韧性城市报告.pdf

1华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市城 市 更 新 白 皮 书 系 列韧性城市6第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市目录PART 1 韧性城市综合分析韧性城市概念韧性城市的演变韧性城市的主要特征韧性城市的国际探索中国的韧性城市政策脉络更新时代下韧性城市建设的四大维度0910111117157华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市PART2 韧性城市更新策略韧性城市规划设计策略统筹规划推动区域持续发展多措并举促进社区功能完善创新技术赋能建筑效能提升韧性城市开发运营策略产业升级支撑区域发展动力商业激活提振区域消费引擎历史活化，文化传承韧性提升的制度创新策略PART3 韧性城市的更新趋势韧性提升的规划设计趋势韧性提升的开发运营趋势韧性提升的制度创新趋势2626343846465052616971748第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市PART1韧性城市综合分析9华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市虽然各界对韧性城市的概念描述各不相同，但总体来看均是聚焦在城市面对各类冲击、压力下的适应和恢复能力的表述。因此，本文认为“韧性城市”是指：在面对各类急性风险冲击和慢性社会压力时，能够有效承受、适应并快速恢复的城市。来源 Holling 谢映霞 联合国气候委员会（IPCC）经济合作与发展组织（OECD）欧盟委员会安全韧性城市评价指南（GB/T 40947-2021）北京市人民政府网概念解析韧性是指系统能较快恢复到原有状态，并保持其结构和功能的能力。城市在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的弹性。用于描述一个系统能够吸收干扰，同时维持同样基础结构、功能的能力和适应变化的能力。有能力吸收、恢复并为未来冲击（经济、环境、社会和制度）做好准备的城市，能够有效促进可持续发展、社会福祉和包容性增长。能够在任何冲击或压力下保持服务和功能的连续性，同时保护和改善人们的生活。在灾害环境中能够承受、适应和恢复的城市。具备在逆变环境中承受、适应和快速恢复能力的城市，是城市安全发展的新范式。随着我国经济快速发展，城市作为一个复杂系统面临的未知风险和社会压力也不断增加，逐渐成为制约城市可持续发展的瓶颈问题，如何提高城市系统面对急性冲击和慢性压力时的抵御力、适应力和恢复力，加强城市韧性，成为当前城市建设的热点问题。随着中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要正式提出“建设韧性城市”，标志着韧性城市正式上升为国家战略。本期白皮书在这样的背景下，结合存量发展时代下的城市更新要求，对韧性城市理念下的城市更新策略与趋势开展研究，以期为中国存量发展时代下的韧性城市建设提供理论与实践参考。图:系统韧性示意图预先准备 抵御与吸收 响应与适应 快速恢复韧性城市概念由于韧性城市内容广泛，目前尚未有统一的概念界定，本文罗列了部分学者、国际组织、政策标准对“韧性城市”的概念解析：10第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市“韧性”一词起源于拉丁语“resilio”，本意是“回复到原始状态”，最早被物理学家用来描述材料在外力作用下形变之后的复原能力，即“工程韧性”。直到 1973 年，加拿大生态学家霍林首次将韧性的思想应用到系统生态学，提出“生态韧性”的概念，将韧性从传统的工程技术层面引申为一种系统理念。90 年代，学界进一步将韧性从自然生态学向人类生态学延伸，强调个体不断演化调整的动态过程，即“演进韧性”，随后经历了长时间的发展。2016第三届联合国住房与可持续城市发展大会（简称“人居三”）发布新城市议程，将倡导“城市生态与韧性”作为核心内容之一，从经济、生态、社会、城市规划等领域指导城市可持续发展。总体来看，韧性城市的理念经历了从单一应对城市急性灾害，到多维应对城市急性冲击和社会慢性压力的转变，成为对建设、经济、生态、社会、制度等领域持续关注的多维城市发展规划理念。21世纪初随着全球气候变化灾害的显著增加，国际学者陆续开始关注城市系统应对灾害的韧性问题。2005第二届世界减灾会议通过了兵库宣言，把“韧性”纳入灾害讨论的重点，将防灾、减灾、备灾和减少城市脆弱性等纳入可持续发展政策。此时，国际上“韧性城市”的发展概念主要聚焦在城市实体灾害的防治，对社会经济层面的重视不足。