复合互嵌的党政结构：理解中国应对重大突发事件的核心逻辑.pdf

中共福建省委党校（福建行政学院）学报 2023年第5期一、问题的提出：国家与社会视域中的重大突发事件应对2019年11月29日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”1。党的二十大报告专章论述“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，将国家应急管理体系纳入国家安全体系，凸显了应急管理在维护社会公共安全、国家安全中的重要地位和突出作用。可见，应急管理涉及国家与社会两个层面。应急管理的本质是在尽可能短的时间内有效应对、处置具有不确定性的突发事件，预防、减缓和消除由其带来的危害和损失。2“重大”是对突发事件的考量，虽然“应对重大突发事件”与“应急管理”强调的重点略有不同，如“应对”包含着即时性，“管理”更为制度化，但概念标示的事实的核心特征是一致的，在学界存在交叉引用和使用的现象。事实上，重大突发事件的“跨界域”“巨成本”“多主体”以及“复杂系统性”等特征必然要求政府与社会积极应对，它是国家治理面临的公共问题（重大突发事件）与国家化解公共问题的工具（体现为国家结构形式和社会的组织形式）之间的互动，不单是即时性的行动，也是制度化的建设，更是二者的融合。应对重大突发事件在国家制度性结构环境中产生，也离不开社会领域的参与。在现实生活复合互嵌的党政结构：理解中国应对重大突发事件的核心逻辑蔡秋蓉摘要：应对重大突发事件是国家治理的重要内容，研究者们对中国共产党在突发事件应对中的重要作用做了诸多富有成效的工作，但是鲜有研究将重大突发事件应对放置于国家与社会关系视域中考察。“政党中心主义”的国家与社会关系研究取向，蕴含于中国应对重大突发事件的实践内核，现实地体现为复合互嵌的党政结构这一核心逻辑。在重大突发事件应对中复合互嵌的党政结构包含领导指挥和协同支持两个层面，分别表征为组建“领导小组”和凭借“制度性嵌入”两种形式。关键词：国家与社会关系；政党中心主义；复合结构；党政结构；重大突发事件中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-4088（2023）05-0079-10收稿日期：2023-08-12基金项目：中共福建省委党校、福建行政学院“学习宣传党的二十大精神”专项课题“面向 常态与应急结合 的福建省公共卫生应急管理体系韧性研究”（项目编号：2022H10）；中共福建省委党校、福建行政学院2022年度校院青年博士孵化项目“风险社会视域下城市公共安全的韧性治理研究”（项目编号：2022C04）。作者简介：蔡秋蓉，中共福建省委党校、福建行政学院公共管理教研部讲师，福建省应急管理培训基地成员，主要研究方向为应急管理的政治与政策。79中，通过新闻媒体观察或亲身经历突发事件的体验，不难发现应对重大突发事件存在明显的国家或社会间异质性效应。3研究者们也对此作了诸多研究，如从政治制度角度，政治制度被认为是塑造国家能力进而影响不同国家重大突发事件应对效果的中间力量4；从政治关系角度，政府能力、部门间合作、政府间合作以及公民参与等被视为是影响不同国家重大突发事件应对效果的解释性因素5；从社会制度角度，不同国家重大突发事件应对效果体现在社会动员能力、统筹调度水平、贯彻执行能力方面6。质言之，“国家”和“社会”在不同国家的内涵及其相互间的关系存在差异，不同的国家结构形式和因应历史文化、社会结构的社会组织形式造就了各具特点的重大突发事件应对方式和逻辑。由此，“在国家与社会关系视域下，导致中国应对重大突发事件 异质性 的核心因素是什么，又表征为何种形式？”这一问题理应成为理解中国应对重大突发事件的重要面向。但传统的国家与社会理论对中国应对重大突发事件的“异质性”或者说特色的解释十分有限，因为，中国与其他国家应对重大突发事件最本质的差异在于“政党中心主义”的国家与社会关系。