发达国家科技人才政策体系研究及对我国的启示.pdf

科技中国 2023年10月 第10期59发达国家科技人才政策体系研究及对我国的启示文/潘泓晶 顾玲琍（上海科技管理干部学院）一、世界主要科技强国科技人才政策体系研究（一）美国科技人才政策体系美国科技实力雄厚，是世界科技的领军者之一，在科技创新方面，美国的外来科技移民为该国所创造的专利占其总量的三分之一；在科技创业方面，美国有25%的高科技公司都是由国外移民成立（王京生，2022）。美国一直以来都把培养及吸引全球STEM（科学、技术、工程、数学）人才作为保证整个国家可持续发展和领先的重要战略之一。一是灵活多样的签证政策解决人才留美问题。一直以来，美国政府通过出台灵活多样的签证政策来吸引和留用各类人才。目前，主要有5类签证与科技人才留美相关，具体发放对象及特点见表1。美国移民局在2023年除了发放每年固定的6.5万张H1B签证之外，还向在美国大学完成STEM学科高等教育的外国学生发放另外2万张H1B签证。L1、01、TN这三个签证根据发放对象和特点的不同，为不同领域专业科技人才来美工作提供支撑。虽然申请条件相比H1B签证更严格一些，签发的对象更小众，但却也解决了部分科技人才留美问题。二是留学生及国际合作交流项目成为美国引才主力。美国是拥有世界名校最多的国家之一，其丰富的教育资源一直以来都是众多学生和研究人员留学深造的首选地之一。为了吸引更多的留学生及国际交流合作项目，美国向经过认证的学校的留学生和国外学者发放F1和J1签证。并且，在2022年通过美国竞争法案后，J1签证中对STEM领域本科及硕士的实习期也由原来的18个月延长至36个月。这样一条“留学工作永居”无缝衔接的引才、留才、选才路径，无疑成为美国科技人力资源保持活力的“秘籍”。三是建立目标明确的科技人才评价机制。美国的科技人才评价机制目标明确，具有系统性和竞争性。美国建立了多种评价手段和类型相结合的评价机制，通过多元主体参与评价的方式，有效保证机制的活力，从深层次激发科技人才的积极性和创造性。其科研管理一直秉承学术自由的原则，各科研机构都有着系统的人员考核体系，侧重于定量考核，重视工作成绩和实践能力，简称“功绩制”，多采用岗位评科技中国 2023年10月 第10期60估法。岗位评估指标有论著、学术报告、科研经费和其他学术活动等。另外，在学术评估方面，美国率先实行“同行评议”这一评价方法，取得了良好的效果并成为国际学术界通用的评估评审手段（田玉敏，2009）。（二）英国科技人才政策体系英国依靠先进的科学技术、人才和相关制度，一直处于世界科技领先地位，截至2022年英国共有132人获得诺贝尔奖，世界排名第二，仅次于美国。20世纪80年代中期，英国就已经意识到人才流失将成为制约其科技及经济发展的重要因素，政府开始更加关注科技人才政策的制定，重视科技人才队伍的培养和引进，以期保持科技领先地位。一是不断升级移民政策，吸引全球高端人才。一直以来，英国在人才战略方面都相对自由开放，其移民及签证政策也延续这一理念，有着一套宽松且完整的体系。近几年受国际局势变化、英国脱欧、新冠疫情等影响，为了吸引更多的优秀人才，2020年英国在针对非欧盟公民的系统下推出了全球人才签证，这一签证替代了之前的一级签证，以期吸引全球公认的行业领导人和在科学、工程、数字技术等方面的明日领袖，从而丰富英国科技创新、经济等领域的人才结构，并且，新政策下，英国政府还成立了专门的跨部门人才办公室，使得顶尖科学家和研究人员可以加速认证和申请永居。2022年，英国推出高潜力人才签证，该签证面向英国以外的顶尖大学毕业生，包括学士、硕士和博士，这些申请者无需雇主担保，无需offer也可申请，只要是英国政府认可的大学名单上的毕业生即可申请，签证一旦通过将获得2年的工作时间。二是设立各类奖项或资助计划吸引和培养人才留英。为了吸引世界优秀科技人才，英国政府先后设立了各类奖项或计划以资助和激励优秀留学生、国内外青年杰出人才到英国从事学术研究、科技创新工作等。“海外研究学生基金计划”就是其中之一，该计划希望能为有意向同英国一流学术机构开展合作的优秀国际研究生提供合作机会，并为其支付相关学费差价。“牛顿国际人才计划”则偏向为处于职业生涯早期并希望在英国从事研究的非英国科学家及优秀的准博士后研究人员提供在英国工作两年的机会，并且申请者在两年任期之后可能有资格获得连续十年、每年6000英镑的资助金（刘洋，2014）。类似政府提供的奖项还有“伊丽莎白女王工程奖”、“高级人才奖学金项目”等。此外，英国商业创新技能部还资助三个英国独立的国家研究院项目来鼓励不同领域科学技术的开发及使用。三是形成并不断优化发展性评价理念，促进评价者和被评价对象双方共同发展。