2013洛克菲洛基金会启动“全球 100 韧性城市”项目，旨在提升城市韧性，应对 21 世纪物理、社会、经济、制度等多领域的挑战，中国黄石、德阳、海盐、义乌四座城市成功入选。2002倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上 首次提出“韧性城市”议题，将其引入城市与防灾研究中。2010 年开始随着人们对金融危机、气候变暖、网络攻击等多维急性冲击，以及贫困、老龄化等社会慢性压力的关注，“韧性城市”的概念逐渐拓展到更多维的城市系统。赵瑞东,方创琳,刘海猛.城市韧性研究进展与展望 J.地理科学进展,2020,39(10):1717-1731.韧性城市的演变11华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市韧性城市的 国际研究为了有效评价和科学量化城市韧性，不同研究机构从各自领域出发建立起韧性城市研究的框架体系，如洛克菲勒基金会的韧性城市研究框架、EMI的城市韧性总体规划、韧性联盟的韧性城市研究主体框架、联合国大学环境与人类安全研究所的大韧性城市研究框架、联合国减灾署(UNISDR)降低灾害风险的韧性城市研究框架以及日本分别针对城市系统和能源系统构建的韧性城市框架等。EMI的城市韧性总体规划2015 年，EMI 组织（Earthquake em-ergency initiative）针 对 发 展 中 国家 发 布 了Urban Resilience Master Planning城市韧性总体规划。具体实施过程分组织与准备、诊断与分析、规划编制、实施监测和评估四个阶段。组织与准备Organization and Preparation 组织利益相关者，明确职责分工。诊断与分析Diagnosis and Analysis开展风险和脆弱性的全面评估与预测，利用树状图、网络分析等方法确定风险的损失和影响。通过情景分析的方法确定影响城市韧性的主要因素或关键环节。规划编制Plan Development制定城市发展目标和相应的规划对策，并明确责任分工、时间节点和投资成本等。规划实施、监测和评估Plan Implementation,Monitoring and Evaluation建立有效的监控和评估机制对规划的实施状况进行评价和反馈调整。该规划强调由政府和专家、媒体、民众等非政府的利益相关者共同参与，形成韧性联盟的韧性城市研究主体框架韧性联盟（Resilience Alliance）成立于 1999 年，是一个由各国科学家组成的专注于社会生态系统韧性研究的非营韧性城市的主要特征韧性城市的 国际探索鲁棒性即 Robust，是一个系统或组织有抵御或克服不利条件的能力，韧性城市的鲁棒性特征主要是指城市在抵抗灾害时，有可以面对复杂环境的能力，减轻城市由灾害导致的在经济、社会、人口等多方面的损失。可恢复性指城市面对灾害的抵抗力和恢复力，城市的备灾救灾系统完善且能迅速启用，灾害不发生连锁反应。城市能够在灾后较短的时间内维持城市公共安全、社会秩序、经济建设等主要功能继续正常运行，确保城市的整体安全和可持续发展。冗余性是指韧性城市各子系统应具有一定的备用模块，当灾害突然发生造成部分设备设施功能受损时，有相同功能的可替换要素进行备选，整个系统仍能发挥作用而不至于瘫痪，增加城市各个功能的可靠性。韧性城市的智慧性代表城市在有限的资源下能够通过合理储备和调配优化决策，并且可以最大程度提升资源效益，不仅储备了基本的救灾资源还能够合理调配资源。反思性强调能够从过往的经验和知识中通过学习和总结经验教训，提升对问题的应对能力，以更加创新有效的方式提高城市的适应和应变能力。鲁棒性 Robustness可恢复性 Rapidity冗余性 Redundancy智慧性 Intellectuality 反思性 Reflectiveness 12第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市利性组织，韧性联盟从管治网络构建、代谢流、建成环境和社会动力机制四个方面总结了韧性城市研究的主体框架。管治网络构建governance networks主要着眼于负责城市正常运作的相关机构、组织的网络体系；代谢流metabolic flows从生产、供给和消费链条的角度，研究城市物质能量流通的规律；建成环境built environment主要研究具有适应和调整能力的城市空间和建成区的塑造；社会动力机制social dynamics从社会生态学角度探索城市韧性与人口特征、人力资源、社会资本以及社会不公平性等方面的关联。其中，建成环境是城市韧性的物质基石，代谢流是城市韧性的运转手段，管治网络和社会动力机制则是实现前两者的动力机制。