二、中国国家与社会关系的显著特征：“政党中心主义”国家与社会是人类组织和秩序供给的基本形态，其关系的发展与演进总是与特定时空下的社会制度背景紧密相关，也与研究者对这种制度性背景与他们所认为的“可欲的（desirable）”制度性安排之间的关系的认识紧密相关。回顾中国国家与社会关系发展的历史脉络，作为一个有着上万年农耕文化历史的传统农业国家，农田水利因应成为学者们探究传统中国国家与社会关系的重要窗口，形成了一种以国家主义为内核的“东方专制主义”（Oriental Despotism）7模式和“士绅社会”（Gentry Society）模式的认识结果。二十世纪七八十年代，在中国社会转型的背景下，学术界以对当时占据支配地位的新权威主义、全能主义、民主先导论等观点的反思与批判为起点8(P270-284)，主张“发现社会”。但其建基的市民社会理论是一种预设了西方经验或价值观念的国家与社会关系模式9(P274)，市民社会内部本身存在着矛盾和冲突的现实可能，以及西方市民社会理论的固有缺陷，使其自引入中国起便引发相当的质疑和争论。尤其是进入新世纪以后，随着改革开放的纵深推进，中国的国家实力得到了极大的提升，“我们不能在一味地 发现社会 之中而遗忘了 国家”10的呼声渐起，学术界对“国家”的论述逐渐增多，强调国家与社会互动的国家与社会关系模式逐渐步入学者的视野。作为一种重新发现的理论，统合主义（corporatism）主张政府通过与相关利益者直接对话、谈判和协商来解决重大的社会问题，力图为人们描述一种有别于自由主义和其他流派的国家与社会关系模式：国家和利益集团之间一种有序、稳定的合作关系模式11，即强调国家与社会的互动12(P93-94)。基于政治组织与社会组织力量强弱对比，统合主义又可进一步划分为社会统合主义和国家统合主义。作为较早一批秉持国家与社会关系互动论的学者，邓正来和景跃进在市民社会概念炽盛之时，就主张市民社会与国家关系的“良性互动说”13，即国家与社会是一种双向的适度的制衡关系。透过他们对这种双向的适度的制衡关系的描述，不论是从国家的角度，使用“承认”“提供”“干预”“调节”等词语强调国家干预的必要性，还是从市民社会的角度，突出影响国家决策的积极参与权利对国家与社会形成互动关系的重要作用，在一定程度上都可以体味到国家统合主义的意蕴。在一定意义上，内蕴国家与社会互动的国家统合主义概括出了当代中国国家与社会关系的某些特征，但它无法进一步就中观层面的互动机制作出令人信服的解释，也存在简化复杂、特色的中国政治现象的嫌疑。这是因为，无论是在中国的制度环境中，还是面对中国国家治理的经验现实，关于中国国家治理体系的第一个事实就是，它是在党领导下管理国家的制度体系。也就是说，作为一个使命型政党14，中国共产党不仅是国家与社会的中介组织，而且是带有强烈意中共福建省委党校（福建行政学院）学报 2023年第5期 80识形态属性与社会现实改造属性的主体性机构15，是集政治领导、组织领导、思想领导的全面领导。职是之故，代表人民执掌政权、运行治权的党组织必然“嵌入”及“重组”政府组织，这种党组织与政府组织相依并存的政治特征也由此被总结归纳、抽象概括为“党政体制”16(P4-8)。从2002年丹麦哥本哈根商学院举行的题为“把中国共产党找回来：中国是如何治理的”国际学术研讨会至今，作为中国国家政治生活领导核心和社会生活组织核心的中国共产党17，逐渐进入中国国家与社会关系的分析视野。如“将政党带进来”18，“政党整合型社会治理”19，“政党中心的国家治理”20，党、国家与社会关系是“党、国家、社会各自相对独立存在的 三角格局”21(P52-53)等“政党中心主义”22的国家与社会关系研究取向。其中，“政党中心主义”的国家与社会关系研究取向既是对中国政治经验现实的遵循，也是对党政体制的进一步阐释。不仅体现了中国学术界跳出西方政治话语窠臼、积极建构中国政治学话语体系的理论努力，而且有助于我们在更为本质的层面认识和把握中国的国家治理实践。概言之，中国共产党的领导是国家抵御风险挑战、应对重大突发事件的根本保障和政治基础，以政党为中心研究中国国家治理不仅具有理论依据，而且更加符合中国实际。