文献研究表明，英国是发展性评价理念的发源地之一，其主要指评价者和评价对象通过双向的、积极的、建设性的评议，既兼顾组织目标，又促进评价对象不断发展，最终签证类型主要发放对象及特点H1B具有特殊专业技能的在美国临时工作的外国人，包括工程师、程序设计人员、大学教授等；最长有效期为6年。L1被调派美国分公司的雇员（必须是经理主管或高级专家以上职务）；最长有效期为7年。01在科技、教育、艺术等专业领域的杰出人才；由美国的雇主申请，没有固定的有效期时间限制，但需每年申请延期一次。TN北约框架下为成员国专业技工来美工作而提供的签证J1参加美国国务院批准的“交流访问者计划”表1 美国引进科技类人才相关签证科技中国 2023年10月 第10期61实现双方共同目标的过程（望俊成，2013）。这一评价理念是一种双向交互评价方式，强调整体和个体同等重要及相互之间的平衡发展，过程中也更关注评价对象的发展潜力和创新能力以及个体差异，并且除了评价本身之外，还注重发现问题。（三）德国科技人才政策体系早在21世纪初，德国政府就关注到人才大量流失的问题，并就此设计各类引才育才政策，颇有成效，主要有以下几点。一是设立国际知名奖项，重金吸引海外高端人才。德国设有若干国际人才引进奖项，例如莱布尼茨奖、洪堡教席奖、索菲亚奖等。其中，洪堡教席奖的奖金最高有500万欧元，可用作劳务费、设备费、科研人员招募等支出。莱布尼茨奖的奖金也能在7年内完全自主使用并且其中一部分也能用于发放科研人员的工资。这些奖项的设置不但给引进人才在项目研究时提供最大限度的自由，也为人才提供了一份在国际上具有竞争力的薪水以保障其研究期间的家庭、教育、医疗等开销，最大程度地帮助研究人员尽可能无后顾之忧全身心地留在德国投入研究。二是移民政策助力海外人才引进。2012年，德国为了吸引更多的科技人才来德工作，推出了“蓝卡”签证政策，该签证主要发放对象为非欧盟国家的留学生，一旦他们在德国找到一份不低于4.3万欧元的工作即可获得签证，蓝卡首次签发一般为4年。此外，蓝卡还可为高端科技人才特设“绿色通道”，比如，一旦没有德国人申请某个面向高端人才的职位，则外国人就能申请，如若应聘成功，签证即可走“绿色通道”，缩短审批流程。三是发展职业教育体系，培养特色科技人才。德国除了传统意义上的通过大学教育培养科研人才之外，另一条路径就是完成普通中学教育后进入各行业相关的职业学校，毕业后直接就业。德国众多企业与职业学校紧密合作，在教学中融入实操训练，大大提高了学生的职业素养和就业率，降低了企业在培训上的投入，同时也提高了企业的生产效率（贾铭，2004）。（四）日本科技人才政策体系早在2002年和2003年日本总务省、文部科学省及经团联就联合对日本整体科研情况做了相关调查和研究，三个部门均指出日本科技竞争力不足的问题，而其中主要原因之一是科技人才的量与质的不足（李敏，2022）。因此，日本政府为了在日益激烈的国际竞争中占据有利地位，通过各种政策和模式培养和吸引优秀科技人才在日本工作。一是政府政策导向吸引留学生及外国研究人员。从2005起日本政府就通过延长签证时间的方式为留学生及国外研究人员留日提供便利。2020年4月，日本政府出台了向持有日本合法中长期签证的在日外国人，每人发放10万日元疫情补助金的政策，发放对象包括在日留学生及工作的外国人（李敏，2022）。此外，日本政府联合JST推出的“外国研究人员招聘计划”“海外特别研究员制度”等，不但在物质上给予科研人员支持，通过高薪吸引和聘请世界一流的科技人员，并在科研部门推行以英语为工作语言的制度（朱光明，2008）。二是积极培养青年优秀科技人才。进入21世纪后，日本国家战略重点由“技术立国”向“科学技术创新立国”转变，先后提出了“240万科技人才开发综合推进计划”“新兴领域人才培养计划”“科学技术人才培养综合计划”。仅2003年一年内，就有12所国立大学增设了40多个理工类研究专业，开设了众多专注培养学生科研创新能力相关的新课程。日本政府还大幅度增加面向青年科技人才的科研经费，在“第三期科学技术基本计划（20062010）”中就把人才培养作为社会发展的基础条件之一，并将科研经费投入重点放在了“人”上。此外，日本政府还鼓励民间机构设立博士后研究基金等以此来引导全社会参与本土优秀人才培养和储备上。三是分层考核的科技人才评价方法。日本出台了一系列政策科技中国 2023年10月 第10期62来进行人才评价，其中，分层考核法是日本在科技人才评价评估采用的主要形式，通过不同层级的领导进行考核打分后汇总分析，得出结果。通过量化方式可以更客观地展现被考核人才的具体情况，同时，量化指标也可根据不同的岗位和工作性质灵活调整。