这四个方面相辅相成，共同作用来增强城市系统韧性。洛克菲勒基金会的城市韧性框架（CRF）城市韧性框架（CRF）于 2013 年由洛克菲勒基金会在所启动的全球 100韧性城市项目（100 Resilient City Project）中提出。该项目在全球选择100 个城市进行实践探索，通过对世界各地城市经验的广泛研究和评估，总结出城市韧性框架包括健康和福祉（Health&wellbeing）、经济和社会（Economy&society）、基础设施和环上下联动、全民参与的社会响应机制，并且注重多规合一，提出韧性城市总体规划应与城市总体规划、土地利用规划、社会经济发展规划有效对接，制定分时分期分阶段的计划任务，以保证规划的实施落地。图：灾害风险管理总体规划工作流程（图片来源：EMI,2015）13华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市图：韧性城市框架及指标体系图（图片来源：Arup,2013）境（Infrastructure&environment）、领导力和战略（Leadership&strategy）4 个维度，涵盖提高城市在逆境中的生存、适应和发展能力的 12 个主要目标，分别为满足基本需求；支持民生和就业；确保公共卫生服务；促进社区凝聚力和参与性；确保社会稳定、安全和公正；促进经济繁荣；加强并提供保护性的自然和人工资产确保关键服务的连续性；提供可靠的通信和交通服务；提升领导力和有效的管理机制；赋予更广泛的相关者参与管理权；促进长期和综合性的规划。其下还包括 52 个绩效指标和 156 个二级指标，用于评估重点专项领域。每个城市可根据自身特点，确定各指标的相对重要性及其实现方式。并通过定性和定量相结合的方法，评估城市的现状绩效水平和未来发展轨迹，进而确定相应的规划策略和行动计划以强化城市韧性。洛克菲勒基金会倡导的 100RC 项目是为了帮助全球的城市更有韧性地应对 21 世纪新的物理、社会和经济的挑战，其中我国四川德阳、湖北黄石、浙江义乌和海盐成功入选全球 100 韧性城市。尽管洛克菲勒基金会于2019 年宣布终止 100 RC 项目，但洛克菲勒基金会并没有放弃韧性城市的理念，并且韧性理念已经被广泛认可，许多国际超大城市都提出了韧性城市的提升策略。123456789101 11214第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市韧性城市的 国际实践全球不同地区和组织的探索，明确了韧性提升行动的框架结构与重点内容。为提升城市韧性，发达国家多单独编制适应性规划，类似于城市战略规划。据估计，全球已有约 1/5 城市制定了适应性规划。国家、城市美国纽约美国旧金山英国伦敦美国芝加哥荷兰鹿特丹厄瓜多尔基多南非班德日本京都澳大利亚墨尔本韩国首尔新加坡意大利米兰战略及政策一个更强大，更有韧性的纽约发布海平面上升行动计划，改进连接，增强邻里赋能管理风险和增强韧性芝加哥气候行动计划鹿特丹气候防护计划基多气候变化战略气候变化适应性规划：面向韧性城市2021 年将恢复力战略纳入城市总体规划通过 100RC 与大自然保护协会建立伙伴关系，制定全面的城市林业战略重塑老化的城市基础设施通过以人为本的设计，建立社区弹性制定城市森林策略，制定项目标准工作目标及重点修复“桑迪”飓风影响，改造社区住宅、医院、电力、道路、供排水等基础设施，改进沿海防洪设施等改造及重建防御地震的基础设施，建立强大、健康和相互联系的社区，增强居民防灾意识以及与政府的联系管理洪水风险、增加公园和绿化，到 2015 年更新改造 100 万户居民家庭的水和能源设施；建立防灾教育体系目标：人居环境和谐的大城市典范；重点领域：绿色建筑、洪水治理、植树和绿色屋项目，并致力于社区投资，增加就业机会目标：到 2025 年具有充分的气候变化韧性，建成世界最安全的港口城市；重点领域：城市管理，船舶和乘客的可达性，适应性建筑，城市给排水系统，浮动式防洪闸、浮动房屋等，城市生活质量生态系统和生物多样性，饮用水供给、公共健康、基础设施和电力生产、气候风险管理目标：建成为非洲最富关怀、最宜居城市；重点领域：水资源、健康和灾害管理对空置传统房屋及景观、道路等进行更新升级，开发社区新的运营方式，增强公民安全网的弹性。城市绿化和植被恢复项目，提供社区基础设施和服务，实施包容的社区商业模式，为居民提供实践技能和就业机会目标：设计一个充满活力的文化中心和通往城市的象征性门户；拆除首尔立交桥，改造成新绿地，提高游客对城市本地生物多样性的认识目标：以人为本；适应气候变化，改善资源利用，创造增长空间减轻米兰的洪水风险，协调紧急情况；对重要历史建筑进行修缮恢复，并致力于居民公共服务的获得15华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市纽约建设韧性城市的实践探索纽约是一个地处沿海的国际大都市，其面临的风险主要体现在气候变化引发的自然灾害风险、高密度人口带来的社会服务设施风险、异质性和不平等带来的社会公共安全风险、新一代信息和数字技术引发的网络安全风险。