23伴随着中国步入复杂不确定性风险社会，重大突发事件作为“棘手的公共问题”24(P127)（unruly public problems）成为国家治理的重要考验。常规突发事件应对是依据建立在国家政权组织、政治制度和行政管理体制基础上的应急管理体制、机制、法制和预案。而重大突发事件尤其是非常规重大突发事件应对，往往超出常规应急管理体系的应对能力，党的领导会从国家层面上高位强力介入2，发挥集中力量办大事的制度优势，是在重大突发事件应对中党和其他政治力量能够实现深度融合以汇聚组织合力的内核和灵魂。一方面，现有的 突发事件应对法 主要是对行政机关如何应对突发事件的规定，没有综合考虑到应急管理权力结构实际运行过程中的党政关系。这不仅使得理论与实践出现脱节，而且无法探及应对重大突发事件“中国经验”的核心。另一方面，现有研究主要关注党的领导在中国突发公共卫生事件应急管理体系建设中的根本性地位和优势性体现25、党在重大突发事件应对中组织群众的缘由与方式26、在应急管理领导机构重组中强化党的统一领导的方式27、党的理论创新对应急管理体系和能力现代化的引领作用28、在应急管理中党政结构的构成29、党对应急管理结构性介入的多元情境及方式2等议题。回溯已有研究，学者们虽然注意到了中国共产党在突发事件应对中的重要作用，但对于在突发事件应对中的两种重要力量及其关系，即在中国国家与社会关系视域中的重大突发事件应对逻辑关注不够；也较少在此基础上进一步聚焦党介入重大突发事件应对的形式。在中国，国家与社会的关系是党、国家和社会三者之间的关系。中国共产党领导下的国家与社会关系框架具有新的特点，不能简单地套用传统的“国家-社会”框架来分析中国应急管理的运作逻辑。因此，探究中国应对重大突发事件“异质性”的核心因素必须要把“党的领导”作为最重要的变量带进来，揭示在重大突发事件应对中的国家与社会关系的呈现形式不能不基于“党政体制”。三、在重大突发事件应对中复合互嵌的党政结构的内涵构成党的领导制度是党政体制的实质和灵魂，是党自身的政党治理体系和党领导的国家治理制度体系的集合。党既在国家中，同时也在社会之中，它是国家和社会的核心领导力量，也是联结国家和社会的桥梁。于前者而言，作为公权力的国家概念便同时包含了政府与政党两个要素。由此，也保障了立法、司法、行政、军事体系以及民主党派、人民群众团体、企事业单位、新闻媒体、社会组织、群众等各类政治力量对党的领导权力的协同支持30。因而，在党政体制中的国家与社会关系实质上内涵着党与政府、政府与社会以及党与社会的关系。这意味着，党政体制是一种复合结复合互嵌的党政结构：理解中国应对重大突发事件的核心逻辑 81构，现实地体现为当代中国治理的党政结构和路径31。结构的概念有具体性和分析性两层含义，前者是结构的实体意向，指导我们把结构视为实体事物，这些实体或要素构成了结构；后者是结构的关系意向，构成结构的要素之间的关系形成了结构。进言之，在结构的政治学解释中，“关系”具有突出的重要位置，因为，正是源自组成部分之间关系的模式形成了“结构的约束性力量”32(P62-66)。在中国国家与社会关系视域下，党政结构具有特殊的解释力，是理解中国应对重大突发事件的重要分析视角：它既能够在具体性层面，将“总揽全局、协调各方”的党政体制行动逻辑，具象体现为党和其他政治力量在现有政治体制中的搭配和安排的“复合型治理结构”33；也可以在分析性层面，将“总揽全局、协调各方”的党政体制行动逻辑，动态呈现为党与政府、政府与社会以及党与社会的互动关系（见图1）。资料来源：笔者自制。图1党政结构概念的解构进一步统合具体性和分析性的党政结构意蕴，重大突发事件应对中的党政结构体现出一种复合互嵌的结构特征。首先，在领导指挥层面，主要通过党的领导制度、党委（党组）制、归口管理等制度和机制，党深度融入政府行政体系，动态呈现出党与（狭义）政府的关系；其次，在协同支持层面，主要通过党委（党组）制、归口管理、党管干部、政治协商、意识形态、统一战线、群众路线等制度和机制，党深度融入民主党派、人民群众团体、企事业单位、新闻媒体、社会组织、群众等政治力量，动态呈现为党与（广义）政府的关系、党与社会的关系以及政府与社会的关系（见图1）。