非政府组织对南极环境决策的影响路径与中国因应.pdf
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1、第 35 卷第 3 期 极地研究 Vol.35,No.3 2023 年 9 月 CHINESE JOURNAL OF POLAR RESEARCH September 2023 收稿日期 2023 年 2 月收到来稿,2023 年 6 月收到修改稿 基金项目 国家社会科学基金“海洋强国建设”重大专项课题(20VHQ001)和中央高校基本科研业务费专项(202261093)资助 作者简介 刘惠荣,女,1963 年生。教授,主要从事国际法(极地与深远海方向)、国际海洋法等方面的研究。E-mail: 通信作者 谢炘池,E-mail: 非政府组织对南极环境决策的影响路径 与中国因应 刘惠荣 谢炘池(中
2、国海洋大学法学院,山东 青岛 266100)摘要 环境治理既是南极国际治理的核心议题,又是各国锚定参与南极事务的关键目标之一。纵观南极环境决策机制,既有南极条约协商会议(ATCM)、南极环境保护委员会(CEP)以及南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)等南极条约体系制定机构的引领,又有南极旅游组织者协会(IAATO)等活跃在南极的非政府组织的积极参与。非政府组织以其非政府性、非营利性和国际性的优势在制定行业规范、供给科学知识、参与议题设置、强化舆论引导等方面发挥了独有作用,进一步促进了南极环境决策机制的透明化和民主化。作为南极条约协商国,我国在参与南极环境治理时应辩证看待非政府组织所发挥的
3、作用,既要关注其在南极造法进程中的重要贡献,又要警惕非政府组织“政府化”和“唯资本化”倾向对我国造成的扰动。此外,我国要以南极研究科学委员会(SCAR)为纽带加强同非政府组织在科学层面的合作,同时鼓励并引导国内社会组织参与南极事务,不断提升在南极治理中的话语权和国际地位。关键词 南极条约体系 非政府组织 南极环境决策 南极话语权 中国因应 doi:10.13679/j.jdyj.20230004 0 引言 南极是构建人类命运共同体的战略新疆域,而环境治理是贯穿南极事务的关键性问题。所谓南极环境治理是指包括南极条约体系各缔约国家、政府间国际组织、非政府组织甚至民众在内的多主体直接推动或间接促进形
4、成以环境保护为核心,旨在加强对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护的法律体系,并以此约束各行为体的活动。南极环境治理中最重要的一环就是南极环境决策,南极环境决策本质是造法的过程,关系到南极环境治理的顶层设计。自 1991 年关于环境保护的南极条约议定书(又称马德里议定书)签订至今,南极条约协商会议(ATCM)通过了多项涉及环境治理的措施(measures)、决定(decisions)及决议(resolutions),突出了环境议题在南极国际治理中的重要地位1。具体来看,一方面,南极因其特殊的地理位置、丰富的自然资源和独特的荒野、美学和科学价值吸引着全世界的目光。南极生态环境的变化容易
5、通过大气环流、洋流等使区域环境问题演化为全球环境问题,仅凭各国自身力量难以独立应对。伴随全球气候变暖和人类在南极活动的增加,如何防止南极生态环境遭到破坏成为摆在各国参与者面前的共同课题。另一方面,环境治理相较于南极条约体系诞生早期 416 极地研究 第 35 卷 的主权、资源利用等议题具有低政治性和跨国性的特点,南极环境治理不再被少数大国垄断,其他国家和国际组织参与南极环境治理的积极性不断高涨。当前,国际治理规则深度重叠和交叉,呈现出碎片化和多元化特点。在南极地区,南极条约体系建立的制度同样显现出碎片化特征,多治理主体在南极条约体系运行机制中并存。实践中以南极条约缔约国为主体,特别是以南极条约
6、协商国(以下简称“协商国”)为主导的“协商一致”的决策模式也遭遇了各国立场分化严重和实际执行力度不足的挑战。有鉴于此,需要重新审视其他治理主体尤其是以非政府组织为代表的非国家行为体在南极环境决策中的作用。非政府组织是一支不可小觑的政治力量,其推行的价值理念和开展的相关活动在一定程度上辅助了南极环境决策的做出。值得注意的是,尽管非政府组织积极参与南极环境决策并致力于以实际行动推进南极环境造法进程,但是非政府组织自身对国家和政府间国际组织的依赖也会降低其参与南极环境决策的中立性和透明度,“政府化”和“唯资本化”的倾向不断显现2。具体来看,政府越来越多地通过各种方式渗透到非政府组织的实际运行中,非政
