,在分析突发公共卫生事件中政策工具基本特征的基础上,结合相关
10、案例和调研访谈资料,探索工具选择之于政策目标实现的“条件效果”逻辑,明晰突发公共卫生事件应对处置手段与应急管理目标的适配性条件,进而优化政策工具选择,夯实应对突发公共卫生事件的手段基础。二、突发公共卫生事件中的政策工具分类及其特征(一)突发公共卫生事件中的政策工具类型政策工具选择的前提是在现有的政策工具箱中进行归类划分。迄今为止,尚缺乏一致性的工具71分类方法和具体类型,但从政策工具的内涵看,政策工具的选择应致力于回应时代的公共问题,特别是要与具体公共政策背景和议题相匹配1 4。突发公共事件突发性、破坏性、复杂性程度的不断加深,对政府部门及其应对方式形成严峻挑战,对治理主体的应对处置手段提出了
11、更高的要求。同时,在政府主导的前提下,需要充分发挥非政府组织的功能作用,企业、社会组织和公民等应有序参与突发公共事件治理,与政府实现优势互补和风险共担,形成多元主体协同应对格局。因此,在从政府管理到整体性治理变迁过程中,网络式社会自治组织开始与层级式行政管理机构并存。随着政府与非政府组织合作的界限被打破,不同主体间的良性互动进一步提升了社会整体应对突发公共卫生事件的韧性。相应地,依托于逐渐发展的公民社会和强大的市场力量,政策工具的社会化特征逐步凸显,这些具有社会化特征的政策工具与传统的行政管理手段共同组成应对各类政策问题的工具箱。具体表现为,政府从依赖管制型工具到适度放权给市场和社会,借助非强
12、制性政策工具搭建其他主体有序参与应急管理的平台,形成多元主体协同共治的网络结构。从深层次角度看,突发公共事件中的政策工具开始与多元治理主体结构逐步耦合,成为凝聚治理结构中各个主体的重要手段。因此,将应急管理现代化发展和治理理论嵌入政策工具分类中,不仅能够窥探政府与市场、社会力量协同应对突发公共事件的运作机理,而且在客观上契合应急管理理念与体系的发展趋势。基于此,本文依据不同主体介入应急管理的程度,结合既有研究1 5,将突发公共卫生事件中的政策工具分为管制型、经济型和社会型三类。其中,管制型工具包括法律法规实施、场所管控、网格化管理、物资保障、监督督查等;经济型工具涵盖财政补助、税收减免、刺激消
13、费、补偿补贴等;社会型工具涉及社会组织、公益机构、社区、捐赠等。此外,基于信息在应急管理过程中有助于政府快速掌握事件发展情况、配置应急资源、科学决策的重要作用1 6,加之信息沟通、传播、共享在应急管理各个环节中的关键作用,本文将信息型工具单独列为一类,具体包括宣传教育、信息发布/公开、舆情引导、防疫知识普及等。(二)突发公共事件中政策工具的基本特征政策工具一般具有强制性、直接性、自主性和可见性等特征。结合应急管理过程,强制性表现为政策工具对相关主体及其行为的限制程度1 7,如居家隔离、交通管控、停止生产活动等的强制程度远高于社会捐赠、知识宣传等工具。直接性衡量的是获得授权的政府机构为实现应急管
14、理目标而参与应对处置的程度。例如,政府在实施应急预案、对下级政府治理行为进行监督督查、公开疫情防控信息等领域介入较多,相应的政策工具的直接性就较强。自主性是指政策工具运行所依赖行政机构的程度。一般来说,借助市场机制和社会力量的相关政策工具自主性较强,如进行慈善捐款、提供志愿服务、社会组织参与应急物资统筹与分配等。可见性指的是政策工具的公开程度、影响力以及对政策工具监管的难易程度等,反映的是一种政策工具的政治属性。例如,一些强制性措施的实施过程和效果被公众知晓的程度较高,意味着这些强制性措施较易被监督和问责,更能够实现对公平性与合法性的追求。依据上述指标,本文总结了突发公共卫生事件应对中的政策工