总体而言，纽约韧性城市建设的经验主要包括如下 6 方面：设立协同推动城市韧性发展的权威职能机构从顶层设计出发，针对重大风险，设立专职机构，制定统一行动方案和政策框架。制定具有韧性价值导向的城市总体战略规划在桑迪飓风后的 2013 年，纽约市政府制定了题为一个更强大、更有韧性的纽约的总体规划，规划提出“拥抱海岸线”“将使纽约成为一个更强大、更有韧性的城市”的韧性原则，采取举措将进一步保护海岸线，防止风暴和海平面上升，强化建筑物以及所有支持城市生活的重要系统。对城市建筑、重要基础设施网络进行战略改造从而提升设施韧性提升交通、能源、燃气、电力等基础设施系统对灾害的应对能力和灾后恢复能力，以及灾害发生时基础设施系统抵御灾害、吸收损失并及时恢复至正常运行状态的能力。实施海岸洪水韧性分区规划突出强调滨水区的防御功能，成为城市防范自然灾害风险的主要路径。实施韧性社区规划和行动计划通过采取制定分区战略、提供混合收入的住房和配套服务、改善公共空间、培育社会资本、开展公共安全教育项目等特定韧性策略，支持社区的活力和韧性，并为未来灾难做准备，从而提升特殊社区的韧性程度。整合性实施网络风险防范及韧性计划尝试以一种集中、协调、全市范围的方法来减轻网络安全威胁带来的风险，提高网络韧性。伦敦建设韧性城市的实践探索伦敦针对气候变化编制了风险管理和韧性提升，该项战略着力于日常预防措施，降低灾害事前、事中、事后的破坏影响。强调评估城市的敏感性、抗扰能力与对风险的适应性差隙（adaptation gap）。首先确定敏感性的阈值，进而基于适应性差隙制定可负担、可持续的适应性行动方案。战略行动分预防、准备、响应和恢复4个阶段，主要内容包括 3 部分：1.针对洪涝、干旱、高温 3 种极端气候,提出“愿景 政策 行动”的风险管理框架，依次按背景分析、风险评估、情景预测、风险管理的程序进行分析；2.针对健康、环境、经济和基础设施 4个交叉公共领域,预测极端气候对各类基础设施运行的影响3.从上述 4 个领域出发,提出具体的行动，并制定韧性行动路线图（roadmap to resilience），包括领导机构及相关责任机构、责权机制和日程安排。4.强调政府、规划力量、气候研究组织、媒体等三十多个机构进行跨部门、跨领域合作。此外，伦敦政府还制定了实施情况监测评估机制，以便及时调整行动策略。16第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市东京建设韧性城市的实践探索东京所处于环太平洋火山地震带，地震海啸和自然灾害频发，加之狭长的国土特征限制了人口与经济活动的布局，导致其比较容易受到突发灾难的冲击。东京对韧性城市的建设相当重视，于2014 年 12 月发布创造未来-东京都长期战略报告。规划提出了两个发展愿景，一是举办史上最佳奥运会和残奥会，二是实现东京的可持续发展。制定了一系列自然灾害的预防措施以及公共治安的应急预案，城市面对灾害的韧性调节能力大大提升。随后东京还提出多项韧性城市规划的建设举措，主要分为四个方面：1.基础设施方面完善主要公路、机场等交通网络设施，增强地区间的通达性和可达性。2.经济韧性方面，持续践行低碳可持续的发展理念，并出台政策限定生产企业能耗，鼓励新型能源的开发和使用。3.社会韧性方面，建设提高建筑抗震抗灾等级，完善应对突发灾害的紧急预案以及相关准备工作。4.制度韧性方面，政府加速完善治安监控与安保支援队伍的建设，并履行维护公众安全的职责。新西兰基督城建设韧性城市的实践探索新西兰基督城位于太平洋地震活跃带，在 2010 到 2011 年间持续遭受强烈地震导致东部城区受灾严重。持续不断的地震造成财产损失和城市人口的持续流失。基督城为应对困境，重拾居民对城市的信心，在社会治理层面采取了三个方面的措施：1.重建过程中注重政府与居民的沟通，使其了解重建方案规划、编制和具体的建设过程。开发智能手机应用程序，使居民参与到基础设施和公共服务的改善建议之中，促进公众对政府的信任。2.在受灾最严重的东部地区集结志愿者组织，开发面向公众的“东区愿景规划”网站收集意见，并且利用信息技术平台和地图数据将规划方案直观展示，促进参与和建设方案动态的了解。3.加大公众能力建设。致力于发挥志愿组织、大学和社团的积极性，对社区负责人和以社区为单位的公众进行组织培训，促进城市、部门与社区三方面的沟通，提升社区对公众的凝聚力和管理服务能力。