质言之，重大突发事件应对中的党政结构，通过领导指挥和协同支持层面的复合型制度搭配和安排，实现党与政府、政府与社会以及党与社会的互嵌。那么，复合互嵌的党政结构在实际的重大突发事件应对中以何种形式表征？四、重大突发事件应对中复合互嵌的党政结构的现实表征（一）领导指挥层面的党政结构：组建“领导小组”“统一领导”是 突发事件应对法 中规定的国家应急管理体制的首要原则，也是2018年应急管理体制改革后国家应急能力体系建设的首要目标，本质上是指突发事件应对中要坚持党的集中统一领导。在突发事件应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的决策指挥权、部门协调权，即各级党委、政府承担着领导指挥、组织协调的职能。行使领导权的组织载体是应急指挥体制中最上层的应急决策指挥机构，它是公共危机情境中，迅速作出决策与有效组织协调各方力量和资源的关键组织，反映了一个国家应对突发事件的组织领导模式。因此，在突发事件应对中，党的集中统一领导体现为应急决策指挥机构对所属地区、相关部门和单位的领导。“总揽全局、协调各方”的领导原则是中国共产党领导的党政体制的行动逻辑，投射在突发事件应急决策指挥机构上，体现为包括各级党委政府和以“委员会”“指挥部”“领导小组”“联席会议”等“小组”形式存在的各种常设性或临时性议事协调机构。中共福建省委党校（福建行政学院）学报 2023年第5期 82在常规突发事件应对中，作为权力轴心机制的党委（党组）制是党在国家正式权力机构上领导政府的体制设定，是党在应急管理活动中发挥“领导核心”作用的制度依据。党委（党组）制是党领导国家政治生活的基本制度形式，1949年发布的 关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定 和 关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定，规定了党在国家机构内设立党委或党组，并通过党的组织对他们的领导来实现党对部门工作的领导。“小组”是一种蕴涵中国政治特征的组织机构设计，在政治领域中充当非常设性机构设置的角色34，能够有效填补常设性机构的不足，其优势是能够集中力量办大事。在中国党政体制下，“小组”一般可以划分为“党的领导小组”和“政府内的领导小组”。“党的领导小组”虽未见诸党章所载的正式制度架构，但最早可追溯到土地革命时期的“三人团”35，且在新中国成立之后作为一种“亚正式制度”广泛存在于我国政治运作的过程中，是党对重大工作的领导体制的制度实践。“政府内的领导小组”是与分管领导制度联系在一起的，因而，组长事实上是某一个领域的分管领导，主要是协调相关领域和不同行政部门的工作。政府内的领导小组一般是由总理、副总理或国务委员牵头，由各有关部门、单位和地方行政首长共同组成，处理专项重大问题。在非常规重大突发事件应对中，应急领导指挥机构往往以“委员会”“指挥部”“领导小组”等名义的“小组”形式呈现。根据党的领导对应急指挥领导机构介入程度和作用方式的不同，在重大突发事件应对中应急领导指挥机构的“小组”形式也可分为两类，如图2所示。一类是以“指挥部”为名义，党“间接领导”、政府直接主导的政府内的领导小组，发挥着决策议事协调功能的准议事协调机构，例如，“全国防治非典型肺炎指挥部”。另一类是以“领导小组”为名义，政府具体负责、党“直接领导”的党的领导小组。36党的领导小组作为党对国家和社会，尤其是重大工作全面领导的方式之一，是“从革命战争到社会主义现代化建设中一直保留并不断使用的一种组织形式”37。从中央层面来看，党的领导小组长期且广泛应用于重大突发事件应对工作中，如1955年为消灭血吸虫病成立的“中央防治血吸虫病九人领导小组”，1960年为消灭鼠疫成立的“中共中央北方防治地方病领导小组”。2020年为应对新冠疫情成立的“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”是党“直接领导”的党的领导小组，是以指导性目的存在的，行使统筹部署决策指挥权的应急指挥领导机构。