7、府组织就不可避免地会受到官方意志的影响。此外,非政府组织的非营利性意味着其运作和发展需要有外在的资助者,资助者虽不直接操控非政府组织的实际运作,但作为“股东”会对非政府组织的工作目标和基本方向产生影响3。基于此,本文首先通过对非政府组织内涵的研究明确南极环境非政府组织的范围;然后在述清南极环境决策机制基础上探究非政府组织参与南极环境决策的具体路径,进一步分析其对南极环境治理的影响;最后立足于我国实际提出具有建设意义的中国方案。1 南极环境非政府组织的界定 非政府组织脱胎于中世纪的宗教组织,在其形成发展过程中囊括了“私人志愿组织”“公民社会组织”和“非营利组织”等多种形态4。早期的非政府组织以解
8、决特定问题为导向,其活动宗旨聚焦抵制奴隶贸易、团结劳工、自由贸易等目标,并逐渐由私人国际合作模式演化为公共国际行动,发展成国际性的非政府组织,直接推动了国际法的编纂和发展。进入 20 世纪以来,非政府组织广泛参加国际联盟直属的委员会和会议,同时其内部人士直接与政府官员和国际公务员合作,努力形成有价值的问题供政府间审议5。伴随非政府组织的发展壮大,不同层级不同区域的治理体系就非政府组织的内涵进行了界定。“非政府组织”这一概念首次正式使用是在联合国宪章第71条,但该条并未涉及非政府组织的具体含义和范围3。随后,联合国经济及社会理事会(以下简称“经社理事会”)1950 年通过的第 288 号(X)决
9、议和 1968 年通过的第 1296 号(XLIV)决议指出,凡非经政府间协议建立的国际组织均应视为非政府组织,如果建立咨商关系,非政府组织的活动事项应属于经社理事会的工作范围,符合联合国宪章宗旨和原则,具有国际公认的代表性地位,有确定机构人员和民主决策程序,经费来源于各国国内分支机构或会员,一国国内组织提送意见必须经由其所附属的国际非政府组织6-7。两决议突显了非政府组织设立宗旨、组织架构和活动开展的国际性。此后,经社理事会 1996 年通过的第31 号决议对非政府组织的概念予以进一步解释,凡非经任何政府实体或政府间协议建立的组织均应视为非政府组织8。该决议不再将非政府组织局限于国际层面,部
10、分国内和区域层面的非政府组织也被包含进来。2003 年,联合国有关文件认为非政府组织是在地方、国家层面组织起来的或国际性的、非营利的、自愿的公民团体,进一步将地方和国家层面的公民团体涵盖其中9。除联合国相关文件对非政府组织的内涵进行界定外,其他国际组织在治理实践中也形成了各自的非政府组织判断标准。世界银行积极与非政府组织开展合作,并于 1982 年设立了“非政府组织-世界银行委员会(The NGO-World Bank Committee)”,解决非政府组织参与世界银行资助项目的问题10。从该委员会历年发布的报告可归纳出非政府组织具有独立性、非营利性、形式多样性、资金依赖慈善捐赠、公益性以及利
11、他性的特点11。此外,致力于研究国际组织与协会的国际协会联盟(Union of International Associations,UIA)在其出版的国际组织年鉴中对非政府组织的活动宗旨、人员构 第 3 期 刘惠荣等:非政府组织对南极环境决策的影响路径与中国因应 417 成、组织架构、民主程序、资金来源、营收去向、独立意志等要素进行了界定,系统描摹了非政府组织的全貌12。部分区域治理体系也对非政府组织内涵进行了界定。关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约第 1 条以应具有服务国际公共事业的非营利目标,依缔约国国内法建立,活动与事务具有跨国性,法定办事处设在某缔约方境内 4 个标准明确了非政
12、府组织的内涵13。总体来看,现有国际组织文件对非政府组织的界定均突出了独立于国家和政府的自治性,促进社会公共事业发展的公益性,不以利润为导向的非营利性,依某缔约国国内法设立且有固定的机构并能持续开展活动的组织性等特征。学界对非政府组织概念莫衷一是。一是对“非政府性”的理解。非政府性是非政府组织的核心要素。国外学者就非政府组织不依政府间协议建立,不隶属于政府且不受政府指导已基本形成共识,但实践中不可避免地出现政府在人员调配、资金扶持、建议提供上渗透到非政府组织的实际运行中。Oberthrr12认为非政府组织可以从政府获得资金,也可以让政府和政府官员成为成员,但这种资金或成员资格不得限制该组织独立