17华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市国家相较于发达国家，我国韧性城市建设发展较晚，目前尚处于理论研究和经验借鉴阶段，政策体系尚未完整建立。从理论和实践的角度来看，我国韧性城市发展大致可分为三个阶段，逐步实现了从理论到实践的转变。2015年以前 理念探索与引进阶段我国学术界对于韧性城市理念的关注大体始于 2012 年，当时对于“resilient city”的普遍翻译为“弹性城市”。直到2015 年 9 月，中国城市规划年会“风险社会与弹性城市”论坛上，崔功豪、翟国方、谢映霞、沈迟、汤放华等学界专家就“resilient city”的内涵与概念展开讨论，通过结合城乡规划学的既有知识体系，以及定性定量的系统综合分析，最终形成共识，将“resilient city”翻译为“韧性城市”。至此，“韧性城市”理念正式成为我国城市建设领域的重要研究方向。2016-2020 年 实践探索阶段自 2015 年韧性城市理念的正式明确，以及 2016 年“人居三”对积极推进韧性城市建设的呼吁，我国对于韧性城市的研究井喷式增长。在此期间，我国大力推动韧性城市相关研究，国家自然科学基金会启动“韧性雄安”应急课题，中国地震局把“韧性城乡”列入科技创新工程。此外，部分城市积极参与国际组织合作，湖北黄石、四川德阳、浙江海盐和义乌先后入选洛克菲勒基金会“全球100 个韧性城市”项目成员，联合开展韧性城市规划探索。2020 年，求是杂志发表习近平总书记的重要讲话国家中长期经济社会发展战略若干重大问题，提出“打造宜居城市、韧性城市、智能城市”，表明韧性城市将成为新时期城市规划建设的重点。2021 年至今 快速发展阶段随着气候变化的加剧、国土空间规划体系的确立、双碳理念的提出、以及新冠疫情的影响，韧性城市建设已经是大势所趋。2021 年 3 月“十四五纲要”正式提出“建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”，标志着韧性城市正式上升为国家战略，国家各部委适时推进。同年 4 月，国家发展改革委发布2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务，提出“建设.韧性城市，使城市成为人民高品质生活的空间”。11 月，全国公共安全基础标准化技术委员会发布安全韧性城市评价指南，旨在对城市韧性进行评价，了解城市安全情况，找出韧性薄弱环节。2022 年3月，住房和城乡建设部发布“十四五”住房和城乡建设科技发展规划，明确“研究韧性城市建设理论与方法”，韧性城市政策体系正式进入全面发展阶段。总体来看，虽然我国目前已经具有相对完善的减灾防灾和应急管理体系，但更多的是将城市安全治理视为一个技术问题，而非系统性问题，尚未形成韧性城市建设和风险治理体系。此次将韧性城市正式上升为国家战略，标志着我国将进入韧性城市体系化建设的新阶段。中国的韧性城市政策脉络18第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市北京2017 年 9 月，北京发布北京城市总体规划(2016 年-2035 年)明确提出“强化城市韧性，减缓和适应气候变化.加强城市防灾减灾能力”，成为全国首个将韧性城市理念纳入城市总体规划的城市。2021 年发布“北京市十四五规划”，明确“提高城市运行韧性”、“优化城市韧性空间”等韧性发展要求。2022 年北京发改委发布北京市“十四五”时期城市更新规划，进一步提出“提高城市更新地区的整体交通基础设施韧性”、“提升工程韧性”、“适度提高建构筑物抗灾能力标准”、“实现绿色低碳发展”等韧性更新目标。与此同时，为进一步指导北京韧性城市建设，北京市政府于 2021 年 10 月发布了关于加快推进韧性城市建设的指导意见，以推进韧性城市建设制度化、规范化、标准化。文件从空间韧性、工程韧性、管理韧性、社会韧性四个层面，指导北京建设国际一流的和谐宜居之都，计划在 2025 年基本形成韧性城市评价指标体系和标准体系。总体来看，北京作为我国韧性发展较早的城市之一，已经初步形成了韧性城市建设体系化指导，下一步的工作重点将是标准指标的构建。