与之相互配合的，是以落实性目的存在的，行使具体任务部门协调权的政府行政系统国务院联防联控机制，其需要及时向“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”汇报相关情况。从地方层面来看，在重大突发事件应对中党的领导小组一般是按照上级党委要求对口设置的。例如，在新冠疫情应对中，全国31个省（自治区、直辖市）成立的疫情应对领导小组（指挥部）是以党委一把手和政府一把手同时担任组长的“双组长制”（其中湖北省和青海省采用“双指挥长制”）38；即使在分设领导小组和指挥部的天津市、内蒙古自治区等地，领导小组和指挥部会议同开的运作形式，也在实质上统一了应急指挥领导权。从图2可以看出，在重大突发事件应对中，领导指挥层面的党政结构表征为组建“领导小组”的形式，且呈现出党的领导从“间接领导”转向“直接领导”的趋势,反映了党和政府在重大突发事件应对中既合作又分工的深度融合互动关系。这种趋势是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持党在国家政治生活中的地位，加强党对国家和社会的全面领导，强化把党的领导贯穿到国家治理全部活动中的“总揽全局、协调各方”的领导机制在重大突发事件应对中的体现。（二）协同支持层面的党政结构：凭借“制度性嵌入”党的领导统合是分工体制的基础。39党通过现有国家制度和治理体系的安排，将人民政府、人民代表大会、武装力量、政法机构、民主党派、人民群众团体、企事业单位、新闻媒体、社会组织、群众等各类政治力量整合，形成协同支持党的领导权力的重大突发事件应对合力格局。这种以制度安排方式形成的协同支持层面的党政结构，可以抽象概括为“制度性嵌入”。在重大复合互嵌的党政结构：理解中国应对重大突发事件的核心逻辑 83图2在重大突发事件应对中领导指挥机构的“小组”形式资料来源：笔者自制。突发事件应对中协同支持层面的党政结构表征为“制度性嵌入”形式，主要有以下六种方式：一是党委（党组）制度决定了党组织在重大突发事件应对中的权力轴心地位。通过党的领导权对全国人大的立法权、国务院的行政权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权以及人民政协的协商权的权力统合40，以及对人民群众团体、经济组织、社会组织、文化组织和其他非党组织的政治力量的整合，党委（党组）实现了“总揽全局、协调各方”的“领导核心”作用。党委（党组）在协同支持层面发挥“领导核心”作用主要是依凭嵌入人民群众团体、企事业单位、群众中的党的组织，尤其是通过党组打通了党进入非党组织的通道41(P243-244)，在党与非党组织之间构建了复杂的内在关联。具体而言，具有国家和社团“双重属性”的人民群众团体和企事业单位的党组织，在重大突发事件应对中，通过动员所在行业或领域的群众，整合他们的资源与力量，服务于党中央和政府应对重大突发事件的社会整合和政治动员目标。而广大群众在基层党组织的领导下，在重大突发事件应对中通过积极自救互救、参与志愿服务等方式，筑牢突发事件应对的基层堡垒。同时，党对人民军队的绝对领导制度确保了重大突发事件应对中军队、武警等武装力量能够迅速集结并服从统一调配，以及通过在军队等武装力量内部建立党委、政治委员和政治机关，可以更好发挥党对武装力量的核心领导作用，党的突发事件应对政策得以落实，并发挥战斗堡垒作用。二是突发事件的多样性特征决定了其应对必然需要专业性知识，尤其是重大突发事件而言，来自政府内部职能部门的专业性知识对于决策支持和政策协同非常重要。归口管理制度既促进了重大突发事件应对工作的落实，也规定了突发公共卫生事件应急管理的责任主体。“口”是中国特有的政治术语，是指按照工作性质所划分的相关特定领域或行业的集合，即广义政府工作中的“条”。归口管理是党通过党内职能部门实现对相关特定领域或行业的有效控制和集中管理，其起点是中共中央政治局，通过该制度的运行，中共中央政治局及其常委会的决策部署经由相关的“口”负责执行得以具体落实。以突发公共卫生事件应对为例，归口管理体现为两种形式，一是按照突发事件性质形成的“口”。