13、表达其观点的能力。Lindblom14认为非政府组织在如实公开的前提下可以接受政府资助,但其不能有代表政府的成员,对政府和非政府组织共同构成的“混合非政府组织”的非政府组织地位不予承认,例如世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)不能被视为非政府组织。二是对“非营利性”的理解。非政府组织被定义为追求公共利益而非商业利益的组织4。20 世纪 70 年代全球石油危机爆发,资本主义国家经济出现严重滞胀和衰退,倒逼学者对政府、市场和非国家行为体的关系进行深度思考,值此形成了美国范式和欧洲范式两种不同的观点15。以Sala
14、mon16为代表的美国范式认为具有正式议事规则和民主程序,体制上独立于政府,利润不用于向成员分配而用于维持机构运转,不受外部实体控制的自治的志愿组织为非政府组织。以Evers17为代表的欧洲范式认为 Salamon 等美国学者忽视了欧洲实际情况,欧洲的非国家行为体与国家和市场的关系是互补和共享的,由此并不否定非政府组织可以进行利润分配,关键在于判别组织宗旨是追求集体财富的创造还是个人投资的回报。国内学者何志鹏和刘海江18认为非政府组织的利润应用于实现本组织目标而非成员分配。三是对“国际性”的理解。黄志雄19认为只要非政府组织意图从事某种跨越国界的活动,其成员和经费来源往往并不会对其国际法律地位
15、产生实质影响。持相同观点的学者还有 Nwokike4。张晓君3则认为国际性要求非政府组织的活动范围和成员组成在两个国家及以上。综合上述探讨和本文研究主旨,本文所指的非政府组织是指非依政府间协议建立且独立于政府的,有固定机构、组织章程且能连续开展活动,以国际公共事业为目标,通过慈善捐赠等多种形式募集运转资金,利润用于实现本组织目标而非成员分配,在两个以上国家开展活动的组织。基于此,本文选取了符合非政府组织特征且在南极环境治理中比较活跃的南极洲和南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition,ASOC)与南极旅游组织者协会(International As
16、sociation of Antarctica Tour Operators,IAATO)作为研究对象,深入探究非政府组织影响南极环境决策的机理。选取上述非政府组织的原因在于,从自治性来看,ASOC 由来自世界各地环境非政府组织的成员联合设立,IAATO 由开展南极探险和旅游业务的公司共同发起设立,无论是发起方式还是运转模式均独立于政府;从活动宗旨来看,二者均致力于避免和减轻人类活动对于南极生态环境的危害,体现出追求社会公共利益的特性;从资金来源看,成员方缴纳会费和捐款是上述非政府组织的主要收入方式;从经费去向来看,经费主要用于开展科学活动并提供科学建议、教育和培训、推进国际合作和开展公民宣传
17、等实现组织目标的活动。2 非政府组织对南极环境决策的作用方式 决策就是对社会中各种价值进行权威性分配的过程,南极环境决策也不例外20。探究非政府组织对南极环境决策的影响路径首先需要厘清南极环境决策机制。南极条约协商会议-南极环境保护委员会(ATCM-CEP)是南极环境决策机制的主导。CEP 是依据马德里议定书第 11 条设立的常设机构,其本身不享有独立决策权,CEP 的讨 418 极地研究 第 35 卷 论成果最终转化为 ATCM 通过的措施、决定或决议。值得注意的是,南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)的宗旨及目的在于海洋生物资源的养护与合理利用,其本身与马德里议定书致力于“加强对南极
18、环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护”宗旨有所不同,但南极海洋生物资源养护公约的相关条款及后续法律措施又与南极环境保护密切相关,因此本文将CCAMLR 框架作为南极环境决策机制的补充。CCAMLR 有独立于 ATCM-CEP 的决策机制21。南极海洋生物资源养护公约 第 5 条第 1 款承认了 ATCM在保护南极条约地区环境方面的特殊义务和责任,但第 5 条第 2 款又指出开展捕捞活动应适当而非强制遵守 ATCM通过的环境保护措施,体现出 CCAMLR 独立于 ATCM-CEP 的一面22。非政府组织在上述机构中担任观察员(observers)或专家(experts),通过提交工作文件或
19、信息文件,最终将组织意志汇集到决策者。研究发现,非政府组织在制定行业规范、供给科学知识、参与议题设置和强化舆论引导等方面发挥了重要作用。但不容否认的是,南极环境决策实质是对南极条约缔约国特别是协商国所关切的环境利益的分配和组合,非政府组织的活动难以完全避免政府和特定利益集团影响,特别是在某些问题上选择性忽视或夸大,阻碍南极环境治理进程,影响我国参与南极事务。具体来看,非政府组织发挥作用的方式有以下 4 种。2.1 以制定行业规范完善南极环境决策体系 软法是法律制定过程中的重要因素23。非政府组织可就专业问题发表专业意见,通过制定行为守则、行动指南等行业规范塑造软法。一方面,非政府组织以软法的低