典型政策类型韧性城市建设总体要求韧性城市建设指导意见政策名称北京城市总体规划(2016年2035年)北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要北京市“十四五”时期城市更新规划关于加快推进韧性城市建设的指导意见总体要求保护和修复自然生态系统强化城市韧性，减缓和适应气候变化加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性构建安全高效资源支撑体系提高城市运行韧性优化城市韧性空间实现绿色低碳发展提高城市更新地区的整体交通基础设施韧性加强风险防控，提升工程韧性空间韧性 空间布局、防灾格局、疏散救援避难空间工程韧性 建筑防灾安全性能、城市生命线工程、灾害防御工程、海绵城市管理韧性 韧性制度体系、感知监测体系、风险防控体系、预警能力、救援能力、物资保障、医疗救治、交通通信社会韧性 韧性素养、社会救助、产业支撑、社会动员表：北京市韧性城市主要政策19华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市上海上海是较早将城市韧性建设列入总体规划的城市之一，2018 年发布的上海市城市总体规划（2017-2035 年）中明确提出“高度重视城市公共安全，加强城市安全风险防控，增强抵御灾害事故、处置突发事件、危机管理能力，提高城市韧性”。2021 年发布“上海十四五规划”，进一步强调持续增强经济发展韧性，提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市。2022 年发布上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）提出，到 2035 年，上海要基本建成安全韧性城市。目前，上海针对韧性城市常见问题已经形成包括卫生事件处置、海绵城市建设、自然灾害防范、城市应急管理等相对完善的技术体系。卫生事件处置方面，上海市人大 2020年通过上海市公共卫生应急管理条例，旨在提高公共卫生应急能力，预防和减少公共卫生事件发生，控制、减轻和消除其社会危害。海绵城市建设方面，出台地方标准海绵城市建设技术标准、上海市海绵城市建设施工图审图要点（试行）等文件，推进 16 个市级海绵城市建设试点区建设。自然灾害防范方面，2020年市政府发布 关于提高我市自然灾害防治能力的意见完善防灾减灾救灾体制机制，基于“一网统管”完成上海市防汛防台指挥系统2.0 建设。城市应急管理方面，2021 年修订并通过上海市安全生产条例等应急政策法规，加强本市安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故。实践方面，上海持续推进排水系统建设项目，截至2020年建成排水系统4个，完成道路积水改善工程项目 12 个，有效减缓城市内涝的压力。同时，上海成立城市运行管理中心，跨层级、跨部门、跨地域运行“一网统管”系统，实时监测城市运行的各项指标，综合研判城市运行态势，提升“一网统管”的精细治理能力和数字治理能级。今年 3 月，中国发展研究基金会与普华永道联合发布机遇之城 2023报告，上海首次在全国城市韧性专项榜单中排名第一，代表了上海在韧性城市建设方面的综合实力。总体来看，上海与我国韧性城市总体发展情况相似，已经针对部分韧性发展要求形成相对完善的技术体系和政策指导，但在韧性城市建设模式、综合风险治理体系等方面有待建立健全。表：上海市韧性城市主要政策典型政策类型韧性城市建设总体要求卫生事件处置海绵城市建设自然灾害防范城市应急管理政策名称上海市城市总体规划 （2017-2035 年）上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）上海市公共卫生应急管理条例海绵城市建设技术标准关于提高我市自然灾害防治能力的意见上海市安全生产条例总体要求注重绿色发展，突出低碳韧性的路径模式加强城市安全风险防控，提高城市韧性持续增强经济发展韧性提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市全周期管理，共建共治共享增强城市综合防灾安全功能韧性、过程韧性和系统韧性建立与“更可持续的韧性生态之城”相匹配的综合防灾减灾空间治理管控提高公共卫生应急能力，预防和减少公共卫生事件发生指导海绵城市建设相关规划编制、工程建设、运行维护、绩效评估等全过程工作完善防灾减灾救灾体制机制全面提升防灾减灾救灾能力加强本市安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故20第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市深圳深圳作为我国城市韧性等级较高的城市，在 2021 年“深圳市十四五规划”中明确要建设更具韧性的安全城市，提出加强城市生命线系统建设、夯实城市安全基础、提升应急救援能力、全力保障食品药品生物安全、维护社会稳定和加强经济安全等五个发展方向。与上海类似，深圳针对城市防灾减灾救灾问题已经形成相对完善的技术体系，立足 安全生产监督管理条例、自然灾害防治条例、应急救援条例和消防条例等政策条例，形成了精细化监测预警体系。除此之外，深圳关注韧性社区的建设，深圳市 662 个社区中，已有 165 个社区获国家减灾委命名“全国综合减灾示范社区”。