突发公共卫生事件应急管理所属的“口”是国家卫生健康委员会（下文简称：国家卫健委），主要是其内设的卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心），以及由其管理的新设立的国家疾病预防控制局，负责卫生应急工作，组织指导突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援。常设性的议事协调机构主要有全国爱国卫生运动委员会和国务院防治艾滋病工作委员会。二是根据突发公共卫生事件应急管理职能划分的“口”，主要包括疾病预防控制、医疗救治、医疗保障、药品供应保障、卫生应急行政管理等。两种形式的归口管理制度实现了对常规性突发公共卫生的应急管理。此外，尽管重大突发公共卫生事件应对往往是超出“口”的管理能力的非常规性突发事件，但在前期以及中共福建省委党校（福建行政学院）学报 2023年第5期 84常态化应对中，国家卫健委仍然是其责任主体。例如，在新冠疫情应对初期，国家卫健委牵头成立了应对新冠疫情联防联控工作机制，并在之后发展为国务院联防联控机制；在新冠疫情的常态化应对时期，国家卫健委依然是应对的责任主体。三是领导干部是党和国家事业发展的“关键少数”，也是需要在深度不确定的非常规危机情境中做出判断和快速行为决定的“少数”。党管干部制度是党对国家机关、军队、人民群众团体和企事业单位等各种组织中的管理精英的领导，既是党的领导方式的体现，也是党的领导途径的实现。从党对干部的考察、推荐、任免、调配、使用、监督等方面的领导权来看，党管干部制度保证了向国家机关和社会部门输送的管理精英，符合党的要求、服从党的意志、执行党的决定。作为淬炼干部的“炼丹炉”，党管干部制度有利于在重大突发事件这样的危机情境中及时识别出具有先进性、能力出众、勤政爱民的干部，通过他们的领导部署、示范带头作用，党的突发事件应对决策和路线能够得以贯彻、落实。同时，也有助于筛选出违背党的路线、方针、政策或执行能力不足的干部，通过人事任免调整、调配和使用等方式，将他们排除在晋升通道甚至是干部队伍之外。四是重大突发事件往往易于沦为威胁意识形态安全的“匕首”，加剧重大突发事件的危害程度、引发系列社会问题。意识形态工作是党的一项极端重要的工作，是党的意识形态扩展和渗透到社会生活各个方面，形成规范和约束社会思想与行动，使人民群众自觉与党的纲领路线保持一致的“主流意识形态”的重要手段。中国共产党历来高度重视意识形态工作，始终坚持马克思主义在意识形态领域中的主导地位，将理想信念教育作为思想建设的重要任务，实现党对宣传思想工作的全面领导。重大突发事件的发生，使国内外意识形态斗争、社会意识形态波动、个体意识结构失衡等多种意识形态困境叠加、交织，形成主流意识形态传播的“聚焦场域”。党的领导通过多途径传播“社会主义核心价值观”、规范监控新闻媒体、积极引导思想文化舆论、辩证批判异端意识形态等方式，筑牢在重大突发事件应对中的宣传阵地、理论阵地、舆论阵地、文化阵地、艺术阵地、新媒体阵地等意识形态阵地。为党和政府引导人民群众形成突发事件疫情的凝聚力和向心力提供社会心理基础，为党和政府传递社会主义正能量、巩固社会主义意识形态领导权创造社会认同空间。五是统一战线参与国家应对重大突发事件有效补充维护国家安全和社会稳定的战斗力量。统一战线是党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，是全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者等社会政治力量联合而形成的政治联盟42。党的统一战线具有增强党的力量、巩固党的领导和凝聚各方力量、促进社会协调与国家整合的双重使命。在历史上，统一战线是党克敌制胜的重要法宝，在中国特色社会主义新时代的今天，它依然是国家治理的重要机制。尤其是在重大突发事件应对中，统一战线具有发动、整合社会组织资源，联合、团结社会力量的重要作用。具体而言，一是从思想层面上促进共同应对的“人心”凝聚。