另外，日本政府通过对政策实施全流程的管理，及时掌握政策实施相关数据及情况并做出相应的调整，有助于考核机制的充分发挥和政策更好地实施。二、我国科技人才引育政策存在的问题、主要困境及建议目前，全球科技竞争已经达到了空前激烈的程度，世界各国对新技术引领新经济格局的变化异常敏感，围绕前沿技术领域的研发、产品和市场的竞争与日俱增，背后是科研投入和科技人力资源投入的竞争。各国对科技人才的重视程度和战略性资源储备的认识也已达到了空前的高度，以国家形态出现的人才争夺，充分说明人才尤其是科技人才已是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的决定性战略资源。相较于发达国家，我国科技人才政策在引才精准、育才成效、用才有效、战略导向、协同融通等方面还存在需要破局思考的方面。（一）科技人才基础性战略性支撑制度需顶层设计、系统布局当前，我国已经建立起分类分层、比较完整的科技人才政策体系，但对标“教育强国、科技强国、人才强国”建设目标任务中的发挥基础性战略性支撑作用，制度政策设计上还缺乏系统思维和战略导向，时代机遇变化日新月异，与此相适应的政策设计也应适时调整。当前我国各部门、各地方科技人才政策的系统性和内容联动有待进一步强化，现在是政出多门，政策趋同，政策配套细则不完善，新旧政策衔接兼容性不足，体系碎片化等问题存在。同时，政策实施中纵向贯彻、横向协调的机制仍需优化，落实科技人才政策的主体是地方政府，地方治理效能与国家战略使命任务衔接贯彻落实需适时调整人才政策导向，科技人才政策体系需对标人才强国战略，适时调整优化人才政策，突出国家战略使命导向。（二）科技人才引育政策需更加开放、更加多样、更加关注人才成长全周期目前，我国科技人才引育工作特别是海外引才工作面临着种种不确定性，新的地缘政治事件带来的不确定性、中美科技安全人才安全对抗带来的不确定性和后疫情时代国际交流合作新范式带来的不确定性并存。这对中国的科技、经济乃至人才流动都产生了一定的影响。一方面，我国在对外人才引进中常常出现一次性补贴或科研基金奖励等过于单一的政策，以至于人才引进效果不理想；另一方面，我们也需顺应形势，放眼全球，关注重点国别和重点领域人才引进培养，如乌克兰危机导致的人才流动既是挑战又是机遇，我国必须慎重考虑和世界各国，尤其是与欧洲国家保持良好稳定的关系，在力所能及的范围内保持国际科技合作与交流，巩固引进海外高层次科技人才的战略空间。科技中国 2023年10月 第10期63科技人才工作重心从“聚”到“育”，要求引育政策重点关注人才成长的全周期，造就国家战略人才力量，建设科技领军团队，打造一支结构合理、数量庞大，金字塔塔基更厚、塔尖更尖的科技人才队伍，按照不同人才类别的成长路径设计全周期的人才政策，以用为主，边用边成长，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，培养造就大批德才兼备的高素质人才，这是在战略竞争中占据有利地位的关键之举，也是实现中华民族伟大复兴的必然要求。（三）支持青年科技人才成长壮大的政策需强化从发达国家科技人才政策和做法上看，科研资助都把青年科技人才作为重点关注人群，且资助形式多样。相较之，我国现阶段对青年科技人才特别是从事科学研究基础研究的青年人才，激励评价政策等体制机制还未完善。一是对于青年科技人才政策体系的设计系统性、整体性不足，对于青年科技人才的培养政策缺乏前瞻性，以至于在核心科技领域和“卡脖子”技术领域人才储备严重不足。二是支持青年科技人才脱颖而出挑大梁唱主角的政策设计还不明显，协调效果不突出，很多时候仍存在论资排辈现象，对青年人才晋升成长不够重视仍然是目前存在的主要问题。（四）科技人才生态和创新环境氛围营造还不够浓厚除了人才出入境、奖励计划、多方引才用才等手段，发达国家科技人才工作的另一条主要经验路径是依托重要创新区域打造创新载体、营造创新环境吸引培养人才。厚植创新事业热土和人才生态热土，才能栽得梧桐引凤来。当前，适合人才创新的生态环境有待完善。不论哪类人才，选择一个城市（地区）工作、生活一定会考虑适宜性、便利性。对标创新型前列国家和发达经济体，当前我国的科技人才生态环境仍有明显的短板，特别是发展不平衡的结构化问题，一线城市居高的生活成本，二、三线城市不甚开放便利的条件，成为制约科技人才发展的因素。同时，科技人才发挥效用的配套政策也有待完善。如从海外引进的科技人才申请项目难且程序复杂，缺乏英文指南，语言配套不全。对标全球高水平创新型国家，科技人才政策的精准性、配套性和服务专业化等还不够。本研究得到上海科技创新行动计划项目“新形势下海外科技人才流动趋势及引才路径研究以上海海外科技人才为例”（项目编号：21692103400）的支持。