在此基础上，2021 年 3 月，深圳市减灾委办公室会同有关部门印发深圳市综合减灾社区创建实施方案，推进基层队伍建设、经费保障、救灾物资储备、应急避难（险）场所管理标准化建设。同年 4 月，福田区推出福田区韧性健康城区建设规划纲要，在全球范围内首次提出“韧性健康城市”的概念，旨在构建常态化公共卫生和医疗健康协同发展体系城区，提出从空间韧性、信息韧性、经济韧性、治理韧性、自检韧性、传播韧性、社会韧性七个维度构建韧性健康城区评价指标体系。总体来看，深圳在完善的城市防灾技术体系基础上，重点提升社区减灾能力、打造韧性社区，目前在部分区域已经初步形成了韧性健康城区建设体系。典型政策类型韧性城市建设总体要求韧性社区建设政策名称深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要福田区韧性健康城区建设规划纲要总体要求加强城市生命线系统建设夯实城市安全基础提升应急救援能力全力保障食品药品生物安全维护社会稳定和加强经济安全创新建立健全 10 项公共卫生应急管理制度，包括评价指标体系、物资储备调配机制、公共设施应急转换预案机制等创新规划建设 10 个领先的智慧化网络信息平台，包括大数据智慧决策平台、产业创新载体与公共服务平台等创新建立 10 项世界一流的高标准公共卫生应急基础设施服务集群，包括技术、人才、后勤保障等表：深圳韧性城市主要政策21华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市广州为落实国家韧性城市发展战略，广州于2021年4月发布“广州市十四五规划”，明确建设安全韧性的市政基础设施，针对城市交通网络、能源体系、水安全保障体系等三个方面，提出“构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化市政基础设施体系”。广州由于位于亚热带季风气候区，属于典型的雨水补给型城市，易发生超标暴雨等城市内涝灾害，因此，城市防涝通常是广州城市韧性建设的重点。为从源头管控洪涝治理，广州充分践行海绵城市理念，2016 年正式公布广州市海绵城市专项规划（20162030），提出以市政设施为基础，以生态廊道及生态基础设施为载体，综合运用“渗、滞、蓄、净、用、排”理念，构建源头、过程、末端全过程管控的分散型海绵系统。随后，2021 年 5 月印发的广州市海绵城市建设实施方案（20212025 年），明确提出到2025 年底，全市城市建成区 45%以上的面积达到海绵城市建设要求。实践方面，广州深入探索社区设计师工作以推进社区韧性建设，例如荔湾区社区设计师工作组推动沙面岛步行街区更新，增添亲民口袋广场，改善居民背街里巷生活体验，持续提升居民生活品质。除此之外，广州全面推动海绵城市建设，把海绵城市的指标落实到规划建设中，从源头、过程、末端三个层面严格落实海绵要求，预计在 2024 年底前，实施全市 2.6 万个排水单元错混接改造和分流改造。总体来看，广州已经针对海绵城市建设形成了相对完善的政策规划体系，但对于韧性城市的体系化建设还处于起步阶段。典型政策类型韧性城市建设总体要求海绵城市建设政策名称广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要广州市海绵城市专项规划（20162030）广州市海绵城市建设实施方案（20212025 年）总体要求建设安全韧性的市政基础设施统筹发展和安全，建设韧性城市，强化本质安全以市政设施为基础，以生态廊道及生态基础设施为载体，构建源头、过程、末端全过程管控的分散型海绵系统在项目建设方案、可行性研究报告、初步设计、施工图等各设计阶段，编制海绵城市建设专篇。表：广州韧性城市主要政策22第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市黄石自韧性城市理念被正式提出以来，受到世界范围的关注，我国在实践探索阶段不乏与国际组织的合作学习，其中湖北黄石作为资源枯竭型城市，在 2014 年正式入选第二批“韧性 100”项目，在国际组织的帮助下全面开展韧性城市建设研究，成为中国首个将“城市韧性”举措纳入发展规划的城市。经过多年合作研究，2019 年 5 月，黄石市携手洛克菲基金会共同发布了黄石韧性战略报告，旨在应对城市资源枯竭、生态脆弱及基础设施陈旧等问题。报告围绕繁荣、清洁、活力三大主题，提出城市韧性战略规划。繁荣方面包括产业创新、交通便捷、多元发展；清洁方面包括水源保护、水体治理、设施完善；活力方面包括旧城更新、新区开发、机制完善。同时，黄石充分参考报告的研究成果，于 2021 年发布“黄石市十四五规划”，提出“加快城镇老旧小区改造、打造 15 分钟生活圈、完善城市公园绿道体系、完善住房保障体系”，推动韧性城市建设。