统一战线能够把所联系的数量庞大、构成多元的广大群体团结起来，通过发挥各民主党派的专家学者队伍在消除谬论、解疑释惑、科学引导等方面的积极作用，在广大群众中推动形成对重大突发事件应对工作的广泛共识。二是在治理实践中实现“力量”的汇聚。统一战线能够把在社会结构分化中催发产生的一些新的社会阶层与新的社会团体的力量汇聚起来，发挥这些团体在重大突发事件应对中联系群众、参与社会、服务社会等方面的积极作用。同时，统一战线还具有“智囊团”和“人才库”的作用，能够及时把各方面意见建议、利益诉求传递给各级党委和政府，在重大突发事件应对中发挥自身智力优势，为党委和政府及时有效决策提供参考。六是群众路线是党作为一个动员型的“群众党”43的必然要求，是建构党与人民群众政治互动机制重要的本土制度资源44。群众路线在重大突发事件应对中主要体现为群防群治机制，是国家力量延伸向社会、社会力量响应国家动员的集中呈现，具体表现为通过基层干部向社会动复合互嵌的党政结构：理解中国应对重大突发事件的核心逻辑 85员和由个体成员或社会组织进行的动员两者的交融，成为弥合科层体制治理缝隙、填补基层防控“漏洞”的关键机制。其中，在党政体制下群防群治机制中国家向社会动员的逻辑，本质上是政治逻辑和行政逻辑深度交互下群众属性与国家导向的整合。因此，在群防群治机制中国家向社会动员主要是以科层制为组织载体的群众路线方式，即基层党员干部以应对重大突发事件的行政管理规定为依托，通过科层化的组织网络实现对基层社会的嵌入和渗透，动员“一群人由公共生活的消极参与者变成积极参与者”45(P148)。在城市基层层面，大致形成了“社区网格-楼组-楼栋单元”的应对结构46；在农村基层层面，大致形成了“乡镇-工作区-村社-网格”的应对结构47。另外，在重大突发事件应对中，群众路线提供了一种党与人民群众政策互动的方式，即人民群众通过群众路线能够有效表达与聚合利益诉求，党通过群众路线能够保持对群众需求变化的敏锐感知，并做到及时回应群众需求、适时调整应对策略。同时，以人民为主体贯彻群众路线，使得分散的力量得以凝聚，亿万的群众被动员起来参与应对重大突发事件。由此，人民群众在实现政策参与的同时，加强了对党的领导的政治认同；党也在与人民群众的互动中提高了党的科学、民主决策能力。综上，具有统领地位的党的领导制度确保了中国共产党的长期执政地位，并且赋予它对国家和社会各方面的全面领导权力，通过党委（党组）制度、归口管理制度、党管干部制度、意识形态工作、统一战线、群众路线等制度安排，保障其他政治力量对这种领导权力的协同支持，进而在重大突发事件应对中实现党对其他政治力量的领导、协调、监督，有效促进了集中力量办大事的国家制度和国家治理体系优势的发挥。五、结语“政党中心主义”的中国国家与社会关系视域下，体现为复合互嵌的党政结构在重大突发事件应对实践中以组建“领导小组”和凭借“制度性嵌入”两种形式为表征，动态呈现党与政府、政府与社会以及党与社会的互动关系。在重大突发事件应对中复合互嵌的党政结构，是理解中国应对重大突发事件的核心逻辑，它不仅解释了中国应对重大突发事件的“异质性”或者说特色的关键因素，也揭示了在重大突发事件应对中国家与社会关系的呈现形式，也有利于促进重大突发事件应对研究的纵深发展，丰富国家治理体系和治理能力现代化研究的实践样本。需要补充说明的是，本文的初衷和努力是在理论与实践相结合的层面，探讨在重大突发事件应对中的党政结构特征及其表征，意在促进理解国家应对重大突发事件的应急管理体系和常规化体系应对非常时期问题的能力或者制度优势，对于党政结构在最能彰显我国国家制度和国家治理体系优势的应急管理领域中的深层学理性挖掘和扩展性分析，需要进一步的理论研究和实践体察。注释：在政治学中，“政府与社会”经常与“国家与社会”通用。在中国，很难将人民群众团体视为独立的社会组织，因为它们的建立者是党和政府，并且跟党和政府有着极为密切的联系。中国主要的人民群众团体有8个，即中华全国总工会及其属下的各级工会组织、中国共产主义青年团及其属下的地方基层团组织和中华妇女联合会及其属下的各级妇联组织、科学技术协会、归国华侨联合会、工商会联合会、台湾同胞联谊会、青年联合会。