20、门槛和重协商之特性促进共识达成,减轻规则执行阻力;另一方面,软法本身的专业性和示范性为官方机构做出立法决策提供了重要参考,成为硬法形成的先导24。当前,南极环境治理格局呈现硬法与软法相互交织的特征,南极条约和马德里议定书等纲领性文件构成了南极环境治理的基石,而非政府组织依托行业治理实践制定的软法则构成了南极环境治理的有机补充。这一特征集中体现在 IAATO 和ATCM-CEP 的密切互动中25。IAATO 自 1992 年受邀参加 ATCM会议以来,累计向 ATCM-CEP提交了近 200 份各类文件,其中大量载有南极旅游行业规范的文件经 ATCM-CEP 转化为南极环境决策文本,反之 IAA
21、TO制定的行业规范也促进了ATCM-CEP 环境决策的落地和实施26。2.1.1 非政府组织制定的行业规范为南极环境决策提供借鉴 南极旅游行业规范本身以其内容的灵活性、专业性和实操性为ATCM做出决议提供了重要参考。自 IAATO 成立以来,其制定了诸多针对南极旅游从业者和游客的行动指南,这些指南覆盖运输工具航行要求、登陆地点和人数控制、野生动植物保护、外来物种入侵的预防、垃圾处理与荒野价值的维护、安全应急措施的采取、特定地点指南和科考站访问政策等内容25,27。基于治理实践形成的旅游行业规范不仅弥补了南极条约和马德里议定书缺少南极旅游专门条款的缺憾,而且被 ATCM-CEP 借鉴吸收形成南极
22、环境决策,从官方层面认可了 IAATO制定的行业规范所折射的重要价值。基于 IAATO 制定的行业规范,1994 年第 18 次 ATCM 以决议形式通过了旅游指南(Recommendation XVIII-1,1994),该指南详细规定了南极游客和从业者应当遵守的各项要求28。以 1994 年 旅游指南 为基础,ATCM-CEP又通过了南极游艇指南(Resolution 10,2012)、南极游客通用指南(Resolution 4,2021)和南极条约地区旅游和其他非政府活动的应急计划、保险和其他事项指南(Resolution 6,2017)等文件,真正将非政府组织的治理实践上升为官方意志2
23、9-31。2021 年,ATCM-CEP 又以决定形式通过了南极条约地区旅游和非政府活动的相关法规和准则手册(Decision 6,2021),该文件系统整合了 ATCM 通过的适用于旅游活动的措施、决定或决议,为国家主管部门和旅游从业者规范有序开展南极旅游活动提供了准则,对避免和减轻人类活动造成南极生态系统破坏和维持南极荒野及美学价值具有重要意义32。2.1.2 南极环境决策通过非政府组织制定的行业规范得到高效实施 决策的生命在于实施。非政府组织制定的行业规范进一步细化了南极环境决策的要求,保障了南极环境决策的实施。作为连接南极旅游者和ATCM-CEP 的纽带,IAATO 是南极环境决策的最
24、 第 3 期 刘惠荣等:非政府组织对南极环境决策的影响路径与中国因应 419 直接执行者,其制定的行业规范在多个维度推进了决策的实施。第一,IAATO 根据 ATCM-CEP 做出的最新决策及时调整既有规范或制定新的行业规范。譬如,IAATO 十分注重行动指南与 ATCM-CEP 通过的南极特别管理区(ASMA)和南极特别保护区(ASPA)管理计划的衔接,以降低旅游活动对南极脆弱生态系统的损害。此外,IAATO 还依照 ATCM-CEP 相关决策旨意制定了 海豹观赏指南 观鸟指南 南极游客减少废弃物指南等行业规范,在落实南极环境决策方面发挥了不可替代的作用33。第二,IAATO 还深度参与南极
25、环境决策过程,将 ATCM-CEP 涉及南极旅游的讨论事项先行凝结为行业规范,通过规范的提前约束以助于相关决策通过后更好地实施。无人机系统是开展南极科学研究和旅游观光的重要工具之一。自 2014 年 ATCM-CEP 开始关注南极无人机问题以来,许多国家和组织通过提交信息文件或工作文件的方式表达了无人机对南极环境潜在不利影响的担忧34-35。在此背景下,IAATO 不断更新无人机政策,对无人机性质、用途和飞行范围进行明确限制,并就法律要求、无人机的飞行操作和驾驶、飞行限制、环境限制和记录保存等事项进行了明确规定36。IAATO 的行业规范和治理实践为 ATCM 于 2018 年通过的在南极运行
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