15、具的内在特征(参见表1)。通过对比每一项政策工具的基本特征可以发现,突发公共卫生事件应急管理更偏向于高强制性、高直接性、低自主性和高可见性的政策工具。显而易见,突发公共事件本身的不确定性、复杂性、涉及群体规模较大以及危害的不可预知性等特点,要求政府以较高的行政效率迅速有效地消除危机影响,在极短时间内根据每一项政策工具的特征和功能进行权衡。因此,具有上述特征的政策工具占据主导,能够最大程度地实现疫情防控和保障人民生命安全这一政策目标。那么,政策工具的基本特征是如何影响政策目标的?其是否完全契合或匹配应急管理目标?下文将依据相关案例进行分析。81表1 突发公共卫生事件中的政策工具及其特征政策工具类
16、型基本政策工具强制性直接性自主性可见性综合特征管制型政策工具经济型政策工具社会型政策工具信息型政策工具法律法规HHLH场所管控HHLH停止生产活动HHLH封闭管理HHLH网格化管理HHLH应急物资保障HMLH监督督查HHLM行政问责HHLM财政补助MHMH税收减免MMMH信贷支持MHMH刺激消费MMMH复工复产MMMH政府购买服务MMMH志愿服务LLHH公益组织LLHH社区LLMM社会捐赠LLHH心理辅导LMMM宣传教育LHMH信息发布/公开LHLH劝导引导LHLH舆情引导LMMH大数据排查MMMM防疫知识普及LMMH政策咨询LHMH依靠政 府 权 威 和 强 制 力,拥有完 善 的 执 行
17、机 构,以直接 方 式 实 现 应 急 管 理目标借助市 场 力 量,发 挥 市 场机制作 用,在 突 发 公 共 卫生事 件 应 对 中 呈 现 双 重效用政府介 入 较 少,主 要 依 托社会组织和公民个人参与应急管理过程政府通过向目标群体传达政策信 息 或 规 范,促 使 公众行 为 达 到 政 府 期 待 的效果 注:等级程度分为高(H)、中(M)、低(L)。三、突发公共卫生事件应对中“工具目标”的基本逻辑广东省Z市是粤港澳大湾区中心城市之一,该市新冠疫情防控工作先后获得省卫健委、疫情防控组的充分肯定。Z市疫情防控的主要措施包括:在部门合作方面,坚持卫生健康、公安部门同时赶赴现场、开展
18、调查、进行处置的联合调查模式;在基层防控机制上,各级卫健部门主动会同政法、公安部门做好重点人群网格化排查管控工作,健全社区疫情防控网;在发挥专家决策作用层面,疾控机构和医疗机构专业人员进驻,开展技术指导和参与应急处置工作等。此外,Z市出台了一系列致力于恢复经济社会发展的政策,包括帮助企业恢复生产和发展、增加就业岗位、为鼓励居民消费创造有利条件等。从Z市新冠疫情防控来看,政策工具特征对实现应急管理目标和效果具有显著影响。(一)政策工具强制性与应急管理有效性达成在其他条件相同的情况下,工具越具有强制性,就越具备有效性,也就越可能实现政策目标。“比如最后我们市里提出四张网:一是通道网,五级都要做好严
19、防死守这个通道;二是联防联控,就是每一个环节、每一个部门都要疏控风险;三是发热病人这张网,就是在发热门诊里,必须筛查到位,不能漏诊了;四是大数据网,就是行程大数据等。当时四张网对我们的疫情防控发挥了很大作用。”这是因为,强制性的工具明确了政府执行权限和职责,限制了目标群体对政策目标的偏离程度,可以更有效地实现应急管理目标。91第一,借助法律法规、政策规划等工具明确了政府应对突发公共卫生事件的权责。例如,Z市相继成立了公共卫生与重大疾病防治工作领导小组、疫情防控工作组、医疗机构防控工作专班等,建立疫情防控全市“一盘棋”的指挥体系;颁布关于疫情防控、应急物资保障、企业复工复产、稳定经济和促进就业等
20、方面的若干政策,明确各部门工作职责分工,为疫情防控应对工作提供指导。第二,运用封闭管理、场所管控等工具限制相关人员行为、规范特殊场所管理措施,防止疫情防控目标的偏离。例如,及时将境外人员转运到集中隔离场所统一落实集中隔离观察,加强精神卫生机构、托育机构、母婴保健机构等特殊机构疫情防控工作,以及管控酒店宾馆、超市、美容美发等重点公共场所。封闭管理和场所管控等政策工具,切断了可能的交叉感染途径,减少了本土传播的风险。第三,强化对重点场所、隔离场所、医疗机构、全市工矿企业等场所的监督和督查,压实机构防控主体责任,统筹做好医疗机构感防控管理工作,引导相关经营企业严格按照政府要求落实各项常态化疫情防控措