2022年2月14日，国务院发布的 “十四五”国家应急体系规划 明确指出：“到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。”中共福建省委党校（福建行政学院）学报 2023年第5期 86需要说明的是，2022年2月16日，中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知 对国家卫生健康委员会内设机构进行了调整，即国家卫生健康委员会医政医管局更名为医政司；国家卫生健康委员会卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）更名为医疗应急司；国家卫生健康委员会机关党委（党组巡视工作领导小组办公室）负责机关和在京直属单位党的建设和纪检等工作；撤销国家卫生健康委员会疾病预防控制局、综合监督局。国家疾病预防控制局是于2021年5月13日新成立的隶属中华人民共和国国家卫生健康委员会的副部级机构；2022年2月16日出台的 国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定 对国家疾病预防控制局主要职责进行了规定：组织拟订传染病预防控制及公共卫生监督的法律法规草案、政策、规划、标准，负责疾病预防控制网络和工作体系建设；领导地方各级疾病预防控制机构业务工作；制定并组织落实国家免疫规划以及严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施等。新机构的成立意味着从单纯预防控制疾病向全面维护和促进全人群健康的理念转变，不仅能更好地应对突发性公共卫生事件，组织并调动力量进行防控，还能顺应健康发展新趋势，积极应对人民健康发展新需求。以突发公共卫生事件应对为例，群防群治不仅始终位列1978年、1989年、2017年三次爱国卫生运动的工作方针，而且也是我国传染病防治的法定方式，主要体现在 中华人民共和国宪法（第二十一条，“开展群众性的卫生运动，保护人民健康。”）中华人民共和国传染病防治法（第二条，“防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。”）中华人民共和国突发公共卫生事件应急条例（第四十条，“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”）等法律法规中。参考文献：1习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调：充分发挥我国应急管理体系特色和优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化J.中国应急管理,2019(12).2龚维斌.应急管理的中国模式基于结构、过程与功能的视角J.社会学研究,2020(4).3黄种滨,孟天广.灾难政治学：灾难治理及其异质性效应J.探索与争鸣,2022(4).4Mao,Y X.Political Institutions,State Capacity,and Crisis Management：A Comparison of China andSouth KoreaJ.International Review of Administrative Science,2021,42(3).5Moon M J,Suzuki K,Park T I,et al.A Comparative Study of COVID-19 Responses in SouthKorea and Japan：Political Nexus Triad and Policy ResponsesJ.International Review of Administrative,2021,87(3).6王国斌,刘成荫.抗击疫情行动中的两种社会制度治理效能比较J.人民论坛,2022(17).7卡尔 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