典型政策类型韧性城市建设总体要求韧性城市发展战略政策名称黄石市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要黄石韧性战略报告总体要求加快城镇老旧小区改造打造“15 分钟生活圈”完善城市公园绿道体系完善住房保障体系繁荣：经济转型与多元发展清洁：生态修复与环境改善活力：品质重塑与生活宜居表：黄石韧性城市主要政策23华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市小结：国家及各城市韧性建设的关注重点通过综合梳理国家及各城市主要政策，总结出我国韧性城市建设的关注重点如下：表：我国韧性建设的关注重点图：韧性城市建设四大维度具体要求城市发展有空间、有余量、有弹性打造“美丽街区”，提升景观照明保护生态环境，塑造生态空间格局，适应气候变化，推动绿色低碳提升基础设施防灾、减灾、抗灾、应急救灾能力加强城市水利设施建设构建一体化完善交通网络加强生命线系统御灾能力，保障城市基础生命线工程建设韧性电网、智慧电网加强能源保障，推广低碳供热，高效利用水资源，保障水安全打造蓝绿融合、功能复合、平灾结合、管理协同的城市公共空间提升超高层建筑风险防范、建筑抗震能力，保证施工安全关注地下空间风险防控拓展城市建设融资机制，提高新型基础设施投资发展社会救助、提高社会韧性认知保护和延续城市文脉加强全周期管理、推动社区共建共治构建感知监测、风险防控体系，提升预警、救援能力国家安全体系、粮食能源金融风险应对、保障物资、医疗救治关注重点空间格局城市风貌生态环境 防灾 水利 交通 生命线 电网 资源与能源公共空间建筑地下空间投融资社会服务文化社会治理危机应对体系安全保障维度载体经济社会机制基础设施基于对学术研究、国际实践和我国政策的深入研究，将更新时代下韧性城市建设分为载体、经济、社会、制度四大韧性维度：更新时代下韧性城市建设的四大维度24第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市PART2韧性城市更新策略25华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市基于上述四大韧性维度，本章将进一步聚焦韧性城市建设过程中应对的各类急性冲击和慢性压力，探索在不同韧性维度下应对不同城市社会问题的更新策略。26第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市统筹规划推动区域持续发展城市经济水平是城市韧性调节和控制的基础和原动力，直接影响着城市生态环境及社会水平，通过以技术创新与结构优化来提升城市经济发展韧性。此外，城市制度因素是强化城市韧性的重要保证，政策干预、制度管理在提升城市韧性与区域转型方面具有持久作用，例如协同管理是可以强化城市韧性的重要制度管理因素，通过协同管理核心打破城市资源（人、财、物、信息、流程等）之间的各种壁垒，使城市各部门之间资源合理分配、信息沟通有效；由此可见，多样化的产业结构和统筹协调的战略规划不仅有助于城市抵御外部冲击，而且能够为冲击后的适应性结构调整提供更大的空间，是中国城市经济韧性的关键所在。韧性城市规划设计策略27华建集团华东建筑设计研究院有限公司韧 性 城 市案例一片区产业韧性提升上海杨浦滨江商业定位 硬件韧性改造基础设施、老旧小区；社会韧性改善公共空间不足、公众参与不足；经济韧性提升产业功能服务错配项目概况杨浦滨江是中国近代工业文明的发源地之一，创造了中国“百年工业”众多之最，拥有中国第一座现代化水厂、远东最大的火力发电厂、中国最早的煤气供热工厂、远东最大制皂厂、中国第一家官督商办的机器造纸局、国内最大电站辅机厂等，是工业复兴的重要历史见证。本项目范围以杨浦滨江南段商办地块为主，滨江岸线长约 5.5 公里，预计总开发建筑面积为 390 万平方米。肩负着杨浦区“四个百年”历史传承的重要任务，杨浦滨江发展的“十四五”规划明确指出，杨浦滨江将推进最大规模的工业遗存转化和旧区改造项目。项目以杨浦滨江南段商办地块为主，第一太平戴维斯承接此段区域的总体商业定位策划，针对杨浦滨江南段提出总体商业定位，同时给出商业布局与业态设置及街坊街区商业开发建议。更新目标杨浦滨江南段的规划将以本地工业遗存文化为依托引领现代商业，打造工业文化基因与创新时尚相结合的文化博览带、潮流展示区。并且持续推进城区建设和品质提升，依托红色文化和工业遗存的资源禀赋，活化滨江景观资源，营造宜居宜业且游乐购物于一体的滨江商旅活力带，全力打造世界级城市会客厅。更新挑战处于规划前期，开发情况尚不明确项目规划期间杨浦滨江南段仍处于前期28第 一 太 平 戴 维 斯韧 性 城 市的规划明确阶段，各地块的开发进度尚有不同且指标情况、出让情况存在差异，对板块进行整体