21、施。在此过程中,政府卫健局和应急管理局、医疗机构、企业主体、医护人员共同建立管控督导机制,切实筑牢感染防线,健全重点场所管控机制,有效防范化解健康安全风险(参见表2)。表2 Z市“监督督查”工具运用的对象、目的和成效工具对象工具目的工具内容及成效重点场所健 全 重 点 场 所管控机制从疫情防控机制、员工培训、人员健康管理、通风清洁消毒、集中空调管理和防疫物资管理六大方面开展监督执法,指导经营企业严格按照要求落实各项常态化疫情防控措施,排查风险隐患。截至2 0 2 2年8月,全市累计对各类公共场所进行卫生行政处罚6 9宗,处罚金额2.3 3万元隔离场所优化健康服务,强 化 集 中 隔 离管理不定
22、期组织开展专项检查,科学评判隔离场所设置安全性和合理性,确保落实五个“零发生”,即房屋质量安全、消防安全、饮食卫生安全和公共安全事故零发生,场所内交叉传播零发生,严重纠纷零发生,突发心脑血管危象和意外伤亡零发生,治安事件零发生医疗机构建 立 感 控 督 导员制度,筑牢医院感染防线全市二级以上医疗机构均成立了感控督导员队伍,及时监督纠正各项医疗护理操作行为、指导处置职业暴露、巡查指导全院感染防控工作排 查 医 疗 机 构感 防 控 风 险隐患市卫健局领导分为8组,每周对各县(市、区)医疗机构进行分片包干暗访督导;全市3 8间二级及以上医疗机构坚持每1 4天开展一轮院感防控交叉检查;落实城区民营医
23、疗机构帮扶机制,组织6间市直医疗单位及市卫监所对1 7 0间城区局直管民营医疗机构进行全覆盖暗访检查;坚持常态化暗访机制,组建2支疫情防控暗访队伍,坚持每周随机暗访抽查各县(区)医疗机构感防控工作落实情况。截至2 0 2 2年8月,共暗访检查医疗机构9 4 8 7间次、约谈1 2 7 9间次、停业3 3 2间次、处罚2 1间次全市工矿企业加 强 职 业 健 康监督管理、检查督 导 企 业 防 疫工作将企事业疫情防控工作情况检查纳入职业健康监管工作内容,对全市工矿企业相关疫情防控工作和职业健康危害防控进行督导检查。在检查过程中指导各企业切实落实主体责任并发挥疫情防控组织机构和管理体系作用,对检查
24、中发现的问题及时进行反馈并督促企业落实整改,做好个人防护和健康监测,落实员工疫情防控知识培训制度、建立健全领导小组和应急预案等工作,防范疫情传播风险,做到疫情防控和职业健康监管两手抓、两促进,确保员工身体健康和生命安全 注:根据调研资料整理汇总。第四,依托政府权威和强制干预手段,创造推动经济社会发展的有利条件。例如,加大援企稳岗力度,实施社会保险返还;用投资创造就业岗位,培育新兴产业和壮大新动能,创设基层服务岗位和公益性岗位;及时发放失业保险;建立生活失业人员和家庭帮扶机制,扩大最低生活保障、临时救助范围。02(二)政策工具间接性与应急管理社会化应对直接性较强的政策工具往往都是由同一个政府机构
25、行使授权、资助以及提供服务,而间接性政策工具则是将这些职能分包给其他不同的机构1 8(p.2 3)。强制性较大的政策工具往往也具有较强的直接性,其原因在于强制性工具一般都依赖直接系统实施,但二者并不完全重叠。例如,信息公开、宣传教育等工具的强制程度低,却依靠科层制管理系统运行;封闭管理、大数据排查等工具的强制性较高,但一般由区(县)或乡镇级政府实施。如上所述,社会自组织程度的提高、社会治理主体多元化以及政府单独应对重大突发事件的势单力薄,促使间接性政策工具逐渐成为应急管理过程中的重要选项,其对疫情防控目标实现的优势在于以下几个方面。第一,间接性政策工具能够在很大程度上为应对突发公共事件提供必要
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